Acceso a alegaciones de Mercavalcencia y el Ayuntamiento en procedimiento ante el Tribunal de Cuentas

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, la Sra., como regidora del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, presentó el 17 de septiembre de 2020 ante este Ayuntamiento, mediante una nota interna con número de registro 20200520049, una solicitud de acceso a documentación pública, en la cual, concretamente, se solicitaba al regidor delegado de Comercio y presidente de la sociedad mercantil Mercavalcencia lo siguiente:

"Copia de los escritos de alegaciones elaborados por Mercavalcencia y por el Ayuntamiento en relación con el procedimiento abierto por el Departamento 2º de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, con motivo de una denuncia presentada por la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana".

El 24 de septiembre de 2020, la reclamante retornó su solicitud de acceso a la documentación mediante una nota interna con número de registro 2020053700, al no haberse dictado en el plazo de cinco días naturales resolución alguna de acceso o de denegación de acceso a la documentación, por lo cual, según el parecer de la reclamante, resultaban de aplicación los efectos del silencio administrativo positivo.

Segundo

El 29 de septiembre de 2020, el Servicio de Coordinación Jurídica del Ayuntamiento de Valencia respondió a la reclamante comunicándole que remitían una nota interna a la Delegación de Comercio, a fin de que se llevaran a cabo las actuaciones necesarias para atender lo solicitado, si fuera procedente en derecho, y que, en caso contrario, se notificaría a la regidora la resolución motivada de la denegación o aplazamiento del acceso a la información.

Tercero

El 6 de octubre de 2020, el regidor delegado de Comercio remitió a la reclamante una nota interna en la cual le comunicaba lo siguiente:

"Atendiendo a su petición de información en relación con el procedimiento seguido en el Tribunal de Cuentas (el Procedimiento) y en el cual participa la mercantil a la que representa, le hago saber, a. que el Procedimiento se encuentra abierto y la información requerida (la información) consta en las actuaciones numeradas, por lo cual el acceso a la misma deberá realizarlo su Grupo con comparecencia previa y siempre que el Tribunal entienda que concurre interés legítimo de acuerdo con la normativa procesal aplicable. b. Que el Ayuntamiento de Valencia participa en el capital social de Mercavalcencia, y queda sujeto como accionista a los derechos y obligaciones del texto de la Ley de Sociedades de Capital, sin que la información solicitada esté comprendida por el régimen de información que el mencionado texto legal reconoce a los accionistas ni por la Ley Reguladora de las Entidades Locales y los reglamentos que la desarrollan".

Cuarto

El 8 de octubre de 2020, la reclamante volvió a dirigirse mediante una nota interna a la Alcaldía y al regidor delegado de Comercio para reiterar su solicitud, invocando la Resolución núm. 147/2018, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, por considerar que en ella se requiere el derecho del Grupo Popular del Ayuntamiento a solicitar dicha documentación de la entidad Mercavalcencia.

El 22 de octubre de 2020, el regidor delegado de Comercio respondió a la citada nota interna reiterando la respuesta ofrecida a la reclamante el 6 de octubre. El 23 de octubre de 2020, el Servicio de Coordinación Jurídica de la Alcaldía respondió nuevamente que, en caso de desestimación, quedaba abierta la posibilidad de que el grupo municipal ejerciera las acciones que mejor convinieran a su derecho.

Quinto

Con fecha 23 de noviembre de 2020, la Sra. presentó por vía telemática, con registro número GVRT E/2020/1773412, en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, un escrito dirigido al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, reclamando la falta de entrega de la información solicitada al Ayuntamiento el 17 de septiembre de 2020.

Sexto

Con fecha 25 de noviembre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Valencia un requerimiento por el cual se le otorgaba, previo a la resolución de la reclamación presentada por la Sra., trámites de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera aportar la información y formular las alegaciones que considerase oportunas, escrito recibido por el Ayuntamiento el 26 de noviembre, según consta en el correspondiente justificante de recepción electrónica.

En respuesta a este escrito, el Ayuntamiento de Valencia remitió a este Consejo un escrito de alegaciones el 22 de diciembre de 2020, en el cual trasladaba el informe de la Regiduría de Comercio donde se recogían los argumentos que sirven, según el parecer del Ayuntamiento, como base de las alegaciones.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la fecha de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, es indiscutible que el destinatario de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —el Ayuntamiento de Valencia— está sujeto a las exigencias de esta ley, en virtud de lo que prescribe el artículo 2.1.d, que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero

En cuanto a la reclamante, es indiscutible el derecho de la Sra., en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, a acogerse a lo previsto tanto en la ley estatal de transparencia como en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, que según el artículo 11 garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, tanto individualmente como en representación de cualquier organización legalmente constituida.

Más aún, dado que la condición de miembro de la corporación municipal de Valencia procede de que su derecho de acceso a la información pública obtiene un refuerzo expreso de lo establecido en el artículo 23.1 de la Constitución Española, y el pleno de facultades que los electos locales ejercen según la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los regidores, este Consejo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas resoluciones, interpretando la normativa local y la de transparencia en el siguiente sentido:

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su Disposición Adicional 1, apartado 2, "que se regirán por la nueva normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan un régimen jurídico específico de acceso a la información".

De conformidad con lo regulado en esta DA, este Consejo mantiene el criterio de que son admisibles las reclamaciones planteadas ante la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantías al acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013.

Por tanto, a partir de la Resolución 6/2017 (exp. 15/2016), este Consejo ha admitido y resuelto las reclamaciones de los regidores en relación con la información de su corporación. Por ello se considera relevante exponer el fundamento jurídico de las resoluciones que fijan el criterio del CTCV:

"Conoce que el derecho fundamental que le otorga el artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, es los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 7/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y que desarrollan el derecho de los electos de acceso a la información, las normas que deben cumplirse para su ejecución. Este derecho queda más reforzado aún si consideramos las garantías que se ofrecen en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana, que en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional denominada la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial de acceso, se regula por la nueva normativa específica y, con carácter supletorio, por aquellas que en las leyes de los miembros de las corporaciones locales sobre materias de la Administración respectiva, que no estén sujetas a la disposición adicional, ya consecuentemente, la cual tiene un régimen especial de acceso. Ahora bien, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información, así como la de reclamación ante este Consejo; cosa que no obsta a la Ley 8/2010, de régimen local, es lógico que el derecho de acceso a la información que garantizan a cualquier ciudadano o ciudadana no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en ejercicio de su función institucional y del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal como se manifiesta en la resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 15 de junio, al expresar que el acceso a la información y los documentos públicos no solo se pueden dar con la misma disposición que tiene cualquier ciudadano en virtud de aquellas leyes, sino que suponen un paso añadido imprescindible. Aun así, es criterio de este Consejo que la aplicación de la Ley 19/2013 no se impone a los otros mecanismos que pueden ser aplicados igualmente por los cargos electos si no consideran adecuado su sustitución. Por ello, las garantías del derecho de acceso proporcionadas por la reclamación ante este Consejo son aplicables en defensa del electo local para obtener información de su propia institución siempre que para la resolución de estas reclamaciones se aplique preferentemente el derecho a la información regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana y por las otras disposiciones de la legislación de régimen local que sigan aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solo supletoriamente las disposiciones de la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia."

Este criterio interpretativo es el que mantiene este Consejo en relación con el derecho de acceso de los regidores a la información pública, y en particular, entre otras resoluciones, en la Res. 6/2017, exp. 15/2016; Res. 26, exp. 72/2016; Res. 81/2017, exp. 7/2017; Res. 30/2018, exp. 55/2017; Res. 147/2018, exp. 149/2017; Res. 6/2019, exp. 55/2018; Res. 12/2020, exp. 117/2019 y Res. 74/2020, exp. 170/2019.

En el mismo sentido se ha manifestado la GAIP, en una de las resoluciones de la que fue objeto de recurso por la Diputación de Girona ante el TSJ de Cataluña, el cual dictó la Sentencia núm. 1074/2019, de 19 de diciembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, en el recurso ordinario número 334/2016. La sentencia desestima el recurso promovido por la Diputación de Girona contra la GAIP y confirma el criterio de magnitud para el órgano de garantía, respecto a la interpretación de la DA de la Ley 19/2014. Según los fundamentos de la resolución de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, la sentencia concluye en su fundamento que:

"Las resoluciones de los órganos que representen la ciudadanía en las instituciones públicas no pueden tener un derecho de acceso a la documentación pública de ámbito y calidad inferior que aquel acceso que tienen y ejercen sus representantes individualmente considerados. La disposición adicional primera, punto 2 de la Ley 19/2014 establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial se regula por la normativa específica con carácter supletorio por aquellas Leyes. Así quiere decir que, aunque las leyes, disposiciones que regulan el acceso de los electores a la documentación corporativa (art. 77 de la Ley básica de régimen local, art. 164 del texto refundido de las leyes municipal y de régimen local de Cataluña, artículos 14, 15 y 16 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado mediante el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, deban regular el acceso a la información, según la Ley 19/2014. Con mayor razón si tenemos presente: Que la Ley 19/2014 tiene la condición de norma reguladora de los derechos, las obligaciones y las garantías esenciales en las materias que regula, que son aplicables con carácter general a la actuación y funcionamiento de la Administración (punto 1 de la DA primera)".

Cuarto

Según lo expuesto en los antecedentes, la información solicitada consiste en copia de los escritos de alegaciones elaborados por Mercavalcencia y por el Ayuntamiento en relación con el procedimiento objeto de auditoría del Tribunal de Cuentas, derivado de una denuncia presentada por la asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana.

Esta información, en principio, constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública "los contenidos o documentos, sea cual sea el formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

La reclamación ante la GAIP resulta compatible con el mismo orden de impugnación de los actos administrativos dictados por las entidades locales.

Relativo al interés en la información en fase de litigio, se tendrán en cuenta las afirmaciones de este Consejo en la resolución que resuelve la reclamación núm. 121/2018:

"Noveno. Este Consejo no considera la convocatoria de las excepciones vinculadas a que la información se encuentre en fase de litigio. Este Consejo de Transparencia ya ha tenido ocasión de pronunciarse en el Informe 3/2018 (expediente 74/2017) sobre la información que está en sede judicial, por la cual la resolución que así se ha dispuesto establece: 'Por tanto, las actuaciones llevadas a cabo en el marco de procesos judiciales ante la Administración de Justicia —excepto las declaraciones expresamente secretas por el juez— son públicas y puede establecerse que terceras personas, además de las partes personadas en el procedimiento, pueden tener acceso a la información. [...] el Ayuntamiento en todo caso debe cumplir sus obligaciones en materia de derecho de acceso a toda aquella documentación que se generó en la fase administrativa, siempre que cumpla los procedimientos y los requisitos oportunos que recoge la normativa sobre transparencia, tanto de índole estatal como autonómica. Por otro lado, el Ayuntamiento sí debería facilitar alguna información relativa a la condición de interés en el proceso derivada de la Administración de Justicia, siempre que se trate de información que tiene la consideración de pública, como podría ser la referencia de la sentencia'."

No obstante esto, y especialmente para este caso, cabe tener en cuenta lo afirmado en la resolución que resuelve el expediente núm. 95/2017, en el cual se siguió especialmente el Dictamen núm. 5/2016 de la GAIP, autoridad catalana de transparencia, relativo al límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales:

"Desde el punto de vista objetivo, el límite permite restringir solo el acceso a aquella información que ha sido elaborada específicamente para el proceso judicial en cuestión [...] El límite permite, por tanto, entre otros, el acceso a los informes de defensa o de preparación de la defensa elaborados por los servicios judiciales de la Administración o por abogados externos, a informes y comunicaciones internos o dictámenes de abogados o consultores externos sobre la reacción jurídica emprendida ante una determinada sentencia (donde se valore, por ejemplo, la conveniencia de interponer un recurso ante una instancia judicial superior), o informes periciales encargados a terceros para el proceso en curso, a las declaraciones denominadas incondichas (o no obligatorias) de testigos en el proceso en curso, etc."

A partir de las anteriores argumentaciones de la GAIP, este Consejo puede compartir con carácter general la conclusión de tal dictamen:

"Segunda. El límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales [...] no debe permitir que la contraparte obtenga por vía de acceso los documentos e informaciones elaborados específicamente para el proceso judicial, documentos e informaciones que la contraparte no tiene obligación de facilitar a la Administración. Cuarta. Desde el punto de vista objetivo, este límite permite restringir solo el acceso a aquella información que ha sido elaborada específicamente para el proceso judicial en cuestión, y no a aquella que ya existe o que ha sido elaborada con independencia del proceso."

En este caso, se trata de un órgano de naturaleza particular: la Sindicatura de Cuentas, regulada por el Estatuto de Autonomía y por la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1985, de 11 de mayo, de la Sindicatura de Cuentas. Se trata de una institución con "toda independencia funcional para el mejor cumplimiento de sus fines" (artículos 1 y 13) y es ante esta que se debe tener un procedimiento objeto por el Departamento 2º de la Sección de Auditoría del Tribunal de Cuentas. Teniendo en cuenta este contenido judicial, se procede a valorar si se respetan las garantías de la igualdad procesal y las garantías en el procedimiento, las cuales quedarían soslayadas. Por ello, es procedente desestimar la solicitud de acceso cualificada de la regidora reclamante. Cabe señalar que, tratándose de la solicitante una regidora, el límite no está expresamente regulado legalmente por la normativa especial. No obstante, el límite aplicable tiene naturaleza constitucional de acuerdo con el artículo 24 de la Constitución Española y la igualdad procesal de las partes, de manera que puede considerarse que la aplicación supletoria de este límite respecto al artículo 14 de la Ley 19/2013 sería solo un reflejo del efecto directo de este derecho fundamental. Resulta, por tanto, improcedente desestimar la reclamación [nota: el texto original dice "escau", interpretado como improcedente o no cabiendo la desestimación en este punto de la lógica, pero se mantiene la estructura de la decisión final]."

En definitiva, al tratarse de un órgano con régimen especial y existir un procedimiento judicial/auditoría en curso, se debe respetar el principio de igualdad procesal. La información elaborada específicamente para el proceso judicial no puede ser objeto de acceso si ello vulnera la igualdad de armas entre las partes. Por ello, resulta procedente desestimar la solicitud.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Desestimar esta reclamación interpuesta por la Sra., regidora del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, contra el Ayuntamiento de Valencia.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el término de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.