Acceso a copias de expedientes de licencias de primera ocupación de 2016

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, el día 23.03.2021 el reclamante solicitó al Ayuntamiento que le facilitara la siguiente información:
"Copia digital de los expedientes de otorgamiento de licencias de primera ocupación concedidas en 2016".

Segundo

Mediante la Resolución de la Alcaldía número 2021000771, con fecha 16.04.2021, se denegó esta solicitud y se resolvió:
"VISTO que, una vez examinada la solicitud del interesado, se ha valorado que, excepto mejores criterios fundados en derecho, se debe admitir la solicitud de acceso a la información requerida por estar encuadrada en el supuesto del artículo 18.1 de la LTAIBG, debido al carácter abusivo de la petición de información". Y se procedió a la inadmisión de la solicitud.

Cabe argumentar que esta resolución estaba precedida por un informe que contenía numerosos "considerandos", en general genéricos y relativos a la normativa de transparencia. En este caso, se indicaba que la solicitud de información "tiene un carácter abusivo, no solo en sentido cuantitativo sino cualitativo, y no está justificada con la finalidad de la ley y, por supuesto, supone un riesgo para los derechos de terceros".

Tercero

El 19 de abril de 2021, con número de registro GVRTE/2021/972817, se interpone reclamación ante este consejo contra la inadmisión. El reclamante señala que "el Ayuntamiento alega abuso, pero es incapaz de siquiera cuantificar la relación de expedientes para demostrar que su denegación es abusiva por arbitrariedad".

Cuarto

Este consejo remitió, por registro departamental, un escrito al Ayuntamiento otorgándole trámite de requerimiento para que se pronunciara en un plazo de quince días. En respuesta a este escrito, el Ayuntamiento se remitió a las alegaciones. En las mismas se resolvió:
"1. Este ayuntamiento no reconoce el derecho de acceso a la información que se articula en la consulta de los expedientes específicos que indica el interesado; este derecho de acceso no comprende el derecho a la obtención de copia digital de todos los expedientes. Especialmente cuando, una vez consultado el departamento de urbanismo que tramita estos expedientes, este comunica que en 2016 se presentaron 33 solicitudes, pero 15 solicitudes aún no han sido resueltas, por lo que en total hay 18 expedientes resueltos de otorgamiento de licencia de primera ocupación."
[...] "y si se atendiera la petición, requeriría un tratamiento que obligaría a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información e impediría la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado; que en 2016 hay un total de 18 expedientes resueltos de otorgamiento de licencia de primera ocupación."
[...] "Esta petición de copia íntegra digital de expedientes de otorgamiento de licencia de primera ocupación puede suponer un riesgo para los derechos de terceros, ya que existen datos de carácter personal que deben ser objeto de especial protección."
Que es un abuso de derecho porque "no solicita el acceso a la información mediante la consulta de los expedientes, sino que demanda directamente la copia digital de todos los expedientes de otorgamiento de licencia de primera ocupación concedidas en 2016 por este ayuntamiento".

Quinto

Efectuada la deliberación del asunto, esta comisión ejecutiva adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1, en relación con el artículo 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —Ayuntamiento de Orpesa— está sujeta a las exigencias de esta ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, que hace referencia expresa a "las entidades integradas de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero

Cuando al reclamante se le reclama el derecho de acceso, el cual se prevé en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto

La documentación solicitada de carácter urbanístico constituye "información pública" en los términos que prevé el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, Ley 19/2013), que contiene por información pública "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por tanto, puede ser objeto de solicitud de acceso a la información siempre que no se apliquen los límites o las causas de inadmisión previstas en la legislación de transparencia.

Quinto

Según lo expuesto en los antecedentes, la reclamación presentada ante este consejo fue motivada por la disconformidad con la respuesta ofrecida por el Ayuntamiento a su solicitud de información. En concreto, parece que se inadmitió por carácter abusivo la solicitud de "copia digital de los expedientes de otorgamiento de licencias de primera ocupación concedidas en 2016". No consta en la solicitud la explicación por parte del recurrente de que la motivación de su solicitud sea el enunciado. La reclamación ante este ayuntamiento recurre que el ayuntamiento "no cuantifica ni siquiera la relación de expedientes, de modo que es absurdo que se pida por arbitrariedad". Y en relación a esto, se ha indicado que en las alegaciones el ayuntamiento ha añadido que "una vez consultado el departamento de urbanismo que tramita las solicitudes, estas aún no han sido resueltas, lo que supone que hay 18 expedientes resueltos de otorgamiento de licencia de primera ocupación".

Sexto

Es esencial analizar la aplicación de la causa de inadmisión por carácter abusivo, tal como alega el Ayuntamiento. Se propone entender que el reclamante efectúa una petición genérica que implica una cantidad ingente de documentación y que esto implicaría la paralización y desatención de otras actividades municipales, al no disponer el Ayuntamiento de grandes recursos humanos y técnicos para efectuar esta labor. Por tanto, debe valorarse si la solicitud presentada tiene el carácter de abusiva o voluminosa y, por tanto, si procedía la inadmisión de la solicitud.

Cabe partir de una interpretación restrictiva de las causas de inadmisión sobre la base del principio de máxima transparencia, pero, asimismo, debe ponderarse el acceso a la información con la finalidad de conciliar los intereses de los ciudadanos y el funcionamiento de la Administración.

El Consell de Transparència i Bon Govern, en el criterio interpretativo CI/003/2016, define el término abusivo en los siguientes términos:

"2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
El artículo 18.1 de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la ley".
De esta manera, hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
A) Que el ejercicio del derecho sea absolutamente inútil en sentido cuantitativo: el hecho de que una persona presente muchas solicitudes sin nombrar de término determinado un ejercicio abusivo del derecho; y
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llega a conjuntarse con la finalidad de la ley.
1. Así, una solicitud puede considerarse ABUSIVA cuando se encuentra en alguno de los supuestos o se da alguno de los elementos que se indican a continuación:
- Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, el cual es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
- Cuando, si se atendiera, requerirá un tratamiento que obligará a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, e impedirá la atención justa y equitativa del trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
2. Se considera que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
- Conocer cómo se gestionan los fondos públicos.
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.
Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:
- No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas anteriormente y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando tenga por finalidad manifiesta obtener información que maneje la concesión de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
- Cuando tenga como objeto la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa"."

Séptimo

Asimismo, debemos recordar la Resolución núm. 162/2019, de 12 de diciembre de 2019, en el expediente núm. 85/2019. Cabe recordar que en esta resolución el reclamante tenía un litigio con su ayuntamiento respecto de una parcela concreta; para conocer los criterios del ayuntamiento, solicitaba tener acceso a las licencias de obras concedidas por el Ayuntamiento de Tibi para la concesión de habilitaciones y, si fuera el caso, la concesión de licencias de primera ocupación de las parcelas del inmueble de las parcelas de Sonier Bonaire, con el cambio, garantías o avales en estos casos en que se concedía la concesión de estas licencias y los acuerdos de devolución, en este caso que se hubiera acordado.
Ante esta solicitud, el Ayuntamiento consideró su carácter abusivo. Se alegaba que el reclamante demandaba una información de carácter general que le proporcionaría información sucesiva una tras otra en el historial del municipio y en otros ámbitos municipales y que, además, esta información contiene datos identificativos (titulares, cuenta bancaria, números de cuenta, etc.). Que esto exige una labor de sistematización, adición de documentos y manuales de contenidos que requieren una elaboración y, por tanto, nos encontrábamos ante una causa de abuso de derecho según el artículo 19/2013, estatuto de la Ley 19/2013, estatuto de transparencia.
Se afirmaba, asimismo, que esta petición genérica implica una cantidad ingente de documentación y que esto implicaría la paralización y desatención de otras actividades municipales, al no disponer el Ayuntamiento de grandes recursos humanos y técnicos para efectuar esta labor.
En esta Resolución núm. 162/2019, expediente núm. 85/2019, de 12 de diciembre de 2019, afirmamos que:

"La solicitud planteada de manera legítima por el reclamante sobre el cambio de criterio del Ayuntamiento en relación con la concesión de licencias, si bien debe ser debidamente atendida, este derecho no se ha limitado, sino que el Ayuntamiento de Tibi en el ejercicio de sus legítimas atribuciones puede inadmitir el acceso a este cuando es abusivo, circunstancia que en este caso concreto se ha manifestado el Ayuntamiento."

A esto se añadió el análisis de la protección de datos que implicaba la necesidad de disociar datos y con especial dificultad: "que pueden incluir datos sobre infracciones administrativas, así como datos económicos; que los datos solicitados no son datos que puedan facilitarse disociando al titular del documento, porque están referidos a parcelas que el habitante no conoce, y que son un mercado con los datos con los que constan en los registros públicos para obtener un perfil conocido de terceros."
3. Requerimientos. En este término, lo que se consta es que el acceso solicitado causa de inadmisión [el carácter abusivo] y la falta de relación con la finalidad de la [solicitud] en relación con las atribuciones necesarias a la administración, o la concreción de límites o inconsistencias en la expresa especificación de la disociación de datos personales."
Aunque la Ley 19/2013 regula expresamente la posibilidad de reconocer el acceso parcial a la información solicitada (art. 16), así como la posibilidad de disociación de la información (artículos 5.3 y 15.4), "en el momento de facilitar la información estas posibles implicaciones implican un análisis minucioso de la información solicitada para detectar si procede restringir el acceso a determinados documentos solicitados y especialmente a determinada información para garantizar la confidencialidad. La restricción parcial y el proceso de disociación es una gestión administrativa importante que puede dificultar el acceso para la Administración, barreras y dificultades para la Administración o sujeto obligado. Estas dificultades pueden darse, entre otros motivos, por el soporte en el que esté la información disponible (como el papel o imagen de documento)."
También el tipo de información o documentación que, por su propia naturaleza administrativa o jurídica, puede exigir una evaluación muy minuciosa de todos los datos personales. Y, obviamente, en cada caso varía el motivo y la complejidad en la recuperación de estos. Otros factores importantes que provocan la labor de evaluación y restricción parcial o disociación también parecen muy variables.
Estos elementos que implican la carga administrativa de facilitar el acceso parcial o la disociación también se deben tener en cuenta en el momento de efectuar la valoración de si se considera el carácter abusivo de la solicitud y su posible inadmisibilidad. La contestación supondría el absurdo de que una desproporcionada carga de trabajo no permita a la Administración la inadmisibilidad de una solicitud, porque debe asumirse cualquier carga —por peligrosa o ingente y desproporcionada que sea— para facilitar la información. Para el concreto se dijo que "este consejo no duda de la veracidad de estas afirmaciones y entiende que se ha objetivado suficientemente la carga inquietante que supone facilitar el acceso a la información solicitada".
Por otra parte, esta carga de recursos debe ponerse en relación con la finalidad de transparencia de la ley.
Por tanto, es necesario evitar que sea posible y considerar en su caso solicitudes absolutas sin una suficiente delimitación previa de lo que se busca. En las solicitudes que implican una elevada carga administrativa se exige al ciudadano un intenso rigor y diligencia en la delimitación de la información solicitada. También hay que tener en cuenta que la mera facilitación del acceso parcial puede llegar a ser muy costosa en el riesgo en el que quedan los interesados y derechos en el ejercicio del acceso, de una manera determinada que pueda ser la fórmula adecuada y proporcional para concretar el derecho de acceso a la información con una desproporcionada carga de trabajo y otros rasgos de desproporción.
En definitiva, lo que se estimó fue un reconocimiento parcial porque el derecho de acceso debe quedar sujeto a una serie de condiciones. Estos condicionantes supondrán una reducción de las posibilidades de acceder efectivamente a la información. Estos condicionantes deben exigirse para que la solicitud de una información no deba considerarse abusiva por la desproporcionada carga administrativa que implica o negarse en razón del interés protegido del artículo 14 de la Ley 19/2013 que puedan estar en juego, así como, especialmente, la protección de datos del artículo 15. Concretamente, se trata de armonizar la medida de lo posible entre unos y otros.
Sobre esta base, y respecto a la solicitud que usted realizó, se resuelve que el solicitante "deberá delimitar y determinar a la Administración la relación de licencias de obras concedidas y licencias de primera ocupación con la identificación de la parcela y la fecha, a efectos de reducir tanto la carga de trabajo que facilitar el acceso implica para la Administración. Y se considera abusiva el resto de la información solicitada en aquellos puntos (garantías, finanzas o avales constituidos, si fuera el caso, con ocasión de la concesión de estas licencias y los acuerdos de devolución de estas)".
Por otra parte, la Administración también debe realizar un pacto activo para delimitar y facilitar tanto como la información solicitada. Así como ponderar la posibilidad de facilitar el acceso en modalidades que supongan una menor carga administrativa y al mismo tiempo pongan en menor peligro los derechos como la protección de datos.
Este acceso a la información por el reclamante puede servir para que pueda delimitar más concretamente la información que realmente necesita. Ya sobre este ámbito mucho más restringido es donde el solicitante pueda formular peticiones más concretas y la administración podrá dedicar su tiempo y recursos concentrados a valorar facilitar la información solicitada mediante acceso parcial o disociación de la información."

Octavo

También es necesario mencionar la Resolución RT 012/2020, de 20 de mayo de 2020, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal. En este caso se requiere a un ayuntamiento: "1) Copia de los expedientes urbanísticos resueltos a lo largo del año 2019, 2) Copia de los informes técnicos y jurídicos de la resolución de cada expediente urbanístico resuelto a lo largo de 2019". En aquel caso el ayuntamiento fundamentó los medios de que disponía, tratándose de una inadmisión por ser abusiva. También se recuerda que no se justificó la solicitud con la finalidad de la misma y el reclamante no había realizado previamente actos ilícitos simulados. El Consejo estatal recordó sus criterios ya concluidos que concluyen: "la conducta es contraria al ordenamiento jurídico, que se puede emprender incluso en el concepto de abuso de derecho, y la misma conducta obliga a paralizar la conducta de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, lo que impide la actuación justa y ejecutiva de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, según el parecer de este Consejo, es procedente desestimar la reclamación planteada".

En sentido contrario, cabe recordar la Resolución 212/2020, de 13 de noviembre, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León, expediente CT-171/2020, relativa a la petición del Consejo del Colegio Oficial de Arquitectos de Lleida, ante el Ayuntamiento de Villafranca (Lleida). Con disociación previa se solicitaba: "Relación de las LICENCIAS MUNICIPALES concedidas en los años 2017, 2018 y durante los tres primeros meses del año 2019, tanto de obras de primera ocupación o actividad con indicación de situación y tipología de los inmuebles, con la aportación de su matrícula o número de expediente". En aquel caso se consideró que el derecho de acceso a la información pública, en esencia, es que "en el mismo ámbito urbanístico, existe un reconocimiento legal de la acción pública", el reconocimiento de la acción pública en un concepto de ámbito material abarca el acceso a la información contenida en un expediente administrativo referido a este ámbito, tal como ha reconocido expresamente el Tribunal Supremo, entre otros, en las sentencias de 11 de octubre de 1994 y 12 de octubre de 2012, al analizar lo siguiente:

"..., cabe admitir que, si se reconoce a la totalidad de los ciudadanos la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad en estos mismos ámbitos sin que se requiera legitimación, no se les puede privar de los medios necesarios, como es el acceso a la información, aunque no promuevan ni comparezcan en el procedimiento, ya que de lo contrario se desvirtúa su finalidad".

A esto se añadió que la denegación no era preceptiva por protección de datos, ya que se podía realizar la disociación.
Así pues, en el primer caso se puede apreciar que la acción del ayuntamiento fue bastante escrupulosa y motivada y, especialmente, se trata de más de 500 expedientes. En el segundo, la fundamentación es de todo interés a la hora de reforzar el derecho de acceso a la información pública, no obstante, no se tuvo en cuenta el hecho de que implicaba la anonimización de la información.
Solo, cabe recordar los criterios elementales presentes. No consta que el reclamante tenga la posibilidad de intentar o explicar detalladamente una relación con el ayuntamiento que permita superar su derecho de acceso a la información pública mediante el acceso al expediente. La solicitud del reclamante no muestra o explica el contexto o motivos por los cuales solicita la información, lo que hace muy difícil establecer motivos específicos de interés público o que favorezcan el acceso. Por otra parte, según se ha afirmado, respecto a la información solicitada de ámbito urbanístico, si existen elementos que intensifican las dificultades del derecho de acceso a la información pública, sin que se pueda alcanzar la condición de persona interesada.
Por otro lado, no puede decirse que el ayuntamiento desarrolle una actitud muy diligente respecto a la solicitud de acceso, porque más allá de motivaciones genéricas no ha motivado y explicado los medios de los que dispone para afrontar la solicitud de acceso. Solo en la fase de alegaciones ha afirmado que "en 2016 se presentaron 33 solicitudes: pero, 15 solicitudes aún no han sido resueltas, por lo que en total hay 18 expedientes resueltos de otorgamiento de licencia de primera ocupación". Sobre estos datos, la verdad es que no se trata de una solicitud de acceso a la información inabarcable y muy posiblemente implica una cantidad de expedientes similar a la Resolución núm. 162/2019, expediente núm. 85/2019, de 12 de diciembre de 2019. Ahora bien, no se puede conocer la tipología de causales de los 18 expedientes, que podrían resultar particularmente complejos o abarcar numerosos sujetos con datos personales muy variados.
Por todo ello, este consejo considera razonable estimar parcialmente esta reclamación o reconocer el derecho de acceso a la información pública a las resoluciones anonimizadas de los expedientes de otorgamiento de licencias de primera ocupación concedidas en 2016 (18, en principio). A partir del conocimiento del contenido de las resoluciones anonimizadas es muy posible que el reclamante pueda delimitar y, si fuera el caso, solicitar algunos expedientes concretos y, también, si fuera el caso, exponer la información concreta que le interesa del expediente concreto o explicar los motivos de manera que faciliten la ponderación para reconocer el derecho de acceso concreto al expediente solicitado. Ya para el futuro, si sobre un ámbito mucho más restringido, es posible que el solicitante pueda formular peticiones más concretas y la Administración podrá dedicar su tiempo y recursos concretos a valorar facilitar la información bajo modalidades de acceso parcial o disociación de la información."

Noveno

Finalmente, este consejo considera razonable estimar parcialmente esta reclamación o reconocer el derecho de acceso a la información pública a las resoluciones anonimizadas de los expedientes de otorgamiento de licencias de primera ocupación concedidas en 2016 (18, en principio). A partir del conocimiento del contenido de las resoluciones anonimizadas es muy posible que el reclamante pueda delimitar y, si fuera el caso, solicitar algunos expedientes concretos y, también, si fuera el caso, exponer la información concreta que le interesa del expediente concreto o explicar los motivos de manera que faciliten la ponderación para reconocer el derecho de acceso concreto al expediente solicitado. Ya para el futuro, si sobre un ámbito mucho más restringido, es posible que el solicitante pueda formular peticiones más concretas y la Administración podrá dedicar su tiempo y recursos concretos a valorar facilitar la información bajo modalidades de acceso parcial o disociación de la información.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos dados, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

1. Primero. Estimar parcialmente la reclamación interpuesta por el Sr. __________________________ formulada contra el Ayuntamiento y, en consecuencia, reconocer su derecho de acceso a las resoluciones anonimizadas de los expedientes de otorgamiento de licencias de primera ocupación concedidas en 2016 (18, en principio), e instar al Ayuntamiento de Orpesa a facilitar este acceso al reclamante en el plazo de dos meses desde la notificación de esta resolución.
2. Segundo. Invitar a la persona reclamante para que comunique a este consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
3. Tercero. Requerir al Ayuntamiento para que informe a este consejo de las actuaciones realizadas para cumplir esta resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.