Acceso a resultados detallados de inspecciones sanitarias en diversos establecimientos entre 2016 y 2019

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente de este caso, el Sr. ____________________ dirigió a este Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana un escrito con fecha de 15 de junio de 2020 y número de registro GVRTE/2020/891144, en el que manifestaba su desacuerdo con la Administración, mediante la Resolución de fecha 28 de febrero de 2021 de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, en defensa de su acceso a la información pública, presentada ante la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública el 29 de enero de 2020, con número de registro GVRTE/2020/141626, en la que se solicita:

"los resultados detallados de todas y cada una de las inspecciones sanitarias y/o higiénicas realizadas en bares, restaurantes; cafeterías; delicatessen; coctelerías; pubs; clubs; comedores, cafeterías y bares de hostales, clínicas y otros centros médicos, centros públicos, centros educativos (colegios, universidades, colegios mayores, institutos, universidades...) y otros locales de restauración o alimentación de la Comunidad [...] entre enero de 2016 y junio de 2019, ambos meses incluidos. Solicito que la información para cada inspección incluya: tipo de local donde se realizó (bar, restaurante, discoteca...), nombre del local, epígrafe de actividad del local, fecha de la inspección, dirección del local, año de apertura del local, si la inspección era programada o por excepción, resultados, deficiencias encontradas, tipo de sanción impuesta, desfavorables, sanciones aprobadas, etc.); de las deficiencias o incumplimientos encontrados detallando todos los detalles en la categoría más concreta existente, la puntuación obtenida en el sistema de valoración de las inspecciones municipales que se realizan al máximo nivel de desglose, el riesgo o la frecuencia con que se categoriza este local para futuras inspecciones, si las inspecciones han supuesto sanciones a este local, si han terminado habiéndose impuesto y cuáles han sido (fecha, motivo y cuantía). De la misma manera, solicito saber el número de locales cerrados por la Administración, la fecha en que se cerró y por qué, y el nombre y la dirección del local. Solicito también copia del protocolo de inspección de este tipo de locales (bares, restaurantes y otros locales de restauración) por parte de la Administración".

Segundo

Con el fin de brindar una respuesta adecuada a la solicitud del reclamante, con fecha de 18 de junio de 2020 se concedió trámite de audiencia a la administración requerida y se le instó a formular las alegaciones que considerase oportunas respecto a las cuestiones indicadas, y también a facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante. Mediante escrito, la Sra. Directora General de Salud Pública y Adicciones de la Generalitat Valenciana contestó mediante alegación fechada el 14 de julio de 2020, en la cual se expusieron los puntos de vista de dicha administración.

Tercero

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la fecha de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo señalado debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primer

De acuerdo con el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Llei 2/2015, de 2 d'abril, de transparència, bon govern i participació ciutadana de la Comunitat Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, es indiscutible que la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —la Dirección General de Salud Pública y Adicciones de la Generalitat Valenciana— se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada Ley en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.a).

Tercero

En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Llei 2/2015 establece, asimismo, que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las previstas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley".

Cabe concluir que el Sr. __________________________ se encuentra igualmente legitimado para instar la acción garantista de este Consejo con el fin de suplir la insuficiencia de la administración pública reclamada.

Cuarto

Finalmente, cabe estimar que la información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que se encuentren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Quinto

Establecido esto, solo resta valorar si la respuesta proporcionada por la administración requerida estuvo fundamentada en derecho en cuanto a su fondo y su forma o si, por el contrario, la reclamación del Sr. __________________________ hubiera de prosperar.

En primer lugar, es procedente recordar que el Decret legislatiu 1/2019, de 13 de desembre, del Consell, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de las personas consumidoras y usuarias de la Comunidad Valenciana, dispone en su artículo 17.1 que:

"Las administraciones públicas de la Comunidad Valenciana, en el ámbito de sus competencias, deben velar para que las diferentes empresas y profesionales que intervienen en la puesta en el mercado de bienes y servicios, dentro de los límites de su actividad, cumplan sus obligaciones generales y específicas para la protección de la salud y seguridad de las personas consumidoras y usuarias en los términos de la legislación aplicable, y especialmente las siguientes:

a) Hacer saber a las personas consumidoras y usuarias y al resto de la cadena de distribución, por medios adecuados, los riesgos susceptibles de derivarse de una utilización previsible de los bienes y servicios, teniendo en cuenta su naturaleza, características, duración y las personas a las que van destinados, teniendo en cuenta la existencia de colectivos de personas consumidoras y usuarias de especial protección definidos en el artículo 4.e.

4. Las administraciones públicas de la Comunidad Valenciana, dada la naturaleza y gravedad de los riesgos detectados, deben informar a las personas consumidoras y usuarias y a sus asociaciones sobre los bienes o servicios afectados, los riesgos o las irregularidades existentes y, si es el caso, las medidas adoptadas, así como sobre las precauciones pertinentes, tanto para protegerse del riesgo como para lograr su colaboración en la eliminación de sus causas".

También la Llei 10/2014, de 29 de desembre, de salut de la Comunitat Valenciana, prevé en su artículo 33.7 que: "Las actuaciones y programas de seguridad alimentaria incorporarán la lucha contra el fraude alimentario y la defensa de los intereses de las personas consumidoras en este ámbito".

Normas que, ambas, admiten —por una parte— la existencia de vías predeterminadas y perfectamente operativas para que las administraciones públicas —especialmente las sanitarias— de la Comunidad Valenciana faciliten llegar a los consumidores y usuarios y a sus asociaciones toda aquella información que estimen pertinente sobre aquellos, los bienes o servicios que puedan comportarles algún riesgo o sobre las irregularidades existentes y, si fuera el caso, las medidas adoptadas y las precauciones pertinentes.

Sexto

En relación con la acción y la población recomendada oportuna para alegar, habría que tener en cuenta que el artículo 8.1 del Reglament (UE) 2017/625, del Parlament Europeu i del Consell, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizadas para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, establecerá las autoridades competentes que realizarán los controles y la información que se debe comunicar en el acompañamiento de las funciones en el contexto de los controles oficiales y otras actividades oficiales que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional, de conformidad con la legislación nacional o de la Unión. El artículo 8.3 de este mismo código establece que "salvo que exista un interés público superior para la revelación de información amparada por el secreto profesional tal como se prevé en el apartado 1, y sin perjuicio de las situaciones en que la legislación de la Unión o nacional exija la revelación, esta información incluirá los datos cuya revelación sería perjudicial para:
a) el objetivo de las actividades de inspección, investigación o auditoría;
b) la protección de los intereses comerciales de un operador o de cualquier otra persona física o jurídica; o
c) la protección de procesos jurídicos y de servicios de asesoramiento jurídico".

Es cierto que, siguiendo el artículo 8.5 de este mismo reglamento, las obligaciones de confidencialidad que allí se establecen "no impedirán que las autoridades competentes publiquen o pongan de otra manera a disposición del público la información sobre los resultados de los controles oficiales relativos a operadores individuales", pero advierte que esto solo podrá suceder "siempre que, sin perjuicio de las situaciones en que la legislación de la Unión o nacional exija la revelación, se cumplan las siguientes condiciones:
a) que el operador tenga la posibilidad de presentar sus observaciones sobre la información que la autoridad competente se proponga publicar o poner de otra manera a disposición del público...".

En un sentido similar, resulta aplicable lo previsto en la Llei 33/2011, de 4 d'octubre, general de salut pública, que establece que: "Las autoridades competentes podrán publicar, una vez realizados, las sanciones impuestas por las infracciones cometidas, los hechos constitutivos de tales infracciones y la identidad del infractor".

De lo cual se deduce que, a efectos prácticos, será en el momento de la finalización del procedimiento administrativo, cuando este conozca una sanción por una falta, cuando proceda su publicación, sin que al llegar a este punto sea objetivo dar publicidad a la identidad del infractor. Como se enseñó en la resolución anterior, se debería tener en cuenta que la sanción debe ser en la vía administrativa y que, en caso de coincidir el nombre comercial con la identidad de un titular que sea persona física, las sanciones deben haber sido sometidas, previamente, a publicidad por acuerdo del órgano competente. Debe tenerse en cuenta que, en ningún caso, se podrá proporcionar información relativa al DNI o NIF del titular del local, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional séptima de la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals.

Noveno

Dicho esto, el procedimiento constata la singularidad de este respecto al objeto de la Resolución 31 (2020), que es su ámbito territorial de actuación y, en relación con esto, la identidad de la administración requerida. En efecto, mientras que la reclamación que motivó aquella resolución se proyectaba sobre el ámbito de un municipio de la Comunidad Valenciana y se dirigía a su ayuntamiento, la presente se proyecta sobre la totalidad de los municipios de esta comunidad —542, según consta— y se dirige a la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, siendo idéntico el marco temporal de referencia en ambas reclamaciones: los cuarenta y dos meses que van de enero de 2016 a junio de 2019.

Estos datos numéricos —cuarenta y dos meses de actividad inspectora en bares, restaurantes, cafeterías, discotecas, pubs, clubs, comedores, cafeterías y bares de hostales, clínicas y otros centros médicos, centros públicos, centros educativos (colegios, universidades, colegios mayores, institutos, guarderías...) y otros locales de restauración o alimentación, repartidos entre los 542 municipios de la comunidad—, unen la red de actividades de los obligados —nombre, año de apertura del local—, epígrafes de actividad, fecha, naturaleza y objeto de la inspección, resultado y objeto de la reclamación, incumplimientos encontrados —detallados todos en la categoría más concreta existente—, la puntuación obtenida en el sistema de valoración de las inspecciones municipales que se realizan "al máximo nivel de desglose" —el riesgo y la fragmentación de las inspecciones en cada acto local para una inspección, si las inspecciones han propuesto sanciones a este, si se ha acabado habiéndose impuesto cuáles han sido (fecha, motivo y cuantía)...— y las precauciones ejecutables en los epígrafes anteriores al ser su entrega —nombrada, consultada a efectos...— hacen más plausible el objetivo interpuesto por la administración requerida en el que se entiende: "Sobre la base del tipo de información de que disputa esta dirección requerida, la información que no necesita una re-elaboración se encuentra publicada y disponible en modalidad en línea, pero para poder facilitar la información tal como se ha solicitado se tendría que realizar una tarea enormemente compleja, que requeriría un análisis específico a este efecto".

Y obliga a cumplir con la excepción prevista por el artículo 18 de la Llei 19/2013, según el cual "si la administración tramita, mediante resolución motivada, las solicitudes [...] relativas a la información cuya divulgación requiera una acción previa de re-elaboración".

Y así entender, de conformidad con el artículo 47 del Decret 105/2017, de 28 de juliol, del Consell, de desenvolupament de la Llei 2/2015, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que es necesaria una re-elaboración:

• a) cuando el organismo o entidad deba elaborar estudios, investigaciones, comparativas o análisis específicos a este efecto;
• b) cuando se deba realizar una tarea compleja o exhaustiva para facilitar la información solicitada;
• c) cuando el organismo o entidad, al no manejar los medios técnicos necesarios para extraer y explotar la información requerida que se le solicita, le resulte imposible proporcionar dicha información o le resulte muy onerosa.

Décimo

Finalmente, en cuanto a la cuestión que ha seguido de la administración reclamada, este Consejo no deja de considerar la conveniencia de traer a colación una vez más su consolidada opinión sobre el ámbito del derecho en reclamaciones en materia de acceso a la información pública, que —si no es así— ha quedado manifestada en las resoluciones núm. 137 (2018), de 8 de noviembre, y núm. 172 (2020), de 22 de diciembre.

Como en aquellas dos ocasiones, es imposible no estimar la concurrencia en este caso de la condición de abusiva. Para ello, es procedente recordar que el artículo 49.2 del Decret 105/2017, de 28 de juliol, entiende que "una solicitud tiene un carácter abusivo porque persigue causar un perjuicio o alteración ilegítima al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, o hay desproporción entre la relevancia de la información solicitada y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla" —siendo esta última hipótesis claramente aplicable al caso—. Como también tendrá en cuenta el Criterio Interpretativo 003/2016, del Consejo [estatal], de transparencia y buen gobierno, que establece que una solicitud puede entenderse como abusiva: "Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse la concepción de ejercicio de un derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil, según la jurisprudencia, esto es: cualquier acción u omisión que, por intención del actor, ya sea por su objetivo o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho". — "Cuando requiera un tratamiento que obligue a particularizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación basada en indicadores objetivos".

Y también cuando no pudiera subsumirse en las finalidades para las cuales nació la Ley de transparencia, que son las:
- Someter a escrutinio las acciones de los responsables públicos.
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
- Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

En lo que respecta a esto, y aun sobrepasando la generalidad con la que la Ley de transparencia regula el derecho de acceso a la información pública, poniéndola a disposición del ciudadano sin necesidad de que este explicite las motivaciones, y sin reprochar esta actitud ni exigir el pago de ningún canon para su activación, la verdad es que la total ausencia de justificación en la instancia por la cual se solicita tal cúmulo de información impide a este Consejo discernir si nos encontramos ante una pretensión amparada en la defensa de un interés público legítimo e imparable, o en un capricho recíproco del reclamante, lo cual a su vez impide valorar la pretensión del reclamante con el plus de legitimidad que le proporcionaría el hecho de estar dirigida al logro de alguno de los fines mencionados en el criterio interpretativo antes citado.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:

Desestimar la reclamación presentada ante este Consejo por el Sr. [NAMA] en contra de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones de la Generalitat Valenciana con fecha de 15 de junio de 2020.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.

EL PRESIDENT DEL CONSELL DE TRANSPARÈNCIA, ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA I BON GOVERN
Ricardo García Macho