Acceso a información sobre reunión entre el concejal de Protección Ciudadana y la Agencia Valenciana Antifraude

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el [REDACTADO], en su condición de concejal del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, presentó el 12 de noviembre de 2020 ante este Ayuntamiento, mediante instancia con número de registro I-00188-2020-00135253, una solicitud de acceso a la información pública en relación con una reunión telemática realizada el 26 de octubre de 2020 por el concejal de Protección Ciudadana del Ayuntamiento de Valencia con el director de la Agencia Valenciana Antifraude, en la cual, concretamente, se solicitaba lo siguiente:

"1. ¿Quién solicitó esta reunión? 2. ¿Cuál fue el motivo de la reunión? 3. ¿A qué acuerdo de colaboración se llegó en esta reunión? 4. ¿Qué competencias tiene la Delegación de Protección Ciudadana en las materias en las que puede colaborar con la Agencia Valenciana Antifraude? 5. ¿Se trataron en esta reunión las investigaciones que la agencia realizaba en el ámbito de la Delegación de Protección Ciudadana? En caso afirmativo, ¿sobre qué investigaciones concretas? 6. ¿Por qué no se emitió ningún comunicado de prensa posterior a la reunión?"

El 14 de diciembre de 2020, el actor reclamante reiteró su solicitud de acceso a la información mediante instancia con número de registro I-00188-2020-00151282, al no haberse dictado en el plazo de un mes resolución alguna sobre la solicitud de acceso, por lo que, según el parecer del reclamante, resultarían aplicables los efectos del silencio administrativo positivo.

Segundo. En fecha 14 de diciembre de 2020, el [REDACTADO] presentó por vía telemática, con registro número GVRTE/2020/1927113, en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, un escrito dirigido al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en el que reclamaba la falta de entrega de la información solicitada al Ayuntamiento el 12 de noviembre de 2020.

Tercero. El 28 de diciembre de 2020 se notificó al reclamante la Resolución VC-760, de 18 de diciembre de 2020, dictada por la Teniente de Alcaldía de Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Valencia, por la cual se resuelve estimar parcialmente la solicitud de acceso a la información, en los siguientes términos:

"En este caso, partiendo de la base de que las preguntas que los concejales formulan en su plenaria (o como en este caso, en una comisión informativa), no impiden que, de resultar desatendidas, pueda el afectado reclamante reivindicar el órgano de control en materia de transparencia. Aspecto que no se resuelve en los diferentes órganos de control.

No obstante, se ha seguido el criterio que sigue el Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana, que considera la no contestación a las preguntas formuladas como derecho fundamental del concejal a la información y a la participación en las asambleas públicas (art. 23 CE), pero con la premisa de que estas preguntas no deben ir dirigidas a obtener un posicionamiento político y, por tanto, comportan, exclusivamente, el objetivo de información pública existente.

Así, el Servicio de Transparencia, como unidad responsable en aplicación del procedimiento establecido en la normativa que se indica a continuación, ha realizado las actuaciones necesarias para obtener la información y atender la solicitud, y se ha solicitado informar a la Delegación de Protección Ciudadana. Se ha obtenido como contestación de esta, vía también la Delegación de Transparencia, la respuesta dada en la materia comisión informativa, de fecha 4 de diciembre, que se transcribe a continuación:

«En relación con las razones y preguntas formuladas, se informa que con fecha 6 de noviembre, el delegado del Área de Protección Ciudadana responde con una contestación íntegra a las cuestiones planteadas. Esta delegación entiende que se cumplen los artículos 11 y 112 del Reglamento Orgánico del Pleno vigente, así como el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunidad Valenciana. Dado que en ningún caso se dan los supuestos del apartado 11.1 "Datos e informaciones que se encuentran en poder..."

Finalmente, por el principio de buena fe y confidencialidad del artículo 11.2, le informamos que la reunión fue solicitada por el concejal delegado en el ámbito de la cortesía institucional y no se trató ningún tema ni se valoró ninguna cuestión».

En este caso, dada la respuesta facilitada, entendemos que se ha respondido a parte de las cuestiones planteadas (que fueron solicitar la reunión, el motivo de la reunión, a qué acuerdos de colaboración se llegó en esta reunión).

Todo esto también partiendo de la base de que, en este caso, parte de la información solicitada no encaja exactamente en el concepto de información pública que recoge la normativa, como aquella que ya existía, que ya está en posesión del organismo que recibe la solicitud, ya sea porque la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas, dado que en algunos casos se trata más bien de conocer las motivaciones y el porqué o no de realizar ciertas actuaciones, cuestiones estas que entendemos escapan de este concepto de información pública, al quedar circunscritas más bien por su contenido al ámbito del ejercicio de la acción y el debate político, pretendiendo no obtener información sino más bien un posicionamiento, criterio, aclaración, análisis o valoración política, etc.

Tal es el caso, por ejemplo, de la pregunta sobre el motivo de la reunión, o por qué no se emitió ningún comunicado de prensa posterior a la reunión.

Finalmente, cabe señalar que, de acuerdo con los fundamentos de derecho que se indican a continuación, el sentido del silencio en las solicitudes presentadas por la vía del derecho de acceso a la información en materia de transparencia es desestimatorio"."

Cuarto. El 30 de diciembre de 2020, el [REDACTADO] presentó por vía telemática, con registro número GVRTE/2020/2010967, un escrito de disociación dirigido al Consejo de Transparencia, donde manifestaba lo siguiente:

"Mediante este escrito de ampliación de la reclamación, se adjunta la notificación recibida el pasado 28 de diciembre de 2020 por la cual se nos traslada la Resolución VO-76 de 18 de diciembre de 2020, por la cual se estima PARCIALMENTE la solicitud de información.

Se adjunta también la instancia con número de registro I-00118-2020-00151282 presentada al Ayuntamiento el día 14 de diciembre en la que se reclaman los efectos del silencio administrativo positivo al transcurrir más de un mes sin que se hubiera dictado resolución sobre la información solicitada. Pero el Ayuntamiento ignoró la instancia del día 14 de diciembre y la resolución extemporánea dictada cuatro días después, solo estimó parcialmente la solicitud y negó información que considera esencial de la solicitud para nuestras funciones de fiscalización y control de la actividad municipal. Únicamente se repone "la reunión fue solicitada por el regulador delegado en el ámbito de la cortesía institucional, y no se acordó ningún acuerdo ni se valoró ninguna cuestión".

En realidad solo se da respuesta a las preguntas número 1 y 3 y no se da ninguna información sobre el motivo de esta petición de reunión del delegado de Protección Ciudadana, ni si trataron asuntos que investiga la Agencia (dos casos que se dicen directamente acta de la delegación), ni las competencias que tiene la Delegación para cooperar con Antifraude, sin que se tiene la Delegación de Transparencia y Gobierno Abierto que motivó otra reunión previa de la delegada de esta área con el director de Antifraude y sobre la cual no se ha dado completa información.

De todas las preguntas formuladas, únicamente podemos aceptar como rechazable por la legitimación de Transparencia la pregunta número 6, que implica una valoración política/discrecional sobre la emisión o no de un comunicado de prensa.

Las preguntas 2, 4 y 5 no atienden sobre información objetiva y recordamos que la reunión no fue en el ámbito privado, sino por cargo del titular de protección ciudadana, que de la reunión oficial se dio publicidad en la agenda municipal y que el silencio administrativo de la solicitud de Transparencia es positivo. Por lo cual se mentía en la resolución formulada contra el Ayuntamiento de Valencia."

Quinto. En fecha 16 de diciembre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Valencia un escrito por el cual se le otorgaba, previo a la resolución de la reclamación presentada por el Grupo Municipal del Partido Popular, trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito recibido por el Ayuntamiento el mismo 16 de diciembre, tal como consta en la correspondiente justificación de recepción electrónica.

En respuesta a este, el Ayuntamiento de Valencia remitió a este Consejo un escrito de alegaciones el 27 de enero de 2021, en el cual se daba traslado de la Resolución VC-760, de 18 de diciembre de 2020, dictada por la Teniente de Alcaldía de Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Valencia, por la cual se resolvía estimar parcialmente la solicitud de acceso a la información, y donde se recogían los argumentos que sirven, según el parecer del Ayuntamiento, como base de las alegaciones, y donde se solicita al Consejo que adopte resolución por la cual se declararía la desaparición sobrevenida del objeto de la reclamación.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la fecha de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo expirado a causa de las semanas estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el artículo 24.1, en relación con el art. 42.1, de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter PREVIO a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, cabe destacar que el destinatario de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso, el Ayuntamiento de Valencia, se encuentra sujeto a las exigencias de la mencionada ley, en virtud de lo prescrito en el art. 2.1.d), que hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero. En cuanto al reclamante, es indiscutible su legitimación al ser el Sr. [REDACTADO] en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia, acogiéndose a lo previsto tanto en la Ley estatal de transparencia como en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana; según el artículo 11 se garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida.

Aun más que concurre en el Sr. la condición de miembro de la corporación municipal de Valencia, es procedente subrayar que su derecho de acceso a la información pública obtiene un refuerzo expreso por lo establecido en el artículo 23.1 de la Constitución y por el efecto de las facultades que los electos locales brinda la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los concejales, este Consejo ha tenido que pronunciarse en diversas resoluciones, e ha interpretado la normativa local y la de transparencia en el siguiente sentido:

La Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su DA1ª, apartado 2º "que se registran por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan un régimen jurídico especial de acceso a la información".

De conformidad con lo regulado en la mencionada DA, este Consejo mantiene el criterio de que son admisibles las reclamaciones planteadas frente a la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantía al acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013.

Así pues, a partir de la Resolución 6/2017 (exp. 15/2016), este Consejo ha admitido las reclamaciones de los concejales en relación con la información de su corporación. Por ello se considera relevante el argumento fundamental de las resoluciones que fijan el criterio del CTCV:

"Concurre el derecho fundamental que le otorga el artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, y los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/85, de 28 de noviembre, por el cual se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, que establecen cómo debe ejercerse este derecho y las normas que deben cumplirse para su ejecución. Este derecho queda más reforzado si consideramos la garantía que ofrece la Ley 8/2010, de 28 de noviembre, reguladora de la transparencia, de la Comunidad Valenciana, en la que su artículo 128 determina el derecho de información, cualquiera que sea en este caso, que conlleva en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se establece que el acceso a la información en las materias que tienen un régimen especial de acceso, regulado por su normativa específica, y con carácter supletorio, por esta ley. Y en las solicitudes de información de los miembros de las corporaciones locales sobre materias de la administración respectiva constituye un caso de aplicación de la norma especial de acceso.

Ahora bien, mientras la vigencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, ofrece y garantiza una tutela media del derecho de acceso a la información, así como la de reclamación ante este Consejo, cosa que no ha obstado la Ley 8/2010, de régimen local, se lee que el derecho de acceso a la información que se garantiza cualquiera de citados no tiene límites que garanticen el refuerzo del derecho de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y el derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal como se manifestó en la resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 13 de junio, al expresar que el acceso a la información y a los documentos públicos no solo podrán ser inferiores a lo que se garantiza después de cualquiera de citados en virtud de estas leyes sino que deben suponer un efecto físico imprescindible.

Así pues, para este Consejo la aplicación de la Ley 19/2013 no impide ni sustituye estos otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electos sin que ello comprometa adecuadamente. Por ello, la garantía del derecho de acceso proporcionada por la reclamación ante este Consejo es aplicable en defensa del efecto local para obtener información de su propia entidad que, por la resolución de estas reclamaciones, se implementa preferentemente al derecho a la información regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 28 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, en la Comunidad Valenciana, por las otras disposiciones de la legislación de régimen local que sigan aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solamente supletoriamente las disposiciones de la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia.""

Este criterio interpretativo es el que ha venido manteniendo este Consejo en relación con el derecho de acceso de los concejales a la información pública y, en particular, entre otras resoluciones: Resolución 6/2017, exp. 15/2016; Resolución 26, exp. 72/2016; Resolución 81/2017, exp. 7/2017; Resolución 30/2018, exp. 55/2017; Resolución 147/2018, exp. 149/2017; Resolución 6/2019, exp. 55/2018; Resolución 12/2020, exp. 117/2019; Resolución 74/2020, exp. 170/2019.

Cuarto. Finalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se entiende por información pública "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que se encuentren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Así pues, la solicitud de acceso a la información se recibe en este caso en forma de pregunta, pero será necesario analizar el contenido de las cuestiones formuladas para valorar si estas contienen un concepto de información pública.

Quinto. Por tanto, visto que el origen de la reclamación se concentra en una serie de preguntas realizadas por el electo local en el seno de una comisión municipal, sobre la base de las cuales con posterioridad se formaliza una solicitud de acceso, procederemos a analizar las cuestiones planteadas —unas en tres bloques—, centrándonos en la resolución de aquellas sobre las que no se ha obtenido respuesta.

Bajo este criterio de análisis, cabe manifestar que este CTCV ya se ha pronunciado sobre este tema, y sobre la naturaleza jurídica o política de estas preguntas, sin haber dictado una respuesta definitiva. Para ello, será necesario valorar el contenido de cada pregunta, teniendo en cuenta la posible aplicación del artículo 4 de la Ley 2/2015, en relación con el artículo 13 de la Ley 19/2013, es decir, determinar si estas cuestiones tienen el carácter de información pública. En este sentido, las resoluciones 62/14 reconocieron que, aunque el Ayuntamiento consintiera no favorecer la respuesta, ante la respuesta negativa se consideró un apoyo automático de la administración a la estimación de la reclamación, pues esto implica una adecuada valoración de su contenido para determinar si encaja en el artículo 13 de la Ley 19/2013, LTBG, así como la inexistencia de causas de inadmisibilidad de las previstas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, LTBG.

Así, el CTCV reitera que, de acuerdo con sus planteamientos, "en todo caso, las preguntas del concejal, cualquiera que sea su modalidad, deben entenderse como derecho de acceso a la información, sin perjuicio del necesario análisis que, caso por caso, exija cada pregunta para determinar si efectivamente su contenido se debe al derecho de acceso a la información o al simple ejercicio de la acción política".

En primer lugar, en relación con las preguntas 1 y 3 (¿Quién solicitó esta reunión? y ¿A qué acuerdos de colaboración se llegó en esta reunión?), el reclamante manifiesta, en su escrito de fecha 30 de diciembre de 2020, que a estas preguntas sí se ha dado respuesta, lo cual hace que estas deban considerarse como habiendo perjudicado el objeto de la reclamación. En este caso, lo que se busca es que se reconozca al recurrente el derecho a declarar la pérdida del objeto del procedimiento y proceder de acuerdo con lo prescrito en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En segundo lugar, respecto a la pregunta 6 (¿Por qué no se emitió ningún comunicado de prensa posterior a la reunión?), también el reclamante se pronuncia sobre ella en el mencionado escrito del 30 de diciembre, señalando que esta pregunta "únicamente puede ser objeto de rechazo por la legislación de Transparencia, ya que implica una valoración política/discrecional sobre la emisión o no de un comunicado de prensa".

Así, el CTCV considera que, además de la naturaleza de la pregunta, este punto se define por la legislación de transparencia, y este Consejo resuelve sobre este punto de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 2/2015, en relación con el artículo 82 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, por el cual el solicitante la califica como rechazable, entendiendo que también es un punto en el que podría perderse la objetividad de la reclamación.

Séptimo. Finalmente, abordaremos la información a la que, según el reclamante, no se ha dado respuesta, que corresponde a las preguntas 2, 4 y 5.

.- Respecto a las preguntas 2 y 5 de la solicitud (2. ¿Cuál fue el motivo de la reunión? y 5. ¿Se trataron en esta reunión las investigaciones que la Agencia estaba realizando en el ámbito de la Delegación de Protección Ciudadana? En caso afirmativo, ¿sobre qué investigaciones concretas?): referidas a la reunión entre el responsable de Protección Ciudadana y el responsable de la Agencia Antifraude, de la respuesta facilitada por el Ayuntamiento de Valencia se desprende que se trató de una reunión "de cortesía institucional", que podría considerarse de toma de contacto entre los representantes de dos instituciones públicas. El Ayuntamiento, en su escrito de alegaciones, sostiene que esta contestación responde a ambas preguntas, ya que al referirse al motivo (cortesía), es evidente que una reunión de este tipo no tiene por objeto tratar investigaciones concretas. Por lo tanto, se procede a desestimar la reclamación en cuanto a ambas preguntas.

.- Respecto a la cuestión formulada en el punto 4 de la solicitud (4. ¿Qué competencias tiene la Delegación de Protección Ciudadana en las materias en las que puede colaborar con la Agencia Valenciana Antifraude?): entendemos que para responder a esta cuestión sería necesario un informe en el que se contrasten las competencias atribuidas a esta regiduría con las de la Agencia Antifraude. Aunque, según las funciones de la Agencia establecidas en el artículo 5.3 de la Ley 16/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción en la Comunidad Valenciana, las materias podrían coincidir, consideramos que es necesaria la elaboración de un informe ad hoc. Por tanto, la reclamación en este apartado es inadmisible por concurrir la causa de inadmisibilidad del artículo 18, apartado c) de la Ley 19/2013.

Octavo. Respecto a los efectos del silencio, en la dinámica de lo afirmado en resoluciones de este Consejo, cabe señalar que, lejos de las consecuencias que se podrían derivar de una lectura literal del artículo 17.3 de la Ley 39/2015, el "silencio administrativo positivo" que consagraba el precepto de nuestra norma autonómica de transparencia debe ser considerado inconstitucional por el Tribunal Constitucional. Esto se debe a que la interpretación de normas que regulan los efectos de la inactividad de la administración debe respetar la competencia exclusiva del Estado para el establecimiento del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18a de la Constitución). Considerando que la hipótesis de hecho y la consecuencia jurídica de la norma valenciana son idénticas a las de la norma aragonesa declarada contraria a la Constitución (Resolución 43/2021, exp. 191/2020, FJ 6º), se aplica este criterio.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

1. Primero. Declarar la pérdida sobrevenida del objeto de la reclamación presentada por el [REDACTADO] en representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Valencia contra el Ayuntamiento de Valencia el día 14 de diciembre de 2020, en lo que respecta a la información solicitada en los apartados 1, 3 y 6 de la solicitud, de acuerdo con lo previsto en el FJ 5º de esta resolución.
2. Segundo. Desestimar la reclamación en cuanto a lo solicitado en los apartados 2 y 5 de la solicitud, de acuerdo con lo expuesto en el FJ 7º.
3. Tercero. Inadmitir la reclamación en cuanto a la información solicitada en el apartado 4 de la solicitud, de acuerdo con lo expuesto en el FJ 7º.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Ricardo García Macho