Denuncia por falta de publicación del texto de la Carta de Participación Ciudadana durante el trámite de información pública

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la Associació del Barri Antic de la Vila Joiosa presentó con fecha 14 de julio de 2020, con número de registro GVRTE/2020/1072146, una reclamación dirigida a este Consejo de Transparencia. En ella formulaba una denuncia contra el Ayuntamiento de la Vila Joiosa por el presunto incumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa, concretamente por la falta de publicación del texto de la Carta de Participación Ciudadana, manifestando lo siguiente:

"EL ANUNCIO DE LA APROBACIÓN INICIAL DE LA MODIFICACIÓN DE LA CARTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante (BOP) núm. 103 de 02/06/2020, anunciando el plazo de información pública sin incluir el texto de la Carta de Participación Ciudadana, contraviniendo así lo acordado el 21/05/2020 en el Pleno municipal: «Someter la Carta de Participación Ciudadana, inicialmente aprobada, a información pública por el plazo de 30 días hábiles, a contar desde la publicación en el BOP de Alicante y en el tablón de edictos municipal, a fin de que las personas interesadas puedan examinar el expediente y presentar las reclamaciones y/o alegaciones que estimen oportunas.»

Esta asociación envió el 19/06/2020 al Ayuntamiento un escrito en el que le advertía «Que en el tablón de anuncios de este ayuntamiento no se ha publicado hasta hoy el indicado texto de la Carta de Participación Ciudadana para poder ser consultado, y que esta omisión da lugar a la indefensión de los posibles interesados legítimos porque es un trámite esencial».

El Ayuntamiento siguió sin publicarlo, y con fecha 26/06/2020 notificó respondiendo que sabían que el texto no estaba publicado en el tablón de anuncios y que lo harían después de su aprobación definitiva. Esta asociación presentó alegaciones con fecha 02/07/2020 y, finalmente, el texto de la APROBACIÓN INICIAL DE LA MODIFICACIÓN DE LA CARTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ha sido publicado en el tablón de anuncios del Ayuntamiento con fecha 06/07/2020, en el límite del plazo de información pública."

Segundo. Con fecha 16 de julio de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de la Vila Joiosa un escrito por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas.

En respuesta a este escrito, el Ayuntamiento de la Vila Joiosa remitió a este Consejo, con fecha 27 de julio de 2020, un escrito de alegaciones, al que se adjuntaba un informe jurídico y la documentación que obra en el expediente, en el que indicaba que entendía cumplida su obligación de publicidad en el procedimiento de modificación de la Carta de Participación Ciudadana.

En el informe jurídico se exponía lo siguiente:

"Es objeto de este informe el requerimiento realizado por el Consejo de Transparencia el 20 de julio de 2020 a este ayuntamiento, en virtud de denuncia realizada por la Associació del Barri Antic de la Vila Joiosa, por el cual solicita un informe sobre el cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa en el expediente de modificación de la Carta de Participación Ciudadana.

ANTECEDENTES

En el Pleno de fecha 21 de mayo de 2020 se acordó la aprobación inicial de la modificación de la Carta de Participación Ciudadana y se sometió el texto de la modificación a información pública, de conformidad con la legislación de régimen local, no siendo necesario el trámite de información previa regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015 al no tratarse de un nuevo reglamento sino de la modificación puntual de una ordenanza vigente.

Con fecha 19 de junio, casi un mes después del acuerdo plenario, la Asociación del Barrio Antiguo presentó con registro de entrada núm. 9516 una petición para que se publicara el texto íntegro de la ordenanza; en contestación a su petición, se les informó que, de conformidad con la normativa vigente, el anuncio de la aprobación inicial no contiene el texto íntegro, sino que indica que este está disponible para su consulta en la Secretaría municipal. No obstante, un miembro de la asociación denunciante ya había accedido al texto íntegro, ya que ante la petición de consulta se le remitió por correo electrónico a esta asociación en la misma fecha de petición y publicación del anuncio en el BOP de Alicante, el 2 de junio de 2020.

Con fecha 2 de julio de 2020, la Asociación del Barrio Antiguo presenta un escrito de alegaciones en trámite de información pública donde solicita la nulidad del procedimiento de modificación de la Carta de Participación Ciudadana, con argumentos tan variados como la suspensión de plazos administrativos decretada en estado de alarma, sin tener en cuenta que la publicación se realizó el 2 de junio, fecha en la cual se reanudó el cómputo de plazos, o la falta de información de conformidad con el artículo 133 de la Ley 39/2015, no aplicable a la modificación como se ha explicado.

No obstante lo anterior y a pesar de la procedencia del procedimiento, según el criterio del secretario general y a fin de evitar otros recursos que retrasarían la modificación en curso, se decidió publicar el texto íntegro de la ordenanza en el tablón de anuncios y, simultáneamente, iniciar nuevamente el plazo de información pública de 30 días a contar desde el anuncio de exposición publicado en el BOP núm. 130, de 13 de julio de 2020.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

La legislación aplicable a la aprobación y modificación de ordenanzas locales está establecida en los artículos 20 (organización municipal), 22 (competencias del Pleno), 47 (régimen de mayorías), 49 (tramitación de ordenanzas locales) y 70 (publicación y notificación), todos ellos de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local, de la cual se desprende que en la aprobación de ordenanzas locales se debe seguir el procedimiento siguiente:

1. Dictamen del órgano (Comisión Informativa) que tenga atribuida la función de estudio, informe o consulta de los asuntos que deban ser sometidos a la consideración del Pleno.
2. Aprobación inicial por el Pleno, mediante un acuerdo adoptado por mayoría simple.
3. Trámite de información pública y audiencia a los interesados, por un plazo mínimo de 30 días, para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
4. Nuevo dictamen de la Comisión Informativa que corresponda en relación con las sugerencias y las reclamaciones presentadas y el texto definitivo de la ordenanza.
5. Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva de la ordenanza por el Pleno; entendiéndose, en el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, que el acuerdo, hasta entonces provisional, queda automáticamente elevado a definitivo.
6. Publicación del texto íntegro de la ordenanza.

CONCLUSIÓN

De lo expuesto se concluye que, en la regulación de la elaboración de ordenanzas y reglamentos locales, existe la diferenciación entre una aprobación provisional y otra definitiva, entre las cuales se intercala una fase de información pública, que garantiza la participación ciudadana.

En virtud de ello, vistos los preceptos de aplicación general y pertinente y, especialmente, los legales y reglamentarios mencionados en antecedentes, con fundamento en lo expuesto, la técnica que suscribe informa:

Que en el procedimiento de modificación de la Carta de Participación Ciudadana, aprobado inicialmente por el Pleno municipal en sesión realizada el 21 de mayo de 2020, se han cumplido todos los trámites previstos en la normativa vigente y se ha publicado, además, el texto íntegro de la ordenanza en el tablón de edictos con fecha 6 de julio de 2020 y, en consecuencia, iniciado nuevamente el trámite de información pública desde la publicación del anuncio en el BOP núm. 130/2020, de 13 de julio. Por todo ello, según el parecer de la informante, queda cumplida la obligación de publicidad activa.

Tercero. Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 15 de enero de 2021 de esta Comisión Ejecutiva sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno, a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana):

«1. La Comisión Ejecutiva tiene encomendadas las siguientes funciones:
b) Requerir, por iniciativa propia o como consecuencia de denuncia o reclamación, la subsanación de incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley.
e) Velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa contenidas en esta ley.»

La "denuncia" presentada puede considerarse una denuncia o reclamación para la subsanación de incumplimientos de obligaciones de publicidad activa fijadas por la legislación de transparencia. En consecuencia, esta resolución quedaría en el ámbito de las funciones señaladas en las letras b) y e) indicadas.

Cabe subrayar que la "publicidad" requerida debe entenderse en este procedimiento como un requerimiento de publicidad activa que deba divulgarse a través de la página web o sede electrónica de la entidad y con acceso generalizado a cualquier persona sin condición de interesado.

Según se ha señalado en los antecedentes, se denuncia que el Ayuntamiento de la Vila Joiosa no ha cumplido sus obligaciones de publicidad activa.

Segundo. Asimismo, el Ayuntamiento de la Vila Joiosa, contra el cual se formula la denuncia en materia de publicidad activa objeto de este recurso, está sujeto a las exigencias de la ley mencionada, en virtud de lo dispuesto en su artículo 8.4 de la Ley 2/2015 valenciana, que establece que «Las entidades que forman la Administración local de la Comunidad Valenciana deberán ajustar sus obligaciones de publicidad activa a lo establecido en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 19/2013, y a las normas y ordenanzas que ellas mismas aprueben haciendo uso de su autonomía».

Así pues, la ley autonómica remite en este aspecto a lo establecido en la ley estatal, que estructura los contenidos de la publicidad activa en tres apartados. Los ayuntamientos, por tanto, deberán suministrar información en tres ámbitos: información institucional, organizativa y de planificación (artículo 6), información de relevancia jurídica (artículo 7) e información económica, presupuestaria y estadística (artículo 8).

De estos tres ámbitos, consideramos necesario destacar lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 19/2013 cuando, al prever la información de relevancia jurídica que debe ser objeto de publicidad activa, comprende no solo los proyectos de reglamentos cuya iniciativa corresponda y las memorias e informes que conforman los expedientes de elaboración de los textos normativos, sino también los documentos que deban ser sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación.

En el mismo sentido se pronuncia la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, en su artículo 9.2, el cual establece que las organizaciones comprendidas en el artículo 2 (entre las que se encuentran las entidades locales) deberán publicar, como mínimo, en sus páginas web, actualizada y estructurada, determinada información de relevancia jurídica, entre la que se encuentran comprendidas las normas u otros instrumentos de planificación o programación cuando se someten a información pública durante su tramitación.

Dicho esto, y visto que la denuncia de la Asociación es por un presunto incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa del Ayuntamiento de la Vila Joiosa, concretamente por la falta de publicación del texto de la Carta de Participación Ciudadana, ya que «en el tablón de anuncios de este ayuntamiento no se ha publicado hasta hoy el mencionado texto de la Carta de Participación Ciudadana para poder ser consultado, y que esta omisión da lugar a la indefensión de los posibles interesados legítimos, porque es un trámite esencial», este Consejo considera que, una vez abierto el trámite de información pública, el texto de la Carta de Participación Ciudadana debería haberse publicado para que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, los ciudadanos pudieran participar en el procedimiento de modificación de la Carta de Participación Ciudadana.

Tercero. Manifiesta el Ayuntamiento que «no es necesario el trámite de información previa regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015 al no tratarse de un nuevo reglamento sino de la modificación puntual de una ordenanza vigente».

En principio, no es competencia de este Consejo entrar a valorar la obligatoriedad o no de llevar a cabo el trámite de información pública, pero sí lo es, como ya hemos adelantado en el FJ 1º, "velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa contenidas en esta ley" (art. 42.1 de la Ley 2/2015 valenciana), entre las cuales está la de publicar los documentos que deban ser sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación.

No obstante, nos gustaría hacer unas breves pinceladas sobre lo que en este sentido establece el artículo 133 de la Ley 39/2015 y cuáles son los casos en los que puede prescindirse de este trámite, partiendo de la premisa de que, por regla general, cualquier modificación de un reglamento conlleva la misma tramitación que para su elaboración.

En primer lugar, en el apartado 2 se establece que, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el órgano directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, a fin de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener todas las aportaciones adicionales que puedan ser realizadas por otras personas o entidades.

Por tanto, teniendo en cuenta que estamos ante la tramitación de una modificación de la Carta de Participación Ciudadana, no hay duda de que se trata de un documento que afecta directamente a los derechos e intereses legítimos de las personas, por lo cual no vemos qué razón habría para no llevar a cabo este trámite de información pública.

Continúa diciendo el artículo en su apartado 3 que esta audiencia e información públicas deberán realizarse de tal manera que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre esta tengan la posibilidad de emitir su opinión; para ello, se deberán poner a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunirán toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

Y, finalmente, el apartado 4 es el que establece que podrá prescindirse de estos trámites en dos casos: cuando se trate de normas presupuestarias u organizativas de la Administración o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. No vemos que en este supuesto se dé ninguno de los casos previstos.

Al margen de lo expuesto hasta aquí, el artículo establece en su último párrafo que, cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, se podrá omitir la consulta pública regulada en el apartado primero, que nada tiene que ver con el trámite de "información pública" y que se sustancia con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, a través del portal web de la administración competente con el objeto de obtener la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma sobre los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas reguladoras y no reguladoras.

Visto esto, este Consejo considera que, aunque se trate de "una modificación puntual de una ordenanza vigente" —como denomina el Ayuntamiento—, nos encontramos ante una norma que afecta a los derechos e intereses legítimos de las personas, por lo cual, al abrirse el trámite de información pública, se debería haber publicado el texto de la Carta de Participación Ciudadana, poniendo a disposición de la ciudadanía todos los documentos necesarios, que sean claros y concisos, y facilitando toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia que se somete a información pública.

Y, además, esta obligación está regulada en el artículo 49 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en cuyo apartado b) establece que... «la aprobación de las ordenanzas municipales debe someterse a información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias».

Cuarto. Dicho esto, no queda más que entrar a valorar si se ha producido un incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, tal como ha denunciado el reclamante, y teniendo en cuenta que el artículo 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, prevé entre las funciones de la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia la de b) Requerir, por iniciativa propia o como consecuencia de denuncia o reclamación la subsanación de incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley, debemos considerar que el Ayuntamiento, ante la denuncia de la Asociación, decidió publicar el texto íntegro de la ordenanza en el tablón de anuncios y, simultáneamente, iniciar nuevamente el plazo de información pública de 30 días a contar desde el anuncio de exposición publicado en el BOP núm. 130, de 13 de julio de 2020, tal como manifiesta en su escrito de alegaciones, por lo cual entendemos subsanado el incumplimiento y, en consecuencia, procede desestimar la reclamación.

Quinto. Finalmente, cabe recordar al Ayuntamiento de la Vila Joiosa la necesidad de cumplir las obligaciones de publicidad activa que se establecen tanto en la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como en la Ley valenciana 2/2015, debiendo llevar a cabo, en lo que respecta a este caso, las actuaciones necesarias para la publicación de la Carta de Participación Ciudadana durante su tramitación y una vez que esta haya sido aprobada definitivamente.

En virtud de lo expuesto, procede desestimar la reclamación presentada por considerar este Consejo que el Ayuntamiento de la Vila Joiosa subsanó el incumplimiento de la publicación de la Carta de Participación Ciudadana en el trámite de información pública correspondiente a su modificación, al publicar el texto íntegro de la ordenanza en el tablón de anuncios y, simultáneamente, iniciar nuevamente el plazo de información pública de 30 días, a contar desde el anuncio de exposición publicado en el BOP núm. 130, de 13 de julio de 2020.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda DESESTIMAR la reclamación presentada por la Associació del Barri Antic de la Vila Joiosa, en fecha 14 de julio de 2020, contra el Ayuntamiento de la Vila Joiosa, por considerar subsanado el incumplimiento de la publicación de la Carta de Participación Ciudadana en el trámite de información pública correspondiente a su modificación.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.