Acceso a expediente de ordenanza de civismo y documentación de la Cátedra PROTECOL

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el Sr. [NOMBRE], en su condición de regidor del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, presentó el 8 de octubre de 2020 una solicitud de documentación dirigida al regidor delegado de Protección Ciudadana, en la que demandaba acceso al expediente enviado sobre la nueva ordenanza de civismo y espacio público o, si no fuera posible, el borrador de la misma.

El 19 de octubre de 2020, el regidor delegado respondió a su solicitud informando que el borrador se encontraba en actuaciones preliminares, por lo cual no era procedente la autorización solicitada.

Segundo

El 20 de octubre de 2020, el reclamante remitió una nota interna a la Alcaldía y a la Delegación de Protección Ciudadana, en la que requería su solicitud del día 8 de octubre. El mismo 20 de octubre remitió otra nota interna al delegado de Protección Ciudadana en la que solicitaba una nueva relación relacionada con la petición del 8 de octubre, concretamente: "copia digitalizada del expediente en el que se ha tramitado, a través de la Fundación de Policía Local de Valencia, la ciudadanía en el ámbito de la redacción del borrador de la nueva ordenanza de civismo en el espacio público, así como todos los trabajos realizados por la fundación y los hechos que se hayan abonado en virtud de esta colaboración".

El 30 de octubre de 2020, el Sr. [NOMBRE] remitió una nota interna a la Alcaldía y a la Delegación de Protección Ciudadana en la que requería la solicitud del día 20 de octubre.

El 3 de noviembre de 2020, el delegado de Protección Ciudadana respondió a la solicitud de documentación de 20 de octubre comunicando lo siguiente:

"Facilitamos copia del conjunto que entre la Fundación de Policía Local y la Universidad de Valencia donde se establecen las financiaciones y el modelo de justificación, así como la memoria de actividades de 2018, donde figuran las relacionadas con la ordenanza de civismo expuestas en la rueda de prensa del 21 de junio de 2018. Como se verá, son documentos de trabajo de carácter interno en fase de elaboración y consolidación, y no hay en este momento documentos en fase pública."

Tercero

El 4 de noviembre de 2020, el actuante reclamaba una nueva nota interna a la Alcaldía y a la Delegación de Protección Ciudadana en la que reiteraba la solicitud del día 20 de octubre y señalaba que:

"de toda la documentación requerida sobre la Cátedra PROTECOL, únicamente se adjunta un documento de conversión en formato word sin firma, y una breve memoria de actividad del año 2018. Nada más. No obstante, en el documento se confirma que, sin firma facultativa, consta que este tendría una duración mínima de los años 2016, 2017, 2018 y 2019 y 2020, y que durante este periodo había venido la documentación de duración, tampoco se ha facilitado copia de las facturas presentadas y copia de todos los trabajos realizados desde el año 2016, incluido el borrador de la ordenanza de civismo que fue presentada en la rueda de prensa del día 21 de junio de 2018. Nada, por supuesto, copia de los informes técnicos para la firma del convenio, ni de seguimiento de la correcta ejecución del convenio después del pago previsto en las facturas."

El 20 de noviembre de 2020, el delegado de Protección Ciudadana contestó al reclamante que: "en respuesta a su solicitud, comunicamos que no se puede acceder a lo que ha solicitado por no existir expediente, que la colaboración entre la Universidad de Valencia y la Fundación de la Policía Local de Valencia de la Comunidad Valenciana fue aprobada por el patronato de la Fundación a través del convenio de colaboración. Los trabajos realizados por la Cátedra PROTECOL figuran en las memorias anuales que han sido publicadas en la página web de la Cátedra. La dotación percibida por la Cátedra se encuentra en la cláusula tercera del mencionado convenio. Por otra parte, la cláusula cuarta establece la financiación de una comisión mixta entre las funciones de la cual se incluye la aprobación del presupuesto y la liquidación de gastos de la Cátedra de Protección Ciudadana-Policía Local de Valencia."

Cuarto

En fecha 23 de noviembre de 2020, el Sr. [NOMBRE] presentó telemáticamente, con registro número GVRE/2020/1772627, en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, un escrito dirigido al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en el que reclama por la falta de entrega de la información solicitada al Ayuntamiento los días 8 y 20 de octubre de 2020.

En respuesta a esto, el Consejo señaló que: "La Fundación Policía Local de Valencia es participada al 100% por el Ayuntamiento de Valencia. El Patronato de esta fundación está presidido por el regidor delegado de Protección Ciudadana del Ayuntamiento, y en la composición del Patronato (9 personas) no está representado el Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento, por lo cual el ámbito de poder que se facilita es de los fondos municipales que se transfieren anualmente a esta fundación a través de solicitudes de documentación dirigidas al presidente de la entidad."

"Este Consejo de Transparencia, atentos a las reclamaciones del Grupo Municipal Popular, tiene que informar al Ayuntamiento de Valencia, en diversas resoluciones de la obligación de entregar la documentación del sector público local que responde a las demandas de la ciudadanía, entre otras, en la RESOLUCIÓN 81/2017, de 2 de noviembre de 2017; RESOLUCIÓN 147/2018, de 8 de noviembre de 2018; o la más reciente RESOLUCIÓN 74/2020, de 19 de junio de 2020."

"En este caso, en las 10 notas internas que se adjuntan queda resuelta la negativa expresa del presidente de la Fundación a entregar la documentación requerida el día 08/10/2020 (borrador ordenanza de civismo) y el día 20/10/2020 (expediente completo de la Cátedra PROTECOL), y todo ello ignorando completamente los efectos del silencio administrativo positivo que le fueron recordados en diversas notas internas, así como las dos indicaciones de la alcaldía sobre la entrega de la documentación o firma de resolución motivada."

Quinto

En fecha 25 de noviembre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno recibió del Ayuntamiento de Valencia un escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por el Sr. [NOMBRE], trámite de audiencia por un término de quince días para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito recibido por el Ayuntamiento el 26 de noviembre.

En respuesta a lo alegado, el Ayuntamiento de Valencia remitió a este Consejo un escrito de alegaciones el 18 de febrero de 2021, en el cual se daba traslado del informe emitido por el Servicio de Policía Local, donde se consta lo siguiente:

"Primero: El día 19 de octubre, el regidor delegado de Protección Ciudadana, presidente de la Fundación de Policía Local, remitió al noveno grupo municipal popular una nota interna en respuesta a la solicitud de acceso al borrador de la ordenanza de civismo y espacio público que decía textualmente: "El derecho no otorga cobertura al acceso al conocimiento de las actuaciones preliminares, ya que la preparación interna y reflexiva se modifica muchas veces cambiando en función del avance, el proceso de gestación e implicación de los asuntos de la gestión de los cuales corresponden a las unidades administrativas y delegaciones". El párrafo remitido forma parte del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 18 de enero de 2019. El borrador de la ordenanza requerido se encuentra en actuaciones preliminares, motivo por el cual no se le traslada la copia."

"Segundo: El día 3 de noviembre, el regidor delegado de Protección Ciudadana remitió una nota interna al noveno grupo municipal popular en la cual decía textualmente, en relación con su solicitud: "Finalmente, le facilitaremos la copia del convenio entre la Fundación de Policía Local y la Universidad de Valencia, en el cual se trabaja la Cátedra de Protección, a modo de justificación, así como la memoria de actividades de 2018 donde figuran las relaciones con la ordenanza de civismo, expuestas en la rueda de prensa del 21 de junio de 2018. Como se verá, son documentos de trabajo de carácter interno en fase de elaboración y consolidación y no hay otros documentos en posesión de la fundación."

"Tercero: Ante el nuevo requerimiento de información sobre la copia digitalizada del expediente de la colaboración entre la Universidad de Valencia y la Fundación de la Policía Local de Valencia, los trabajos de la Cátedra PROTEPOL y las facturas abonadas, el día 09 de noviembre de 2021, el regidor delegado remitió una nota interna que decía: "En respuesta a su solicitud, le comunicamos que no se puede acceder a lo solicitado por no existir expediente, dado que la colaboración fue aprobada por el Patronato mediante convenio. Los trabajos figuran en las memorias anuales publicadas en la web. La dotación se encuentra en la cláusula tercera del convenio. La cláusula cuarta establece la constitución de una comisión mixta para aprobar presupuesto y liquidación."

"Cuarto: Para finalizar, manifiesta que esta misma información ha sido remitida al Síndic de Greuges."

Sexto

El 5 de marzo de 2021, el Sr. [NOMBRE] presentó un nuevo escrito dirigido al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, adjuntando copia de la Resolución dictada por el Síndic de Greuges de 29 de enero de 2021, la cual reconocía el derecho a obtener copia de la documentación requerida y señalaba que el Ayuntamiento no había respondido al síndic.

Efectuada la deliberación del asunto en la Comisión Ejecutiva, se adopta la presente resolución según los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones presentadas en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, los destinatarios de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de Valencia— se encuentran sujetos a las exigencias de la citada ley, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1, d), que hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero

En cuanto al reclamante, es indeleble su derecho en representación del Grupo Municipal del Partido Popular del Ayuntamiento de Valencia, de acogerse a lo previsto tanto en la Ley estatal de transparencia como en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, que según su artículo 11 garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida.

Más aún, en su condición de miembro de la corporación municipal de Valencia, su derecho de acceso a la información pública obtiene un refuerzo expreso de lo establecido en el artículo 23.1 de la Constitución Española y por el elemento que los electores locales brindan la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los regidores, este Consejo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas resoluciones, interpretando la normativa local y la de transparencia en el siguiente sentido:

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en su Disposición Adicional Primera, apartado 2º, que "se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

De conformidad con lo regulado en la citada DA, este Consejo mantiene el criterio de que, sobre las reclamaciones planteadas frente a la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantías regulado en la Ley 19/2013.

Así pues, a partir de la Resolución 6/2017 (exp. 15/2016), este Consejo ha resuelto las reclamaciones de los regidores en relación con la información de su corporación. Por ello se considera relevante el fundamento jurídico de las resoluciones que fijan el criterio del CTV:

"Concurre el derecho fundamental que surge del artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 3 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los artículos 14, 15 y 16 del Decreto 2568/85, de 28 de noviembre... Así como el derecho que se refuerza considerando la garantía que se proporciona en el artículo 14 de la Ley 7/1985... mientras que en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013... se establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial de acceso, se regula por su normativa específica y, con carácter supletorio, aquellas materias que tienen un régimen jurídico específico de acceso a la información".

Dado que la Ley 19/2013 ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información, así como la vía de reclamación ante este Consejo, es lógico que el derecho de acceso que se garantiza a cualquier ciudadano no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y el derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española.

Cuarto

Por consiguiente, este Consejo explica que la aplicación de la Ley 19/2013 no sustituye otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electores. La garantía de acceso proporcionada ante este Consejo es preferente al derecho regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunidad Valenciana, y solo supletoriamente las disposiciones de la Ley 19/2013.

Quinto

Según lo expuesto en los antecedentes, la información solicitada mediante escritos de 8 y 20 de octubre de 2020 constituye información pública, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 19/2013, según el cual la información pública son "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que se encuentren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En la solicitud de 08/10/2020, se demanda el "acceso al expediente en el que se está tramitando la nueva ordenanza de civismo y espacio público o, si es posible, el borrador de la misma".

En este primer caso, el Ayuntamiento se remite al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 18 de enero de 2019 para evitar dar una respuesta motivada, alegando que el borrador se encuentra en actuaciones preliminares. Respecto a estas instrucciones, este Consejo ya se pronunció en la Resolución número 23/2021 (expediente 155/2020), matizando que se trata de normas de carácter interno que carecen de valor normativo y no pueden modificar el ordenamiento jurídico, como las leyes de transparencia.

En este caso, el Ayuntamiento no resuelve la solicitud, posponiéndola sine die al considerar que el borrador está en actuaciones preliminares. Este Consejo interpreta que esto constituye una denegación expresa. Tanto la Ley estatal 19/2013 (art. 20.1) como la Ley valenciana 2/2015 (art. 17.2) solo prevén la prórroga del plazo para resolver por un mes adicional en casos de complejidad.

Aun tratándose de actuaciones preliminares, quien solicita la información es un regidor que goza de una posición privilegiada. El derecho a obtener información es un derecho donacional regulado en el artículo 23 de la CE para el cumplimiento de su cargo y el control del gobierno municipal. Como establece el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales: "Todos los miembros de las corporaciones locales tienen el derecho a obtener [...] datos e información necesarios para el desarrollo de su función. En todo caso, la designación de acceso a la documentación informativa deberá hacerse a través de resolución o acuerdo motivado".

Por tanto, entendemos que se debe reconocer el derecho de acceso al reclamante, salvo que se trate de datos personales de especial protección de terceros, en cuyo caso se deberán proteger. Asimismo, el sujeto obligado deberá describir concretamente el estado de elaboración de la información o justificar expresamente su inexistencia.

Respecto al acceso a documentos en fase de elaboración o borradores, este Consejo comparte el criterio de la GAIP en su Resolución 591/2019, considerando que cualquier estudio o informe con identidad propia y finalidad definida no puede considerarse un documento de trabajo interno si ha sido elaborado externamente para cumplir un contrato con interés público.

En los mismos términos, y partiendo de la definición de la Real Academia Española (RAE) de borrador como "texto provisional sujeto de modificación y desarrollo", este Consejo concluye que el carácter auxiliar de una información no impide el acceso si no se cumplen estrictamente las causas de inadmisibilidad.

Finalmente, sobre la inexistencia de la información, el sujeto obligado debe aportar una información detallada de la causa de la inexistencia y de todas las acciones realizadas para conseguir que la información brindada sea la máxima posible.

Sexto

En cuanto a la parte de la solicitud sobre "todos los trabajos realizados por la Universidad" y "las facturas que se hayan abonado", el Ayuntamiento ofrece una respuesta vacía de contenido. No responde al derecho de acceso, ya que tanto los trabajos de la Cátedra PROTECPOL como las facturas abonadas forman parte del expediente y constituyen información pública. Al no existir límites o causas de inadmisibilidad que restrinjan este acceso, este Consejo considera que debe reconocerse el derecho y facilitarse la información solicitada.

Séptimo

Cabe destacar el deber de sigilo para los miembros de la corporación, quienes deberán respetar la confidencialidad de la información a la que acceden en virtud de su cargo, sin hacer publicidad que perjudique los intereses de la entidad local o de terceros, siendo directamente responsables de ello.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero

Estimar la reclamación presentada el día 23 de noviembre de 2020 por el Sr. [NOMBRE] en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, contra dicho ayuntamiento, y reconocer el derecho de acceso a la información solicitada mediante los escritos de 8 y 20 de octubre de 2020, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo de esta resolución.

Segundo

Instar al Ayuntamiento de Valencia a que facilite al reclamante esta información en el plazo máximo de un mes desde la notificación de esta resolución, debiendo comunicar a este Consejo cualquier acto realizado para cumplir lo establecido en la misma.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Ricardo García Macho