Una candidata en un proceso selectivo de la Universitat de València solicitó acceso a un documento de orientaciones para las comisiones de selección que afectaba a la valoración de sus méritos. La Universidad denegó el acceso alegando que era un documento interno de apoyo. El Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana estimó la reclamación al considerar que el documento fue determinante en la decisión.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Primero. Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, con fecha 15 de mayo de 2020, con número de registro GVRTE/2020/706903, se presentó una reclamación dirigida ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern contra la Universitat de València Estudi General.
En dicha reclamación se manifestaba:
"Soy parte interesada en un proceso selectivo. He participado en el concurso de la plaza número 5785, concurso 1 (DOGV17 de mayo de 2019) del Departamento de Historia Moderna y Contemporánea de la Universitat de València."
La Comisión de Selección de esta plaza, en su informe de 1 de octubre de 2019, en respuesta al recurso de alzada presentado previamente por la interesada, fundamenta la valoración de los méritos del apartado 1.2h del baremo en un documento denominado "Orientacions per a les Comissions de Selecció de PDI contractat temporal (curs 2019-2020)". Este documento, elaborado por la Universitat de València, indica, según se desprende del Informe de la Comisión de Selección, cómo debe interpretarse las pautas del baremo que aplica en la convocatoria. (Véase el informe de la Comisión de Selección, página 2, apartado 1.2h, adjunto).
La interesada solicitó por escrito el acceso a dicho documento, que motiva la valoración de su currículum vitae, el 12 de marzo de 2020 y, de nuevo, el 28 de abril de 2020. Dicha petición fue denegada por la Universitat de València en un correo fechado el 5 de mayo de 2020 y emitido por la persona que gestiona el expediente, del departamento de RR.HH (Unidad de Concursos) de la Universitat de València.
Segundo. En fecha 20 de mayo de 2020, la Comissió Executiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió a la Universitat de València Estudi General un escrito, recibido por esta Universidad el 21 de mayo, según consta en el justificante de recepción electrónico correspondiente, por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas, así como aportar cualquier información sobre la reclamación que considerara relevante.
En respuesta a este oficio, la Universitat de València Estudi General remitió un escrito de alegaciones, de fecha 12 de junio de 2020, en el cual se alegaba lo siguiente:
[...] Por parte de la solicitante se ha requerido al Servicio de Recursos Humanos - PDI en diversas ocasiones (12 de marzo y 28 de abril), en calidad de interesada en el procedimiento, el documento con el nombre "Orientacions per a les Comissions de Selecció del PDI contractat temporal curs 2019-2020".
Por parte del Servicio de Recursos Humanos - PDI se le ha trasladado contestación en fecha 5 de mayo indicándole que el documento solicitado se trata de un documento interno para las Comisiones de Selección y, por tanto, no se le da difusión pública.
La motivación que lleva a la solicitante a requerir este documento viene expuesta en su reclamación que a continuación se transcribe y se fundamenta en el hecho de que el informe emitido por la comisión de selección hace referencia a las orientaciones recogidas en este documento:
2. Apartado 1.2.h) Otros títulos de segundo ciclo y especializaciones. En la valoración de los méritos de este apartado, y en concreto en el caso del Curso de Aptitud Pedagógica impartido por la Universitat de València, se han seguido las "Orientacions per a les Comissions de Selecció del PDI contractat temporal (curs 2019-2020)", que considera que el CAP no procede valorarlo en el apartado 1.2. ("Altres Títols Universitaris"): "No procedeix valorar-lo en el subapartat 1.2. Altres Títols Universitaris (...) es recomana valorar-lo en l'ítem 3.1 g. Cursos rebuts de formació o actualització docent no inclosos en altres apartats".
Por tanto, la Comisión propone desestimar esta alegación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Marco normativo aplicable:
En primer lugar, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno tiene carácter básico casi en su integridad.
Por otro lado, la Generalitat aprobó la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana en ejercicio de sus competencias y potestad de autoorganización, en los términos previstos en el artículo 49.1.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. El artículo 2.1t) de esta ley incluye dentro de su ámbito de aplicación a las universidades públicas valencianas y las entidades de su sector público vinculadas y dependientes.
Partiendo de aquí y siendo aplicable esta normativa, su artículo 16 establece:
Artículo 16. Causas de inadmisibilidad de la solicitud. 1. El régimen sobre las causas de inadmisibilidad de las solicitudes será el previsto en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Por su parte, el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece una enumeración de las diferentes causas de inadmisibilidad de las solicitudes. Las causas de inadmisibilidad que señala este artículo deben interpretarse al amparo del Preámbulo de la propia ley, que señala:
"Solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el cual los poderes públicos comienzan o responden a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos".
El artículo 13 de la Ley 19/2013 establece como norma general que por información pública se entiende "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
Según se recoge en el Criterio interpretativo 6/2015 de 12 de noviembre, del Consell de Transparència i Bon Govern (CTBG), las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 18 de la Ley 19/2013 deben ser interpretadas de manera restrictiva y su aplicación debe estar debidamente motivada.
El artículo 18.1. b) de la Ley 19/2013 recoge como causa de inadmisibilidad el hecho de que la solicitud se refiera a aquella información que tenga la consideración de auxiliar o de soporte. Es, por tanto, este carácter y no el formato que adopte o la denominación que se le aplique lo que permitirá, de forma motivada, aplicar este precepto.
El desglose que incluye el apartado 18.1.b): Referidas o información que tenga carácter auxiliar o de soporte como el contenido en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Así pues, es el contenido y no la denominación del documento lo determinante para la aplicación de la causa de inadmisibilidad incluida en este artículo 18.1.b, debiendo motivarse siempre dicha inadmisibilidad. El CTBG en su criterio interpretativo 6/2015 continúa afirmando que entiende que una solicitud de información auxiliar o de soporte contenida en este tipo de documentos podrá ser declarada inadmisible cuando se dan, entre otras, algunas de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Cuando el solicitado sea un texto preliminar o borrador sin consideración de final.
- Cuando se trate de una información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no hayan sido incorporados como motivación de la decisión final.
En el asunto que nos ocupa entendemos que concurre la causa recogida en el artículo 18.1.b) al considerar que el documento que reclama la solicitante "Orientacions per a les Comissions de Selecció del PDI contractat temporal curs 2019-2020" es un documento de carácter interno que únicamente recoge recomendaciones que se han ido recopilando como consecuencia de las experiencias de trabajo de las comisiones de selección y que sirven de soporte a otras comisiones de selección para el desarrollo de su labor, pero en ningún caso tienen carácter preceptivo ni son vinculantes para las mismas como motivación de su decisión final.
2. Motivación de la resolución del recurso interpuesto:
En todo caso, cabe decir que se notificó a la interesada la resolución de su recurso de alzada. Esta resolución de la Rectora, motivada en la aplicación del baremo, publicada en la página web del Servicio de Recursos Humanos de la Universitat de València, se pronunció sobre cada una de las pretensiones planteadas en el recurso. En ningún caso se basó en las orientaciones a las que se hace referencia en la actual reclamación que son, como he dicho, un documento auxiliar para resolver las dudas más habituales del procedimiento que tienen las comisiones de selección. Para conocimiento del Consell de Transparència se adjuntan a estas alegaciones.
Sobre la base de lo expuesto, se propone la inadmisibilidad a trámite de la reclamación presentada ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern por concurrir la causa de inadmisibilidad recogida en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Aportando, como dice, para conocimiento del Consell, las "ORIENTACIONS PER A LES COMISSIONS DE SELECCIÓ DEL PDI CONTRACTAT TEMPORAL - Curs 2019/20 -".
Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 11 de diciembre de 2020 de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno de resolución a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Segundo. Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –la Universitat de València Estudi General– se encuentra sujeta a las exigencias de la ley mencionada, en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.e), que se refiere expresamente a "las universidades públicas valencianas y las entidades de su sector público vinculadas o dependientes".
Tercero. En cuanto a la reclamante, se reconoce el derecho de la misma a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.
En este punto, cabe destacar la posición peculiar de la reclamante, que también es interesada en el procedimiento, por la cual concurren en ella las posiciones jurídicas de ciudadana e interesada, con la consecuente conexión del derecho de acceso a la información con el importante derecho de acceso al expediente por parte de la persona interesada (art. 53.1r a Ley 39/2015), lo cual conlleva un "régimen especialmente privilegiado de acceso", de manera que "la posición jurídica de interesado favorecerá las posibilidades de acceso a la información". Este criterio se ha subrayado en CTCV Res. Exp. 12/2016, de 10 de marzo de 2017, Res. Exp. 66/2016 de 01 de julio de 2017 FJ 4º, entre otras resoluciones.
Conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, a la reclamante le asiste, además del derecho de acceso según la Ley 19/2013, el derecho reconocido a las personas interesadas en el artículo 53.1a) de la Ley 39/2015: "los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos: [...] a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los cuales tengan la condición de interesados".
Por tanto, la concurrencia del derecho de acceso a la información con el derecho de acceso al expediente de la persona interesada también intensifica la posición jurídica de quien solicita la información, mientras la interesada disfruta de la garantía que brinda la legislación de acceder al órgano de garantía como lo es este Consejo. Así, la resolución del expediente 12/2016, de 10 de marzo de 2017 señaló:
"Esta regulación supone una conexión normativa lógica del régimen general de acceso a la información con el tratamiento específico del acceso por parte de los interesados al expediente, lo cual es propio del procedimiento. Y es que los interesados contarán con un régimen especialmente privilegiado de acceso a la información pública contenida en sus expedientes [...] pese a que el interesado goce de un régimen de acceso a la información especialmente intenso, también puede acudir a la normativa general de acceso a la información pública y a su sistema de garantías. Como se deriva de las exigencias internacionales y la propia legislación española, el solicitante de información no tiene ni que motivar su solicitud (art. 17. 3º Ley 19/2013), por lo que tan siquiera tiene que alegar la norma que ampara su solicitud. Como dispone expresamente en este sentido el artículo 11 de la Ley 2/2015 valenciana, "Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.""
Así pues, si la persona interesada en un procedimiento solicita la información al amparo de la legislación y garantías del derecho de acceso a la información, el sujeto obligado deberá facilitar la información valorando la posible aplicación de los límites y excepciones de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013 respecto de la solicitud de información. Obviamente, para esta valoración tendrá en cuenta que la posición jurídica de interesado favorecerá las posibilidades de acceso a la información.
Cuarto. Respecto a la información solicitada, "Orientacions per a les Comissions de Selecció de PDI contractat temporal (curs 2019-2020)", esta constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, según el cual se entienden por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
La reclamante solicita el documento mencionado los días 12 de marzo y 28 de abril como interesada en el concurso para una plaza del Departamento de Historia Moderna y Contemporánea de la Universitat de València, ya que, al parecer, la Comisión de Valoración en el baremo de méritos consideró, siguiendo las recomendaciones del documento solicitado "Orientacions per a les Comissions de Selecció de PDI contractat temporal (curs 2019-2020)", no valorar el CAP (Curso de Aptitud Pedagógica) como "Otros títulos universitarios", sino como "Cursos recibidos de formación o actualización docente no incluidos en otros apartados".
El día 5 de mayo la Universitat de València le contesta denegando el acceso al indicarle que "se trata de un documento interno para las Comisiones de selección y, por tanto, no se le da difusión pública". No obstante, el hecho de que no se le dé difusión pública no es causa suficiente para denegar el derecho de acceso. Es posible que este documento no se encuentre entre los que obligatoriamente deben ser objeto de publicidad activa, pero es evidente que se trata de un "contenido o documento en poder de la Administración, elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones", por lo cual, en principio, es información pública y, salvo causas de inadmisibilidad o límite aplicable, se encuentra dentro del ámbito objetivo del derecho de acceso.
Quinto. La Universitat de València considera en su escrito de alegaciones que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 "Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de soporte como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas", basándose en la definición que de esta causa refleja el Criterio Interpretativo 6/2015 del CTBG, y en entender que el documento que reclama la solicitante es un documento de carácter interno que únicamente recoge recomendaciones que se han ido recopilando como consecuencia de las experiencias de trabajo de las comisiones de selección y que sirven de soporte a otras comisiones de selección para el desarrollo de su labor, pero en ningún caso tienen carácter preceptivo ni son vinculantes para estas como motivación de su decisión final, definiéndolo como un documento auxiliar para resolver las dudas más habituales del procedimiento que tienen las comisiones de selección.
Ahora bien, el documento solicitado ha servido de orientación a la Comisión de Valoración para baremar los méritos de los aspirantes y conceder unos puntos u otros en función del apartado en el que se enmarquen, por lo cual es un documento que, aunque orientativo, y definido como "de soporte a las comisiones de selección" por el sujeto obligado, sí que es tenido en cuenta en la valoración de los méritos, y por tanto la reclamante tiene derecho a acceder a esta documentación, cuyas recomendaciones han servido además para valorarle el CAP.
En cuanto a la información auxiliar y de soporte, este Consejo ya se ha manifestado en no pocas resoluciones, en las cuales, partiendo del "principio de máxima transparencia", considera que las causas de inadmisibilidad deben ser interpretadas de manera restrictiva (Res. 20/2016 (Exp. 18/2015).
Asimismo, el sujeto obligado olvida que el CI 6/2015 del CTBG también sostiene que "Finalmente, hay que tener en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisibilidad tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Estas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de soporte".
Además, el decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su artículo 46, establece que si la información auxiliar fuera determinante para la toma de decisiones no incurrirá en causa de inadmisibilidad, y que "los informes, tanto preceptivos como facultativos, [...] no podrán ser considerados como información de carácter auxiliar o de soporte" (Res. 16/2018 (Exp. 32/2017).
Por tanto, aunque el documento "Orientacions per a les Comissions de Selecció de PDI contractat temporal (curs 2019-2020)" pueda ser considerado por la Universitat de València como un documento meramente de soporte o auxiliar a las Comisiones de Selección que deben valorar los concursos, este ha sido tenido en cuenta para la baremación del CAP de la reclamante como un mérito enmarcable en "Cursos recibidos de formación..." y, por tanto, relevante en la tramitación del expediente y en la toma de la decisión final. Esto, unido al "régimen especialmente privilegiado de acceso" del que disfruta la reclamante como ciudadana-interesada, favorece las posibilidades de acceso a la información.
A la vista de lo expuesto, la Comisión Ejecutiva considera que se debe estimar la reclamación en todos sus términos.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:
- Primero. Estimar la reclamación presentada el día 15 de mayo de 2020 contra la Universitat de València Estudi General, y concederle el derecho de acceso a la información solicitada en el primer antecedente.
- Segundo. Instar a la Universitat de València Estudi General a que facilite a la reclamante el documento "Orientacions per a les Comissions de Selecció del PDI contractat temporal curs 2019-2020" en el plazo máximo de un mes a contar desde la notificación de esta resolución.
- Tercero. Invitar a la reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.