Acceso de un concejal a los registros de entrada y salida del ayuntamiento

RESOLUCIÓN

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, la ahora reclamante, regidora del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, presentó ante este Ayuntamiento, con fecha 6 de marzo de 2020, un escrito solicitando el acceso a los registros de entrada y salida del Ayuntamiento, desde la fecha de 17 de junio de 2019.

Segundo. En respuesta a la solicitud de la Sra., el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas respondió, mediante un escrito de 11 de marzo de 2020, lo siguiente:

"En relación con el escrito que presenta en esta entidad con fecha viernes 06.03.2020, con número de registro 2020-e-re-317 (acceso a los registros de entrada y salida del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas), esta alcaldía responde lo siguiente: - La nueva ley de procedimiento administrativo prevé la posibilidad de presentar cualquier registro con la obligación que tienen los registros de ser interoperables. Estas previsiones conducen a interpretar que la aplicación del principio de calidad de datos impide claramente el acceso directo (bien de manera tradicional o telemática) por los regidores al fichero de registro de entradas y salidas y debe haber en todo caso una ponderación previa por parte del responsable del tratamiento. Cabe resaltar que esta necesidad de ponderación está presente también en las normas que regulan el acceso a la información pública; así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular el derecho de acceso o transparencia pasiva, recoge la necesidad de ponderación en el derecho de los corporativos de acceder a la información que es un derecho cualificado respecto al de los ciudadanos en general; no obstante, esta facultad no puede implicar un acceso automático a la información. Recordar que en numerosas ocasiones el deber de información puede ser cumplido mediante el ofrecimiento de información disociada, práctica más respetuosa con el derecho fundamental y que se deberá observar siempre que esto sea posible. Finalmente, los corporativos deben ser conscientes del deber de secreto al que están sujetos por el artículo 10 de la LOPD, y que la información que obtengan no puede ser utilizada para una finalidad diferente de la que motivó su tratamiento. Por todo lo expuesto, le comunico la desestimación de su solicitud de acceso al registro automático y generalizado de entrada y salida del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas."

Tercero. Con fecha 1 de junio de 2020, la Sra. presentó por vía telemática, con número de registro GVRTE/2020/785541, una reclamación contra el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana, motivada en la desestimación de su solicitud de acceso a los registros de entrada y salida del Ayuntamiento. La reclamación se considera presentada dentro de plazo, de conformidad con lo que establece la disposición adicional tercera apartado 1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el cual se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19, al quedar interrumpido el plazo para la interposición de la reclamación y reanudarse una vez finalizado dicho estado de alarma.

Cuarto. Con fecha 2 de junio de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió al Ayuntamiento de San Miguel de Salinas un escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por la Sra., trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito recibido por el Ayuntamiento el 8 de junio, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico.

Transcurrido ampliamente el plazo concedido a tal efecto, no se ha recibido respuesta por parte del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 20 de noviembre de 2020 de esta comisión ejecutiva, y sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno de resolución a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes,

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso –el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas– está sujeta a las exigencias de esta ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, el cual hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero. En cuanto a la reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Más aún, dado que concurre en la Sra. la condición de miembro de la corporación municipal de San Miguel de Salinas, procede subrayar que su derecho de acceso a la información pública obtiene un reforzamiento expreso de lo establecido por el artículo 23.1 de la Constitución, y por el elenco de facultades que a los electos locales brinda la Ley reguladora de las bases de régimen local.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los regidores mediante la Ley de transparencia, este consejo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas resoluciones, e interpreta la normativa local y la de transparencia en el sentido siguiente.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece, en la DA 1ª, apartado 2º, "que se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

De conformidad con lo que regula la DA mencionada, este consejo mantiene el criterio de que son admisibles las reclamaciones planteadas ante la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantía al acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013.

Por tanto, a partir de la Resolución 6/2017 (exp. 15/2016), este consejo ha admitido y resuelto las reclamaciones de los regidores en relación con la información de su corporación. Por ello, se considera relevante señalar el fundamento jurídico de las resoluciones que fijan el criterio del CTCV:

"Concurre el derecho fundamental que le otorga el artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/85, de 28 de noviembre, por el cual se aprueba el reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales que establecen cómo debe ejercerse dicho derecho y las normas que deben cumplirse para su ejecución. Este derecho queda más reforzado aún si consideramos la garantía que se ofrece en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana, que en su artículo 128 determina el derecho de información, claramente aplicable en este caso, mientras que en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial de acceso está regulado por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley. Y las solicitudes de información de los miembros de las corporaciones locales sobre materias de la Administración respectiva constituyen un caso de aplicación de esta disposición, ya que tienen un régimen especial de acceso. Ahora bien, mientras la regulación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información, así como la vía de reclamación ante este consejo, cosa que no abarca la Ley 8/2010 de régimen local, es lógico que el derecho de acceso a la información que se garantiza a cualquier ciudadano no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal como se manifestó en la Resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 15 de junio, al expresar que el acceso a la información y a los documentos públicos no solo no podrán ser inferiores a los que ya tiene a su disposición cualquier ciudadano en virtud de aquellas leyes sino que deben suponer un plus añadido imprescindible. Por tanto, es criterio de este consejo que la aplicación de la Ley 19/2013 no se impone ni sustituye los otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electos si lo consideran adecuado. Para ello, la garantía del derecho de acceso proporcionada por la reclamación ante este consejo es aplicable en defensa del electo local para obtener información de su propia entidad siempre que para la resolución de estas reclamaciones se aplique preferentemente el derecho a la información regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana y por las otras disposiciones de la legislación de régimen local que sigan aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solamente supletoriamente las disposiciones de la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia."

Este criterio interpretativo en relación con el derecho de acceso de los regidores a la información pública se recoge, entre otras resoluciones, en la Resolución 6/2017, exp. 15/2016; Resolución 26, exp. 72/2016; Resolución 81/2017, exp. 7/2017; Resolución 30/2018, exp. 55/2017; Resolución 147/2018, exp. 149/2017; Resolución 6/2019, exp. 55/2018 y Resolución 12/2020, exp. 117/2019.

Cuarto. La información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entienden por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el mismo sentido se manifiesta el artículo 4.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana.

Quinto. El ejercicio del derecho a la participación política en el ámbito local tiene su reflejo normativo en la Ley de bases de régimen local, cuyo artículo 77 establece:

"Todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o presidente de la Comisión de Gobierno todos los antecedentes, datos o informaciones que estén en poder de los servicios de la corporación y sigan siendo necesarios para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior deberá ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquel en que se haya presentado".

Se trata de un derecho de configuración legal, porque el artículo 77 de la LBRL y los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el cual se aprueba el reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, contienen el régimen jurídico del ejercicio de este derecho. Este derecho de información de los regidores figura estrecha y directamente relacionado con "el desarrollo de su función" y, muy especialmente, con las funciones de "control y fiscalización de los órganos de gobierno".

En el mismo sentido se manifiesta el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunidad Valenciana cuando en el apartado 2.c establece que:

"Los servicios de la corporación facilitarán directamente información a sus miembros en los siguientes casos: c) Cuando se trate de información contenida en los libros de registro o en su soporte informático, así como en los libros de actas y de resoluciones de la Alcaldía."

Sobre los datos que deben constar en los registros de entradas y salidas de las administraciones locales, el artículo 153 del ROF, dispone:

"1. Las anotaciones del registro contendrán referencia exacta de cada uno de los documentos que se remitan desde las oficinas locales o que se reciban, y, en cuanto a los de entrada, deberán constar los siguientes puntos: a) Número de orden correlativo. b) Fecha del documento, con expresión del día, mes y año. c) Fecha de ingreso del documento en las oficinas del Registro. d) Procedencia del documento, con indicación de la autoridad, corporación o persona que lo suscribe. e) Extracto, reseña o breve referencia del asunto comprendido en el cuerpo del escrito registrado. f) Negociado, sección o dependencia a la que corresponde su conocimiento. g) Resolución del asunto, fecha y autoridad que la haya dictado, y h) Observaciones para cualquier anotación que en un caso determinado pudiera convenir. 2. Las anotaciones de salida se referirán a estos conceptos: a) Número de orden. b) Fecha del documento. c) Fecha de salida. d) Autoridad, negociado, sección o dependencia de la cual procede. e) Autoridad, corporación o particular al cual se dirige. f) Extracto de su contenido. g) Referencia, si procede, a la anotación de entrada, y h) Observaciones. 3. Las anotaciones deben practicarse de manera clara y concisa, sin tachaduras ni raspaduras que, si las hubiera, serán salvadas".

Finalmente, en el ámbito administrativo, la regulación general de los registros de entradas y salidas está contenida en el artículo 16 de la Ley 39/2015, cuyo apartado 1 señala:

"Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el cual se hará la correspondiente anotación de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, organismo público o entidad vinculada o dependiente de estos. También se podrá anotar en este la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la cual dependan."

En relación con el contenido de las anotaciones, el apartado 3 indica:

"El registro electrónico de cada Administración u organismo garantizará la constancia, en cada anotación que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo al que se envía y, si procede, referencia al contenido del documento que se registra..."

Por otro lado, el apartado 4 dispone:

"Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las administraciones públicas podrán presentarse: a) En el registro electrónico de la Administración u organismo al que se dirijan, así como en el resto de registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo. Los registros electrónicos de todas y cada una de las administraciones deberán ser plenamente interoperables, de manera que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las anotaciones registrales y de los documentos que se presentan en cualquiera de los registros".

Si bien es clara la habilitación legal existente y, por tanto, el acceso a la información municipal, debe recordarse que los derechos fundamentales no son absolutos, como así lo ha declarado el TC en tantas ocasiones, el cual señala que cuando concurren otros intereses constitucionales relevantes habrá que aplicar el principio de proporcionalidad para ponderar la solución más justa en cada caso. La Ley de protección de datos de carácter personal contiene entre sus principios generales el principio de calidad de los datos que exige que estos sean adecuados a la finalidad que motiva su recogida. El artículo 4 señala:

"Los datos de carácter personal solo podrán recogerse para su tratamiento, así como someterse a este tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las cuales se hayan obtenido".

La aplicación del principio de calidad al tratamiento de datos de carácter personal exige una labor de ponderación y de valoración de la proporcionalidad de los datos que se traten respecto a la finalidad pretendida. En el caso de los registros de entradas y salidas, pueden contener datos especialmente protegidos. En este sentido, tanto la LOPD como el Reglamento de la UE 2016/679, detallan lo que entienden por datos especialmente protegidos e imponen la prohibición del tratamiento de datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opciones políticas, las convicciones religiosas o la afiliación sindical y el tratamiento de datos genéticos, biométricos o los relativos a la salud, vida sexual o orientación sexual. La LOPD exige un consentimiento expreso del afectado, por lo cual no es posible un acceso general e indiscriminado a los registros municipales.

Por ello se debe realizar una ponderación entre el acceso a la información municipal por parte de los electos, vinculada al de participación política y control de la actividad municipal, y el posible daño que causaría el acceso a determinados datos de las personas físicas afectadas, vinculadas a la protección de datos de carácter personal, especialmente el derecho al honor y a la intimidad.

Así, el acceso directo a la información no justifica que tengan un acceso libre y sin restricciones, sin intervención de los servicios de la corporación, sino que es necesario realizar solicitud previa, ya que como continúa diciendo el mencionado artículo 128.3 de la Ley 8/2010: "En los demás casos la solicitud de información se entenderá aceptada si no se dicta resolución denegatoria en el plazo de cinco días naturales siguientes a aquel en que se haya presentado la solicitud. La denegación deberá ser motivada."

Es decir, el derecho de acceso debe otorgarse sin perjuicio del necesario respeto de los límites legales aplicables al derecho de información de los miembros del Ayuntamiento, que en el caso del registro de documentos podría comportar la necesidad de disociar informaciones relativas a datos personales especialmente protegidos o íntimos, cautela que también sería conveniente extender a datos personales excesivos o innecesarios. Además, la normativa local impone a los miembros de la corporación el deber de guardar reserva en relación con la información que se les facilite para el desarrollo de su función, especialmente aquella que deba servir de antecedentes para las decisiones pendientes de adopción.

De la exposición normativa se deduce que en las anotaciones registrales pueden incluirse datos de carácter personal de toda índole e incluso documentos que estén dirigidos a otra Administración, dada la obligación que tienen los registros de ser interoperables. Por este motivo, la aplicación del principio de calidad de datos impide el acceso directo por los regidores al fichero de Registro de Entradas y Salidas, y debe haber una ponderación previa por parte del responsable del tratamiento (art. 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia), a fin de disociar los datos afectados por los límites referidos, antes de la entrega a la solicitante.

En conclusión, el acceso de los regidores a la información municipal se ha satisfecho de una manera amplia, pero siempre de manera reglada y controlada, así el Ayuntamiento debe cumplir su obligación de custodia de la información de los administrados, y garantizar en todo momento la trazabilidad de cualquier tratamiento de los datos protegidos.

Finalmente, de conformidad con el art. 128.5 de la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunidad Valenciana, los miembros de la corporación deberán respetar la confidencialidad de la información a la que tengan acceso en virtud del cargo sin darle publicidad que pudiera perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros, los cuales serán directamente responsables.

En definitiva, que la información que obtengan no pueda ser utilizada para finalidades diferentes de las que motivaron su tratamiento.

Sexto. Por tanto, valorada la ponderación entre el derecho de acceso de la solicitante como regidora del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas y el respeto a los datos de carácter personal protegidos o íntimos, procede declarar su derecho al acceso a los registros de entradas y salidas del ayuntamiento desde la fecha 17 de junio de 2019, con los límites legales establecidos en el fundamento anterior.

RESOLUCIÓN

De acuerdo con los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern acuerda,

1. Primero. Estimar parcialmente la solicitud de la Sra. contra el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas en los términos expresados en los fundamentos jurídicos 5º y 6º de esta resolución.
2. Segundo. Instar al Ayuntamiento de San Miguel de Salinas para que facilite la información solicitada en el plazo de un mes a contar desde la fecha de notificación de esta resolución.
3. Tercero. Invitar a la reclamante para que comunique a este consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSELL DE TRANSPARÈNCIA, ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA I BON GOVERN

Ricardo García Macho