Acceso a los cuadrantes de la policía local por parte de una regidora

ANTECEDENTES

Primero.- Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, el 7 de agosto de 2020 la reclamante, concejala del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, presentó en el Registro de Entrada de la Generalitat con número de registro GVRTE/2020/1206284 una reclamación contra el Ayuntamiento, dirigida al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana. En esta manifestaba que había presentado diversas solicitudes de información pública ante el Ayuntamiento, las cuales le habían sido denegadas o no habían sido atendidas. En concreto, la solicitud de acceso a copia y/o exhibición de los cuadrantes de la policía local desde el mes de enero al mes de junio del año 2020, presentada el 8 de julio de 2020 con número de registro 2020-E-RE-938.

Segundo.- En 11 de septiembre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió por vía telemática al Ayuntamiento de San Miguel de Salinas un escrito por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas, así como aportar cualquier información sobre la reclamación que considerara relevante, escrito recibido por el Ayuntamiento el 18 de septiembre, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico. No obstante, no se ha recibido respuesta alguna.

Tercero.- Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 12 de febrero de 2021, sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas— se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada Ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero.- En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Ley 2/2015 establece asimismo que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley."

Cabe concluir que la reclamante se encuentra igualmente legitimada para instar la acción garantista de este Consejo a efectos de revertir eventualmente la respuesta supuestamente incompleta de la administración pública reclamada.

Más aún: concurriendo en la reclamante la condición de miembro de la corporación municipal de San Miguel de Salinas, cabe subrayar que su derecho de acceso a la información pública obtiene un refuerzo expreso de lo establecido por el artículo 23.1 de la Constitución, y por el elenco de facultades que a los electos locales ofrece la Ley reguladora de las bases de régimen local.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los concejales, este Consejo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas resoluciones, interpretando la normativa local y la de transparencia en el siguiente sentido.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su disposición adicional 1ª, apartado 2º: "que se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

De conformidad con lo regulado en la mencionada disposición adicional, este Consejo mantiene el criterio de que son admisibles las reclamaciones planteadas ante la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantía al acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013.

Así pues, a partir de la Resolución 6/2017 (Exp. 15/2016), este Consejo ha admitido y resuelto las reclamaciones de los concejales en relación con la información de su corporación. Por ello se considera relevante señalar el fundamento jurídico de las resoluciones que fijan el criterio del CTCV:

"Concurre el derecho fundamental que le otorga el artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/85 de 28 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales que establecen cómo debe ejercerse dicho derecho y las normas que deben cumplirse para su ejecución. Este derecho queda aún más reforzado si consideramos la garantía que ofrece la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana, que en su artículo 128 determina el derecho de información, claramente aplicable en este caso, mientras que en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial de acceso, se regula por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley. Y las solicitudes de información de los miembros de las corporaciones locales sobre materias de la administración respectiva constituyen un caso de aplicación de esta disposición, ya que tienen un régimen especial de acceso.

Ahora bien, en tanto la regulación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información así como la vía de reclamación ante este Consejo, cosa que no abarca la Ley 8/2010, de régimen local, es lógico que el derecho de acceso a la información que se garantiza a cualquier ciudadano no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal como se manifestó en la resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 15 de junio al expresar que el acceso a la información y a los documentos públicos no solo no podrán ser inferiores a los que ya tiene a su disposición cualquier ciudadano en virtud de aquellas leyes, sino que deben suponer un plus añadido imprescindible.

Así pues, es criterio de este Consejo que la aplicación de la Ley 19/2013 no se impone ni sustituye los otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electos si lo consideran adecuado. Por ello, la garantía del derecho de acceso proporcionada por la reclamación ante este Consejo es aplicable en defensa del electo local para obtener información de su propia entidad siempre que para la resolución de estas reclamaciones se aplique preferentemente el derecho a la información regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana y por las otras disposiciones de la legislación de régimen local que sigan aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solamente supletoriamente las disposiciones de la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia."

Este criterio interpretativo es el que mantiene este Consejo en relación con el derecho de acceso de los concejales a la información pública, y en particular, entre otras resoluciones, en la Resolución 6/2017 Exp. 15/2016; Resolución 26 Exp. 72/2016; Resolución 81/2017 Exp. 7/2017; Resolución 30/2018 Exp. 55/2017; Resolución 147/2018 Exp. 149/2017; Resolución 6/2019 Exp. 55/2018; Resolución 12/2020 Exp. 117/2019 y Resolución 74/2020 Exp. 170/2019.

En el mismo sentido se ha ido manifestando la GAIP, una de las resoluciones de la cual fue recurrida por la Ilustre Diputación de Girona ante el TSJ de Cataluña, habiéndose dictado la Sentencia número 1074/2019, de 19 de diciembre, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa, en el recurso ordinario número 334/2016. La sentencia desestima el recurso promovido por la Diputación de Girona contra la GAIP y confirma el criterio mantenido por el órgano de garantía, respecto a la interpretación de la disposición adicional 1ª de la Ley 19/2013. Siguiendo los fundamentos de la resolución de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, la sentencia concluye en su fundamento quinto que:

"1ª. Las resoluciones de la GAIP indican que aquellos que representan a la ciudadanía en las instituciones públicas, no pueden disfrutar de un derecho de acceso a la documentación pública de alcance y calidad inferior a cuando este mismo derecho lo ejercen sus representantes considerados individualmente. La disposición adicional primera, punto 2 de la Ley 19/2014, establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial se regulará por su normativa específica y con carácter supletorio por esta Ley. Esto significa que en el ámbito local, las normas que regulan el acceso de los electos a la documentación corporativa (artículo 77 de la Ley básica de régimen local, artículo 164 del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña y los artículos 14, 15 y 16 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado mediante RD 2568/1986, de 28 de noviembre), deben verse completadas por las previsiones de la ley 19/2014. Y con mayor razón si tenemos presente: Que la ley 19/2014 tiene la condición de norma reguladora de los derechos, las obligaciones y las garantías esenciales en las materias que regula, que son aplicables con carácter general a la actuación y funcionamiento de la Administración (punto 1 de la disposición adicional final primera), y Que en este momento las leyes sectoriales (las de régimen local lo serían en este caso) deben interpretarse de acuerdo con lo que establece la Ley 19/2014 y, para el caso de establecer excepciones respecto al régimen general, estas deben ser explícitas y responder a una causa que las justifique (punto 2 de la disposición adicional primera).

2ª. La reclamación al caso de la reclamación ante la GAIP, resulta compatible con el régimen ordinario de impugnación de los actos administrativos dictados por las entidades locales".

Cuarto.- Finalmente, la información solicitada referida en el antecedente primero constituye en principio información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Por su parte, en el ámbito local, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, en su artículo 16 establece una serie de normas por las cuales se rige la consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general a los miembros de la corporación, disponiendo que:

• a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, ya en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, ya sea mediante la entrega de estos o de una copia al miembro de la Corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación..., y en este caso, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un justificante de recepción y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un plazo máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.
• b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir del ayuntamiento o palacio provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.

Quinto.- Pues bien, sobre la base de los fundamentos anteriores aplicados a la solicitud concreta de información, cabe reconocer el acceso a la misma. Se ha solicitado acceso a copia y/o exhibición de los cuadrantes de la policía local desde el mes de enero al mes de junio del año 2020. El Ayuntamiento no ha efectuado alegación alguna sobre el particular. Y esto es muy relevante para el presente caso en el cual los motivos de seguridad por los cuales se denegó el acceso merecerían una fundamentación y acción por parte del Ayuntamiento al tratarse de una concejala.

Cabe recordar que el derecho de acceso a la información pública de los concejales es un derecho ligado a la función del cargo. En esta dirección, el Tribunal Supremo afirma tanto la no necesidad de motivar en las peticiones de información (STS de 9 de mayo de 1998) como la inversión de la carga de la prueba respecto de la relación con las funciones (STS de 5 de noviembre de 2000), sin tener que probar su competencia o atribuciones (STS de 12 de noviembre de 1999), ni especificar la función específica (STS de 5 de noviembre de 2000), e incluso que puede no ser conveniente señalar la finalidad de la información por razón de la estrategia política (STS de 26 de junio de 1998 y de 27 de noviembre de 2000).

En el caso presente, en el cual puede estar en juego la seguridad, es cierto que cuanto menos podría cuestionarse la competencia y función de la concejala solicitante que vincule con su función pública. Es más, si el Ayuntamiento hubiera alegado o cuestionado sobre este tema. Pero dado que no se ha cuestionado, no es posible vencer la presunción de competencia del solicitante que se ha mencionado.

Sexto.- Este Consejo quiere recordar su reciente resolución del expediente número 107/2020 del 29 de enero de 2021. En la misma se solicitaba información concreta sobre:

1. "Número de efectivos en plantilla de media en activo (sin considerar los efectivos en situación de bajas laborales, Comisiones de servicios, excedencias, asistentes a cursos IVASP) de la Policía Local en cada uno de los trimestres de 2019."
2. "Media de agentes prestando servicios en la calle, en turnos de mañana, turno de tarde y turno de noche, sin tener en cuenta aquellos efectivos que realizan funciones administrativas, centralita, guardia o cualquier otra tarea dentro de dependencias, desde octubre 2019 a enero 2020, ambos inclusive."
3. "Partida presupuestaria prevista el año 2019 y 2020 para cubrir servicios operativos del cuerpo de la policía."
4. "Importe económico total de los operativos realizados el año 2019 y cantidad debida pendiente de pago a fecha 31/12/19".

En aquel caso el Ayuntamiento facilitó la información referida en los números 1 y 3, mientras que este Consejo desestimó la facilitación de información de los puntos 2 (2. "Media de agentes prestando servicios en la calle, en turno de mañana, turno de tarde...") y 4 (importe económico). En el presente caso se solicitan los "cuadrantes", sin mayor detalle.

Cabe subrayar que en aquel supuesto el solicitante no era un concejal, sino un representante de un partido político, pero no concejal, es decir, no disponía de un derecho reforzado de acceso a la información de naturaleza iusfundamental no solo en razón de la Ley 19/2013 sino del artículo 23 CE y su desarrollo específico.

Del mismo modo cabe subrayar que la actitud del Ayuntamiento fue muy diversa a la actual; en aquel supuesto el Ayuntamiento facilitó información al reclamante además de alegar debidamente los motivos por los cuales consideraba que no procedía facilitar toda la información. En el presente caso el Ayuntamiento no solo no ha indicado motivos posibles para denegar el acceso, sino que tampoco ha aportado ningún razonamiento de que no haya competencia de la concejala sobre la materia, como sería exigible según el fundamento jurídico anterior.

Séptimo.- En aquella resolución en la que no se concedió el acceso, este Consejo consideró que facilitar información detallada implicaba un riesgo para la seguridad pública; se dijo que serían alegables uno o varios de los límites de acceso a la información pública recogidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que determina la limitación del derecho de acceso "cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: "d) La seguridad pública. e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control." Pues bien, en el presente caso se trata de una concejala quien solicita la información. Es por ello que dudosamente aplicable de manera subsidiaria el artículo 14 de la Ley 19/2013 en cuanto a los límites. La normativa de acceso a la información de concejales no regula tales límites y no parece concurrir otra normativa limitadora como podría ser en su caso la de protección de datos especialmente protegidos (artículo 9 RGPD). No obstante, en todo caso cabe señalar que los motivos de seguridad pública sí podrían motivar una restricción de acceso por razón de una ponderación de derechos fundamentales, ya que por razón del derecho de acceso a la información pública de la concejala se pondría en riesgo de manera cierta la vida o integridad de los agentes u otras personas. Pero en el presente caso no hay circunstancias concretas por razón de la clase de población, problemas específicos de seguridad, ni conflictos particulares en la materia en los cuales pudiera estar incursa la reclamante. Es por ello que no puede advertirse una necesidad imperiosa de limitar el derecho fundamental de acceso por parte de la concejala.

Asimismo, es importante señalar que facilitar la información a un concejal no implica comunicar la información a un sujeto externo a la organización municipal, como sería el caso de un ciudadano. Además de que la información no queda fuera del ámbito de la organización, no puede obviarse el especial deber de sigilo por parte de los miembros de la corporación, quienes deberán respetar la confidencialidad de la información a la que tengan acceso en virtud del cargo sin darle publicidad que pueda perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros; y por lo cual serían directamente responsables. Tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les facilitan para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún no se han adoptado, así como para evitar la reproducción de la documentación que les pueda ser facilitada, en original o copia, para su estudio. En estos términos, cabe reconocer el derecho de acceso a la información pública solicitada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero.- ESTIMAR la reclamación presentada por la concejala del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas contra este Ayuntamiento, reconociendo el derecho de acceso a la información solicitada.

Segundo.- Instar al Ayuntamiento a que facilite al reclamante esta información en el plazo máximo de dos meses a contar desde la notificación de esta resolución.

Tercero.- Requerir al Ayuntamiento que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para cumplir lo dispuesto en la presente resolución.