Acceso a decretos de la Presidencia Delegada del Consorci de Bombers de València

ANTECEDENTES

Primero. La reclamación a la que se hace referencia fue presentada por el Sr. Francisco Luis Doménech Herrero (Sección Sindical del sindicato CCOO Consorcio de Bomberos de Valencia) el 13 de octubre de 2020, número de registro GVRTE/2020/1495072, dirigida al Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana. Se denunciaba el incumplimiento del derecho de acceso a la información respecto de una solicitud presentada con fecha 10 de septiembre de 2020 al Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia, en la cual se solicitaba copia digital de los decretos de la Presidencia Delegada del Consorcio de Bomberos de Valencia desde el 1 de septiembre de 2018 y el 31 de agosto de 2020, relativos a las siguientes materias:

• Prevención de riesgos laborales, adquisición de material y equipos de toda clase con el fin de servir directa o indirectamente de EPI, libros, suscripciones, materiales, cursos o formación recibida o impartida sobre la materia, gastos en mutuas, etc.
• Nombramientos y ceses de personal funcionario interino o de carrera, ya sea por acceso o provisión en las diferentes modalidades, constitución de bolsas de mejora o de cualquier tipo. Variación de situaciones administrativas.
• Adscripciones provisionales o definitivas de los empleados públicos, tanto en lo que respecta a centro de trabajo diferente como a funciones diferentes de la ocupación que ejercen.
• Retribuciones complementarias y extraordinarias, así como indemnizaciones por cualquier motivo, individualizando por cada empleado.
• Teletrabajo: concesión o denegación de cada uno, por empleado.
• Los relativos a la nueva sede administrativa y operativa central, desde la decisión inicial y hasta los diferentes encargos de estudios, contratos de toda clase relacionados e iniciativas y gastos en esta.
• Todos los relativos al inicio y tramitación del expediente de carrera profesional horizontal de nuestro personal.
• Formación: gastos/ingresos en esta materia, tanto a personal interno, de carrera o no, como a personal voluntario, o personal externo. Importes de instructores, ayudantes, materiales, desplazamientos, dietas, indemnizaciones, viajes, etc.
• Relativos a la comparecencia en juicio y a la elección de la defensa y representación de los intereses del Consorcio, así como el pago de honorarios y costas.
• Expedientes informativos y sancionadores abiertos, y el resultado de estos.
• Decretos de inicio o finalización de expedientes de modificaciones o ampliaciones de créditos, así como del inicio de negociaciones de productividad y carrera profesional.

Segundo. En fecha 15 de octubre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió al Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia un escrito, recibido por el Consorcio el mismo día 15, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción telemática, por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera aportar la información que estimara relevante y formular las alegaciones que considerase oportunas. En respuesta a este documento, el Consorcio remitió a este Consejo el 22 de octubre de 2020 un escrito de alegaciones en el que comunicaba que, como contestación a la petición recibida por el reclamante, el 15 de octubre de 2020 se había dictado la Resolución de la Presidencia del Consorcio número 929/2020, que había sido notificada al interesado el 16 de octubre, y de la cual se adjuntaba copia, solicitando que se tuvieran por reproducidos en el trámite de alegaciones los hechos, fundamentos y argumentos contenidos en la misma. En dicha resolución, esencialmente se recuerda una resolución anterior de este Consejo (Resolución núm. 73/2020) en la que consideramos que se trataba de información muy amplia y variada que debía delimitarse en la mayor medida posible. En el caso presente, el solicitante ha pasado de una petición global de acceso al "libro de decretos" a una enumeración de once temáticas diferentes. No obstante, el Consorcio considera que falta concreción y continúa siendo una solicitud genérica. Asimismo, se detallan elementos de interés para el caso, así:

"4º: Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que:
• Durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2018 y el 31 de agosto de 2020, el Consorcio ha dictado un total de 2.327 decretos.
• El Consorcio no dispone de un sistema de búsqueda de sus resoluciones por materias, por lo que para atender la petición sería necesario examinar todas y cada una de las resoluciones y buscar una posible relación con las numerosas y heterogéneas temáticas enumeradas por el solicitante para posteriormente evaluar su conexión con el ámbito de la acción sindical y/o, si fuera el caso, la concurrencia de algunos de los supuestos de los artículos 14 y 15 de la LTE y la caducidad de la anonimización de las mismas, tal como indicaba el CTCV en la resolución 73/2020 mencionada.
• El Consorcio es una administración constituida expresamente para la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios y de salvamento en la provincia de Valencia, y por tanto su plantilla (750 empleados en 2020) está formada mayoritariamente por personal del cuerpo de bomberos con las funciones propias de estos. El personal de Administración general constituye solo el 4,8% de la plantilla y está destinado en su mayor parte en las áreas de recursos humanos, económica, contratación administrativa y apoyo administrativo de los 17 parques de bomberos. Los recursos asignados a la Secretaría General, responsable última de la gestión de los documentos de las resoluciones de sus órganos de gobierno sobre las que se centra esta petición, son mínimos."

Se concluye, por tanto, que supone un volumen de trabajo que comprometería seriamente el normal cumplimiento de las funciones de los sujetos obligados a facilitarla, e impediría la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, por lo cual se inadmite por su carácter "abusivo" tal como establece el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Respecto a la petición de que se "proporcione también para el futuro, es decir, desde el 1 de septiembre de 2020, a medida que se vayan dictando los decretos, y siempre que se trate de los temas y materias que citamos", se hace constar que esta ha tenido informe negativo, ya que el derecho de acceso a la información pública lo es respecto de los contenidos o documentos que constan en poder de la Administración en el momento de formular la petición, tal como se desprende de la definición de información pública contenida en el artículo 13 de la Ley 19/2013. A la vista de todo lo anterior y de acuerdo con el informe que consta en el expediente. Así las cosas, el Consorcio resolvió, en cualquier caso, poner a disposición del reclamante un extracto anonimizado de los decretos dictados por la Presidencia del Consorcio entre el 1 de septiembre de 2018 y el 31 de agosto de 2020 con el fin de que pudiera concretar su petición. Y, además, requerir al solicitante para que en el plazo de diez días hábiles concrete su petición.

Tercero. El 22 de octubre de 2020 se recibió en el Consell de Transparència un nuevo escrito del reclamante en el que formulaba alegaciones. En esencia, que no se habían prorrogado plazos, que no se habían cumplido, que la información solicitada pertenece claramente al ámbito del control y acción sindical, y recordando el silencio positivo de la ley valenciana.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 5 de marzo de 2021 de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno de resolución debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.

Según el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a la impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia— se encuentra sujeta a las exigencias de la ley indicada, por razón de lo que dispone el artículo 2.2, el cual establece que "a efectos de lo previsto en esta ley, se consideran administraciones públicas los consorcios constituidos íntegramente por administraciones públicas territoriales".

Tercero.

En este caso la solicitud de información fue presentada por un ciudadano, delegado sindical y miembro de la Junta de Personal, en representación de una sección sindical. Por lo tanto, en este caso la información solicitada se enmarca dentro de las relaciones laborales mantenidas entre los representantes de los trabajadores y los responsables del organismo y se incluye en el régimen que constituyen tanto el Estatuto de los Trabajadores (art. 62 y 64) y la Ley Orgánica de Libertad Sindical (art. 10), en relación con el personal laboral, como el Estatuto Básico del Empleado Público (art. 40), en relación con el personal funcionario y estatutario. Este derecho a recibir información por parte de los delegados sindicales tiene una conexión directa con el derecho de los trabajadores a recibir información remitida por su sindicato y, en consecuencia, el empresario o la Administración deben abstenerse de desarrollar cualquier conducta que pueda impedir la normal recepción de la información, con el fin de poder llevar a cabo el correcto desarrollo de la actividad sindical como parte fundamental del ejercicio del derecho de libertad sindical (cap. 117/2019, exp. 60/2019, de 12.09.2019).

En el ámbito de la Administración, el acceso a la información para delegados de personal y juntas de personal se encuentra regulado en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDL 5/2015, de 30 de octubre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y en el art. 40.1 a) se expone en los siguientes términos:

"1. Las juntas de personal y los delegados de personal, en su caso, tienen las siguientes funciones en sus respectivos ámbitos:

a) Recibir información sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable de la ocupación en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.
(...)
(...)
d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y el horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos.
f) Colaborar con la administración correspondiente para lograr el establecimiento de las medidas que propicien el mantenimiento y el incremento de la productividad."

En nuestro ordenamiento jurídico existe una jurisprudencia constitucional consolidada que, partiendo del derecho de libertad sindical consagrado en el art. 28.1 de la Constitución Española, considera que forma parte de este derecho no solo la organización, sino también la acción sindical, y, dentro de los medios de acción sindical, se incluye el derecho de los entes sindicales a obtener información de interés para los trabajadores relativa al conjunto de su ámbito de representatividad y que resulta necesaria para el correcto y eficaz desarrollo de la acción sindical, que en este caso es el ámbito de la función pública (SSTC 94/1995, de 19 de junio, F.4, y 168/1996, de 25 de noviembre, F.6). Además, como sostiene la STS de 25 de enero de 2018, rec. 30/2017, "... estando en juego la libertad sindical, las normas deben interpretarse en el sentido más favorable posible para el reconocimiento de este derecho constitucional." Así las cosas, nos encontramos ante un régimen jurídico específico y privilegiado de acceso a la información.

Cuarto.

Ahora bien, en este régimen, sin duda, también concurre la aplicación del régimen general de derecho de acceso a la información. Así, respecto al reclamante, se le reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el art. 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley. Y al mismo tiempo, sin duda, la información solicitada constituye "información pública", de acuerdo con lo que establece el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Visto desde la legislación general de transparencia, el derecho general de acceso a la información pública previsto en la Ley de transparencia para cualquier ciudadano se ve en este caso reforzado por el carácter de representante sindical del solicitante de la información, y en este sentido el solicitante invocó en su solicitud "los derechos que asisten a la representación sindical de uno de los sindicatos más representativos y con presencia en la Junta de Personal y en la MGN (Mesa General de Negociación) del Consorcio de Bomberos", que se recogen en la Ley Orgánica de Libertad Sindical, cuyo artículo 10.3 reconoce a los delegados sindicales el derecho a tener acceso a la misma información y documentación que la empresa pone a disposición del comité de empresa.

Por lo tanto, este régimen privilegiado y especial por la libertad sindical no implica que no se aplique a este caso supletoriamente (DA 1º de la Ley 19/2013) la normativa general que regula el procedimiento de acceso a la información prevista en la Ley estatal 19/2013 y en la Ley 2/2015 valenciana. Como ya hemos señalado en otras resoluciones (cap. exp. 21/2016, de 3.4.2017) en el fundamento jurídico tercero se apela a la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 para articular el régimen jurídico aplicable cuando el acceso a la información solicitada esté amparado tanto por derechos fundamentales como por el régimen legal de transparencia. Así, se considera que la protección constitucional y el desarrollo legal del derecho fundamental es una regulación especial que no excluye la aplicación supletoria de la normativa de transparencia.

En este sentido, debe tenerse en cuenta la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 sobre "regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública", que en su apartado 2º dispone que "Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información." En consecuencia, las especialidades en el régimen de acceso a la información pública que deban darse por la concurrencia de un derecho fundamental (derecho de acceso de protección de datos, derecho de acceso en razón del derecho a participar en asuntos públicos, libertad de expresión e información, etc.) deben tenerse en cuenta como régimen especial, sin perjuicio de la aplicación supletoria y en la medida de lo posible de la ley de transparencia; no en vano, el derecho reclamado es el derecho de acceso a la información reconocido constitucional y legalmente por esta ley y que esta autoridad garantiza.

Por tanto, el derecho general de acceso a la información pública previsto en la Ley de transparencia para cualquier ciudadano se ve reforzado por el carácter de representante sindical del solicitante de la información, y, además, el CTCV ha afirmado su competencia en diversas resoluciones respecto de las solicitudes de acceso a la información calificadas por el hecho de darse en el ámbito del ejercicio de la acción sindical (cap. 31, exp. 100/2016, de 20.04.2017, FJ 3º).

Quinto.

Establecido el contexto jurídico anterior para este caso, cabe también recordar nuestra Resolución 73/2020, del expediente 186/2019, en la cual, además, coincide el ponente actual. Coinciden la misma parte reclamante y el mismo sujeto obligado y, para lo que interesa ahora, se solicitaba "Que se nos dé acceso digital o copia del libro o archivo de decretos de la Presidencia del Consorcio, con su contenido completo, desde el 1 de septiembre de 2018 y hasta el día de la fecha.".

Y en el fundamento jurídico sexto de nuestra resolución afirmamos:

"Sexto. Resulta una cuestión diferente respecto de la solicitud núm. 10 referida en los antecedentes, concretamente la relativa al "acceso digital o copia del libro o archivo de decretos de la Presidencia del Consorcio". Se trata de una solicitud de información que puede ser muy amplia y variada y por ello, puede ser que el acceso a esta información comporte el acceso a información que puede estar especialmente protegida por algunos motivos del artículo 14 de la Ley 19/2013 y, especialmente, la protección de datos del artículo 15 de esta ley. Además, dada la variedad y la heterogeneidad de la información de los decretos de la Presidencia del Consorcio, es muy posible que esta información híbrida sea relativa a ámbitos que tengan poco, o nada, que ver con los propios de la acción sindical, que es la especialmente protegida por el calificado derecho de acceso a la información sindical."

Así las cosas, ante una solicitud tan amplia de los representantes sindicales, sería necesario delimitarla. A partir de aquí, tal vez sea posible conocer si pueden estar vinculados a la acción sindical. Respecto de aquellos acuerdos que sí están vinculados de naturaleza al ámbito de la acción sindical, se podrá solicitar de manera concreta el acceso a la información, y en estos casos en general deberá facilitarse la información incluyendo, si fuera el caso, datos personales. En el caso de acuerdos no vinculados al ámbito que es propio de la acción sindical, también puede ejercerse de manera concreta el derecho de acceso respecto de estos. Así lo indicamos en nuestra resolución previa, que remite al "contexto de un nuevo ejercicio del derecho de acceso a la información, diferente al aquí juzgado, ya que ahora cabe desestimar la solicitud de acceso del punto 10 de los referidos en los antecedentes." Es por ello que se desestimó esta petición de información."

Pues bien, puede entenderse que nos encontramos ante la siguiente fase de petición de información. Según se ha detallado en los antecedentes, el Consorcio puso a disposición del reclamante una descripción de más de dos mil decretos con indicación de la necesidad de concretar la solicitud, y muestra la disposición de colaborar para la concreción de la solicitud. Se trata de una actuación adecuada. Ahora bien, como señala el Consorcio, "A pesar de que el solicitante ha pasado de una petición global de acceso al "libro de decretos" a una enumeración de once temáticas diferentes, el conjunto continúa padeciendo falta de concreción y continúa siendo una solicitud genérica, como resulta fácilmente perceptible de la sola lectura, por no decir que a veces se recurre al uso del etcétera o a los puntos suspensivos, cuya interpretación difícilmente puede ser unívoca y desplaza al Consorcio la necesidad de interpretar y realizar la búsqueda cuando la obligación de concretar la información recae sobre quien la pretende." Se recuerda, asimismo, que se solicita información en un conjunto de 2.327 decretos, y, además, el Consorcio no dispone de un sistema de búsqueda de sus resoluciones por materias, por lo que para atender la petición sería necesario examinar todas y cada una de las resoluciones y buscar una posible relación con las numerosas y heterogéneas temáticas enumeradas por el solicitante, para posteriormente evaluar su conexión con el ámbito de la acción sindical y/o, si fuera el caso, la concurrencia de algunos de los supuestos de los artículos 14 y 15 de la LTE y la caducidad de la anonimización.

Cabe recordar, además, nuestra Resolución 162/2019, que recuerda al solicitante que "en las solicitudes que impliquen una elevada carga administrativa es exigible al ciudadano un intenso rigor y diligencia en la delimitación solicitada". Esto sin perjuicio de que se asigna a la Administración un "papel activo para delimitar y facilitar en la medida en que sea posible la información solicitada" de tal forma que, antes de acordar sin más la inadmisión de la solicitud, se deben agotar las vías de colaboración para dar ocasión al interesado a que delimite su petición en términos razonables, armonizando de esta manera su derecho de acceso a la información pública con el normal desarrollo de la actividad propia del órgano interpelado.

Pues bien, cabe señalar que es a partir de la información de la que ya dispone el reclamante, la lista de decretos, que puede formular solicitudes más concretas de información que puedan no considerarse abusivas respecto al interés público y sindical de cada supuesto. De hecho, tratándose de un representante sindical, es posible en muchos supuestos realizar consultas o solicitudes específicas relativas a personas o grupos de personas concretos o actuaciones, hechos o cuestiones concretas. No obstante, una solicitud como esta debe considerarse abusiva tanto por su indefinición como por la carga desproporcionada de trabajo que implicaría.

Esto, no obstante, cabe insistir en la colaboración con el Consorcio para poder delimitar y precisar la solicitud de información en cada caso concreto. Es por ello que cabe desestimar esta solicitud, ya que, tal como apreció el Consorcio, concurre la causa de inadmisión y el carácter abusivo regulado en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013.

Sexto.

Resta finalmente descartar las alegaciones referidas al incumplimiento de plazos y, especialmente, al silencio positivo. Al respecto, en la línea de lo que se afirma en otras resoluciones de este Consejo, cabe señalar que, lejos de las consecuencias que de la mera lectura del artículo 17.3 de la Ley 39/2015 se pudieran deducir, dado que el "silencio administrativo positivo" que consagraba el referido precepto de nuestra norma autonómica de transparencia, en abierta discrepancia con el principio de silencio administrativo negativo consagrado por la norma estatal de transparencia en su artículo 20.4, debe ser tenido por inconstitucional al amparo de la STC 104/2018, de 4 de octubre, por la cual se estima la cuestión de inconstitucionalidad presentada por la Sección Primera de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, dado que esta ha establecido la nulidad del artículo 31.2 de la citada ley, que regulaba los efectos de la inactividad de la Administración y establecía el silencio administrativo positivo, por considerar inconstitucional su contradicción "efectiva e insalvable" con lo que establece el artículo 20.4 de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, de acceso a la información pública y buen gobierno, que prescribe precisamente lo contrario, disposición esta última que el alto tribunal entiende "dictada legítimamente al amparo de los principios o normas que se inscriben en la competencia exclusiva del Estado relativa al establecimiento del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18a de la Constitución)". Consideraciones que es obligatorio hacer extensivas a la legislación valenciana de transparencia, en la medida en que tanto la hipótesis de hecho como la consecuencia jurídica a la que alude el artículo 17.3 de la Ley 39/2015 son idénticas a las de la norma aragonesa declarada contraria a la Constitución.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:

• Desestimar la reclamación presentada por la Sección Sindical de CCOO solicitando información al Consorcio de Bomberos de Valencia.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.