Acceso a expediente del padrón municipal y queja por deficiencias en la disociación de datos

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, la Sra. [________] presentó el 17 de noviembre de 2020 una solicitud de acceso a la información pública ante el Ayuntamiento de El Campello, con número de registro 2001193575713, en la cual expone lo siguiente:

"En relación con las personas que viven en la vivienda situada en el [________], hemos obtenido a través del Pleno ordinario celebrado el 29 de octubre de 2020, en el apartado de Preguntas y Respuestas, que estas personas han obtenido una inscripción en el padrón del Ayuntamiento en la cual se han cometido determinadas irregularidades administrativas (contrato falso, falta de autorización de los propietarios). Según la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la cual se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la cual se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del padrón municipal, se tendrá en cuenta el apartado 8. 'datos de inscripción en el padrón'. El Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos declarados por los vecinos. Podrá, si se considera este efecto, la presentación de los documentos que acrediten su identidad y el domicilio en el municipio, que se definen en los apartados correspondientes de esta resolución. 10. Cuando haya indicios que hagan dudar de que se ha establecido la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta, o a la modificación de datos en el padrón, el Ayuntamiento, presentada la correspondiente solicitud por parte de la persona interesada, ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud. Y dictará la correspondiente resolución. Si también en lo tocante al apartado 2. 'datos de inscripción en el padrón municipal y documentación acreditativa de la residencia', se indica que el Ayuntamiento puede requerir la veracidad de los datos consignados por el vecino en la hoja de admisión exigiendo la presentación del documento acreditativo de la identidad, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos, en atención al artículo 59.2 del Reglamento de población de demarcación territorial de las entidades locales, y de acuerdo con las especificaciones de los siguientes apartados. Entendemos que nos vemos perjudicados por estas irregularidades ya que el mencionado acto de empadronamiento confiere derechos a los ciudadanos."

En virtud de lo expuesto, la reclamante solicitaba al Ayuntamiento de El Campello "copia del expediente número 2575/2020 del Departamento de Estadística y todos los actos relacionados con este (con datos disociados), que consideramos persona interesada y perjudicada por este".

El 23 de diciembre de 2020, el Ayuntamiento de El Campello remitió respuesta a la solicitud presentada por la Sra. el 17 de noviembre, en la cual le comunicaba lo siguiente:

"En contestación al escrito presentado por usted el día 17 de noviembre de 2020, en el cual solicita copia del expediente municipal 2575/2020, del Departamento de Estadística, con datos disociados, al considerarse persona interesada y perjudicada con la tramitación de este, dado que este empadronamiento confiere derechos a los ciudadanos, le remite, adjunta, copia disociada de la documentación solicitada. Por otra parte, en la norma 3. Casos especiales de empadronamiento de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la cual se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del padrón municipal, se regulan los casos de intervención de los servicios sociales municipales en el empadronamiento de vecinos del municipio y se establece lo siguiente: "3.3 Empadronamiento en viviendas y de personas sin domicilio. Como se ha indicado anteriormente, el padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y, de la misma manera que la inscripción padronal se complementa íntegramente con las controversias jurídicas sobre la titularidad de la vivienda, también lo son las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las viviendas/barracas, caravanas, cuevas, etc. (e incluso en ausencia total de techo) pueden ser dirigidas a un domicilio como vecinos en el padrón. Las situaciones más extremas pueden plantear la duda sobre la procedencia o no de la constancia en el padrón municipal. Los criterios que deben proceder en esta decisión están determinados por la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción. En el caso de que sea razonable exponer que esta comunicación llegaría al conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en adecuada forma. La correcta aplicación de estos criterios determina, por una parte, que se debe acceder al domicilio donde efectivamente vivan los vecinos y, por otra parte, que se puede recurrir a un domicilio ficticio en los casos en que una persona manifieste residir habitualmente en el municipio y sea conocida por los servicios sociales correspondientes. Los criterios que deberían cumplirse para este tipo de empadronamiento son los siguientes: - Que los servicios sociales estén informados en la estructura orgánica de una Administración Pública o bajo su coordinación y supervisión. - Que los responsables de estos servicios informen sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que pretende empadronarse. - Que los servicios sociales indiquen la dirección que debe figurar en la inscripción padronal y se comprometan a intentar la práctica de la notificación cuando se reciba en adecuada dirección una comunicación procedente de una Administración Pública. En estas condiciones, la dirección del empadronamiento será la que señalen los servicios sociales: la dirección de este servicio, la del albergue municipal, la de un punto geográfico concreto en este municipio o ser muy concreta. Evidentemente, para practicar este tipo de inscripción no es necesario garantizar que la notificación llegará a su destinatario, sino simplemente que es razonable esperar que en un plazo prudencial se le pueda hacer llegar". Finalmente, cabe recordar que en la sesión plenaria que tuvo lugar el 29 de octubre, retransmitida telemáticamente, en un envío de Preguntas y Ruegos al cual se alude, los concejales que intervinieron en ese momento no mencionan referencias a un contrato falso de arrendamiento, sino a un contrato de alquiler con dudas. Además, en la petición por la que se efectúa, solicita el acceso a un expediente municipal concreto, el número 2575/2020, cuando durante la sesión plenaria retransmitida telemáticamente en ningún momento se menciona por los interventores el número del expediente al que se refieren. Esta circunstancia hace pensar que usted puede tener un conocimiento previo del contenido del expediente, por lo cual la alcaldía desearía conocerlo previamente en algún momento y a través de qué medio lo ha obtenido."

Segundo. El 30 de diciembre de 2020, la Sra. presentó una nueva solicitud ante el Ayuntamiento de El Campello, en la cual hacía constar que consideraba que en el escrito recibido del Ayuntamiento el 23 de diciembre no se facilitaba la información solicitada, y reiteraba la petición de toda la información contenida en los expedientes que pudieran estar relacionados con el empadronamiento de la vivienda del...

Tercero. El 4 de enero de 2021, por vía telemática, el Sr. presentó, en representación de la Sra., una reclamación contra el Ayuntamiento de El Campello dirigida ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, con número de registro GVRT E/2021/8504. En esta exposición se alegaba en su reclamación que:

"Primero. Se ha solicitado acceso a la información sobre el empadronamiento de la vivienda basándonos en la Ley 19/2013, de transparencia. Teniendo en cuenta el plazo jurídico por el que nos hemos visto perjudicados recientemente por ruidos molestos. Esta molestia no fue resuelta por el Ayuntamiento y provocó la queja ante el Síndico número 2002984.

Segundo. Que el Ayuntamiento de El Campello ha remitido constancia, pero sin que conste en la solicitud ninguna referencia legal por la cual no se da la documentación solicitada".

Cuarto. El 12 de enero de 2021, el Consejo de Transparencia dirigió un requerimiento al Sr. para que acreditara la representación según lo establecido en el artículo 68 de la Ley 39/2015, concediéndole a tal efecto un plazo de diez días hábiles. El mismo acreditó correctamente su representación de la Sra. mediante un escrito remitido a...

Quinto. Con fecha 26 de enero de 2021, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió por vía telemática al Ayuntamiento de El Campello un escrito, recibido por el consejo el 3 de febrero, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico, por el cual se le había concedido audiencia por un plazo de quince días, para que formulara las alegaciones que considerara oportunas, así como para aportar cualquier información sobre la reclamación que considerara relevante.

En respuesta a este escrito, el 24 de febrero de 2021, el Ayuntamiento de El Campello respondió a este consejo alegando que la Alcaldía había dictado la Resolución núm. 551/2021, de 17 de febrero de 2021, en respuesta a la reclamación presentada ante el Consejo de Transparencia por el Sr. en representación de la Sra.

En la mencionada resolución se hacía constar, entre otras cosas, lo siguiente:

"Se ha recibido un escrito del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana (RE-630, de fecha 03.02.2021), sobre la reclamación de acceso a información municipal, presentada por [REDACTADO] en representación de [REDACTADO] en relación con una instancia presentada el 17 de noviembre de 2020, relativa al parador municipal de viviendas. Ante esta reclamación presentada en su momento, el Ayuntamiento de El Campello dio respuesta mediante un escrito de respuesta (RE-630) de fecha 13 de diciembre de 2020. En este, además de ofrecer diferentes consideraciones sobre la petición realizada, en el primer párrafo se indicaba que se adjuntaba copia de la documentación solicitada, y se comprueba que dicha documentación no consta como remitida a la solicitante en su momento. Por ello, en este momento se adjuntará la estimación del derecho de acceso a la información municipal, realizando la remisión de la documentación requerida con datos disociados, tal como solicita la reclamante. Por todo lo expuesto, RESUELVO: PRIMERO. Estimar la petición de acceso a la información municipal realizada por [REDACTADO] en nombre de [REDACTADO], a la documentación correspondiente del expediente municipal 2575/2020 del Departamento de Estadística, con copias disociadas. SEGUNDO. Remitir este decreto, junto con la documentación solicitada, a [REDACTADO] y al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana. Este decreto será notificado electrónicamente el día 17.02.2021 a la Sra. [REDACTADO] y al Sr. [REDACTADO], con la documentación solicitada y disociada por tratarse de datos personales. Con fecha 18.02.2021, el Sr. [REDACTADO] recibió esta notificación".

Sexto. Con fecha 26 de febrero de 2021, la Comisión Ejecutiva del Consejo remitió al reclamante una notificación electrónica, a la que accedió el día 28 de febrero, tal como consta en el correo de recepción electrónico, en la que se le informa de las alegaciones efectuadas por el Ayuntamiento de El Campello, y se le solicita que comunique al organismo si la petición de acceso a la documentación había sido satisfecha o si, por el contrario, se sabe que no se han satisfecho las pretensiones, y en este caso comunicarlo al Consejo para tramitar la reclamación del recurso. A este acto se le concede un plazo de diez días; si no se comunica nada en el plazo indicado, se entenderá que se había satisfecho su derecho de acceso.

En respuesta a esta notificación, el reclamante remitió a este Consejo el día 28 de febrero de 2021 un requerimiento por vía telemática, núm. de registro GVRTE/2021/490121, en el cual hacía constar, literalmente, las siguientes alegaciones:

"PRIMERO. Que la petición del expediente se ha hecho de manera muy descuidada, sin técnica y con un acabado de fotocopia de una fotografía del documento. Así, además de ser ilegible, no se puede admitir en una Administración, ya sea local, autonómica o estatal. La puesta a disposición del expediente debe ser de manera electrónica tal como indica la normativa, cumpliendo con los requisitos señalados para disponer de los datos. Por otra parte, los documentos no solo están tachados sino manchados, ensuciando la información, dando una imagen de poco cuidado en el tratamiento de la información. SEGUNDO. Que en el párrafo que indica "además de ofrecer diversas consideraciones sobre la petición realizada, en el primer párrafo se indica que se adjunta copia de la documentación solicitada, se ha comprobado que dicha documentación no consta ni responde a la solicitud en su momento por error", debo asentar lo siguiente: 1. En su momento se indica en la respuesta del ayuntamiento que se adjunta la documentación solicitada. Más allá de la mala fe administrativa, de una forma muy impropia y con tono acusador, se expuso: "Esta circunstancia hace pensar que usted puede tener un conocimiento previo del contenido del expediente, por lo cual esta alcaldía desearía conocer si ha tenido conocimiento previo de este y mediante qué medio lo ha obtenido". 2. Como servicio de ejemplo de manipulación administrativa, este ayuntamiento menciona que el Síndic de Greuges continúa esperando la documentación que solicitó, y que ha requerido por segunda vez al mencionado ayuntamiento, la documentación que se ha adjuntado. OTROSÍ DIGO: que estas máximas administrativas de este ayuntamiento revisten gravedad en el sentido de que no solo están engañando al Consejo de Transparencia inventando excusas improcedentes, sino que, además, hacen perder el tiempo al citado y al defensor del pueblo, obstaculizando por todos los medios el derecho que la normativa autonómica le otorga. Esto hace que, lamentablemente, el ciudadano deba dirigirse a diversas administraciones para hacer uso del derecho que las leyes prevén. De acuerdo con lo expuesto, se solicita al Consejo de Transparencia que, habiendo recibido este escrito, lo admita y considere la posibilidad de iniciar un procedimiento sancionador contra el mencionado ayuntamiento".

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la fecha de esta comisión ejecutiva, se adopta la presente resolución según lo siguiente:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el artículo 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de El Campello— está sujeta a las exigencias de esta ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d., que hace referencia expresa a "las entidades integradas en la Administración local de la Comunidad Valenciana y las entidades del sector público vinculadas o dependientes".

Tercero. En cuanto a la reclamante, se reconoce su derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. Finalmente, es adecuado el enlace de la petición cursada por el reclamante con las previsiones de la Ley: la información solicitada contiene información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Quinto. Señalar que la información solicitada hace referencia a datos del padrón municipal en una determinada vivienda del municipio (expediente municipal 2575/2020 del Departamento de Estadística, con copias disociadas); datos que, por otra parte, ya han sido facilitados al reclamante junto con la Resolución de Alcaldía núm. 551/2021, de 17 de febrero de 2021, en la cual el Ayuntamiento concreta la estimación de la petición de acceso y remite la documentación solicitada.

Advertir que este requerimiento del derecho de acceso se hace constar en nuestro expediente, por el cual se otorga a la Administración transparencia para presentar las alegaciones de 26 de enero de 2021, por lo cual podemos considerar que la información haya sido facilitada al reclamante con posterioridad a la presentación de la reclamación y, por tanto, esta ayuda habría de ser menor por sobrevenida de su objeto.

Sexto. Partiendo de la información solicitada, la regulación básica del padrón municipal de habitantes se establece en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), que define el padrón municipal como el registro administrativo en el cual constan los vecinos de un municipio, y que debe contener como datos obligatorios los siguientes: nombres y apellidos, sexo, domicilio habilitado, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número de DNI (o número de la tarjeta de residencia en vigor o número de identificación de extranjero si se trata de extranjeros), certificado o título escolar o académico que se posea, así como otros datos que puedan ser necesarios para la elaboración del censo electoral, garantizando el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

Por tanto, el padrón municipal de habitantes contiene datos personales, por lo que será necesario tener en cuenta lo previsto en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, a efectos de la posible aplicación de los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En cuanto al acceso a los datos del padrón municipal de habitantes, el apartado 3 del artículo 16 de la LRBRL establece que "los datos del padrón municipal se cederán a otras administraciones públicas que los soliciten sin consentimiento previo del afectado cuando sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y se imprimirán para asuntos en los cuales la residencia o el domicilio sean datos relevantes [...]". La Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en una interpretación restrictiva del mencionado artículo, constata que pueden cederse, sin el previo consentimiento del afectado, los datos del padrón relativos al domicilio o la residencia de una persona facilitada por la Administración pública solicitante, sin que esta información le sea necesaria para el ejercicio de sus respectivas competencias y exclusivamente para asuntos en los cuales la residencia o el domicilio sean datos relevantes; por lo que, en tales casos, la cesión de los datos del padrón se rige por lo establecido en el artículo 6.1 del Reglamento General de Protección de Datos, según el cual el tratamiento solo será lícito si se cumple alguna de las condiciones allí indicadas.

No obstante, en nombre del principio de máxima transparencia, y visto que los datos del padrón municipal son información pública, tal como está definida en la Ley 19/2013, y que estos datos no se encuentran dentro de la categoría de "especialmente protegidos", lo que supone un criterio marginal para esta GAIP, esto significa que, en los datos del padrón, existen datos que son especialmente sensibles.

Destacar, en el mismo contexto, el Informe 4/2020, de 9 de septiembre, del Consejo de Transparencia de Aragón, relativo a los datos del padrón, en el cual el autor afirma que los datos de las personas inscritas en el padrón municipal no son datos personales especialmente protegidos, por lo que el acceso a estos solo será posible previa ponderación del interés público en la divulgación de dichos datos y los intereses de las personas afectadas. Por tanto, el Ayuntamiento deberá aportar toda la información necesaria para poder llevar a cabo, con las suficientes garantías, la correspondiente ponderación de intereses: finalidad para la cual se solicitan los datos, justificación de la solicitud y los derechos de las personas afectadas, especialmente cuando la comunicación de estos datos pueda afectar a su intimidad o su reputación, casos en los que se puede decidir desfavorablemente la solicitud.

El informe concluye que el Ayuntamiento podrá facilitar el acceso a los datos del padrón sin que sean aplicables los límites, cuando la información facilitada no pueda asociarse a una persona identificada o identificable, lo cual exigiría la previa disociación de los datos personales del padrón, especialmente del nombre junto con los dos complementos: domicilio habitual y NIE o DNI.

Dado que, en el caso que nos ocupa, no vemos que el Ayuntamiento deba realizar la ponderación de intereses entre el interés público en la divulgación de estos datos (molestias por ruidos, según alega el reclamante) y los intereses de las personas afectadas, sino que, al recibir la corporación el requerimiento del Consejo para presentar las alegaciones que considerase oportunas, resolvió la estimación del derecho de acceso a la facilitación de la información (la puesta a disposición de la cual hablaremos a continuación).

Séptimo. Llegados a este punto y en lo que respecta a la forma en que debe ponerse a disposición de la población la información, en este caso, el acceso a la información solicitada debe efectuarse "con disociación previa de los datos de carácter personal de manera que se evite la identificación de las personas afectadas" (artículo 15.4 de la Ley 19/2013). Sobre este mismo punto, la opinión del reclamante cuando advierte que la aportación del expediente debe hacerse de manera "descuidada, sin técnica y con un atacado fotocopia de una fotografía del documento", ya que, como hemos podido comprobar, los datos figuran tachados con un bolígrafo o rotulador, formando un tachón, que ciertamente ensucia la información, y, además, se ha hecho de tal manera que son perfectamente legibles los datos que se intentan ocultar, permitiendo identificar fácilmente a la persona o personas empadronadas.

Analizamos esto porque el reclamante, cuando se le traslada las alegaciones del Ayuntamiento para que manifieste si está conforme con la información facilitada por la corporación, de repente expone su queja —acertada, según el parecer de este consejo— sobre la forma en que se ha disociado la información, reclamando que se facilite el expediente de manera electrónica, o bien en papel, pero disociando debidamente los datos personales.

Octavo. Visto todo lo expuesto anteriormente, y concluyendo que, aunque no de la forma más adecuada, la información solicitada (datos del padrón municipal en una determinada vivienda del municipio —expediente municipal 2575/2020, del Departamento de Estadística, con copias disociadas—) ya ha sido facilitada al reclamante mediante la Resolución de Alcaldía núm. 551/2021, de 17 de febrero de 2021, la reclamación ya ha perdido de manera sobrevenida su objeto. En consecuencia, solo es necesario señalar el reconocimiento de este hecho, declarar la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento y proceder conforme a lo prescrito en la Ley 30/1990, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (o la normativa vigente aplicable), que en su artículo 21.1 establece que en estos casos "la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables", y recordar que, al igual que en otras resoluciones estimatorias, el reclamante podrá comunicar cualquier incidencia respecto de la efectividad del acceso a la información reconocido.

Finalmente, no queremos dejar de recordar al Ayuntamiento de El Campello que, en adelante, al poner a disposición de la ciudadanía la información solicitada, deberá disociar los datos personales, cuando sea procedente en cada caso, de manera adecuada y cuidando al máximo el formato y la presentación, pero, sobre todo, asegurándose de que no sea posible la identificación de las personas afectadas.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

Declarar la desaparición sobrevenida del objeto de la reclamación respecto a la solicitud de información ya entregada, dado que el Ayuntamiento de El Campello estimó, de forma extemporánea, el acceso a la información que se reclamaba.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Ricardo García Macho