Acceso a información sobre contratos, empleados, gastos y balances de la mercantil Mercavalència

ANTECEDENTES

VISTA la reclamación núm. 291/2021, interpuesta por la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana contra el Ayuntamiento de Valencia y siendo ponente el vocal del Consejo, el Sr. Lorenzo Cotino Hueso, se adopta la siguiente

RESOLUCIÓN

Primer.- Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, en fecha 7 de octubre de 2021, el [REDACTADO] presentó por vía telemática, con registro número GVRTE/2021/2473782, en representación de la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana, representación que consta acreditada en el expediente, un escrito dirigido al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en el cual exponía lo siguiente:

[...] PRIMERO.- Que la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana [...] tiene interés directo en este asunto, en tanto que parte interesada en el asunto versa sobre la composición y funcionamiento de la mercantil pública municipal Mercados Centrales de Suministros de Valencia, SA (MERCAVALENCIA), principal proveedor y suministrador de los mercados municipales de la Comunidad Valenciana, entre otros. La empresa está participada en un 51% por el Ayuntamiento de Valencia.

SEGUNDO.- Que al recalcar que Mercados Centrales de Suministros de Valencia, SA (MERCAVALENCIA) es el mayor centro agroalimentario de la Comunidad Valenciana. Está formado por los mercados centrales de pescados, frutas y hortalizas, la libre compra, compra de flores, el escorchador ecológico de servicios, y la zona de actividades complementarias (ZAC). [...]

TERCERO.- Que la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana tiene conocimiento de que numerosos cargos de la entidad Mercados Centrales de Suministros de Valencia, SA (MERCAVALENCIA) han sido otorgados por mérito o confianza o de manera ambigua. Sobre todo, por petición de la parte gobernante en el Ayuntamiento de Valencia y/o vinculación política.

CUARTO.- Que, en relación al número 291/2021, interpuesta por la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana, SA (MERCAVALENCIA) desde el año 2015 hasta la actualidad. 2.- Ofertas de ocupación, licencias de contrataciones publicadas, listado de trabajadores actuales y funciones que ejercen, desde el año 2015 hasta la actualidad. 3.- Relación de cargos de Mercados Centrales de Suministros de Valencia, SA, (MERCAVALENCIA), dietas que se pagan, gastos ordinarios y extraordinarios desde el año 2015 hasta hoy. 4.- Gastos de publicidad, comunicación, eventos, obsequios, regalos, arrendamientos para uso externo desde el año 2015 hasta la actualidad. 5.- Gastos de representación, ordinarios, tarjetas bancarias del presidente del consejo de administración. 6.- Balances de situación, pérdidas y ganancias, suma de saldos (comprobación) desde el 2015 hasta la actualidad. 7.- Pliegos de condiciones de las obras licitadas y adjudicaciones de contratación desde el año 2015 hasta la actualidad. 8.- Pliegos de contrataciones y adjudicaciones de los servicios externos desde el año 2015 hasta la actualidad. 9.- Listado y documentación acreditativa de las ayudas concedidas a entidades o empresas desde el año 2015 hasta la actualidad.

QUINTO.- Que la reseñada documentación se solicita a efectos de denuncia, ante la Fiscalía y/o los tribunales competentes, de los hechos descritos en el punto de este requerimiento.

Segundo.- El 18 de octubre de 2021 este consejo remitió al actor un escrito en el que se le requería que aportara la siguiente documentación, y le concedió un plazo de diez días hábiles:

• Acreditación de la representación de la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana, en virtud de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 39/2015, de procedimiento común de las administraciones públicas, mediante cualquier método válido en Derecho que dejara constancia fidedigna de la relación existente.
• Copia de la petición y presión de información o documentación pública presentada ante el Ayuntamiento de Valencia o Mercavalencia, S.A.
• Copia de la respuesta o respuestas obtenidas, en su caso, del Ayuntamiento de Valencia o Mercavalencia, SA a su solicitud de información o documentación pública.

El 28 de octubre de 2021 el reclamante atendió el requerimiento del Consejo de Transparencia remitiendo, entre otra documentación, la acreditación de la representación de la Asociación de Mercados Municipales y copia de dos peticiones de documentación pública con fecha 6 de octubre de 2021, dirigidas al Ayuntamiento de Valencia y Mercavalencia, SA, respectivamente, en las cuales no constaba un registro de entrada.

Tercero.- En consideración al conjunto de los documentos remitidos por la reclamante al Consejo de Transparencia, el Consejo le remitió un nuevo escrito de requerimiento el 1 de febrero de 2022 en el cual se le informaba que consideraba que había presentado su reclamación ante el Consejo antes de que hubiera transcurrido el plazo de un mes que disponía el Ayuntamiento de Valencia y Mercavalencia, SA para contestar a su solicitud; para poder proceder al estudio de su reclamación debía manifestar si ratificaba la reclamación presentada y aportar una copia de la Resolución VC-978, de 13 de diciembre de 2021, dictada por la teniente de alcaldía de Transparencia y Gobierno Abierto en respuesta a su solicitud de información, en la que el Ayuntamiento manifiesta que con fecha 21/10/2021 recibió en el registro del Ayuntamiento la solicitud de acceso a la información número 00118 2021 00187593, que dio lugar al expediente E-00702-2019-0000129-00, y que:

Segundo.- SI la solicitud a MERCAVALENCIA, la mercantil emite dos comunicaciones indicando aquella información que se decía encontrar por medio de elementos que se indican en este mismo apartado, y respecto a la cual, figura que por el director general se señala que: "que Mercavalencia no cuenta con toda la documentación que solicita el recurrente, y preparada para su entrega. Se solicita, en síntesis, todos los contratos de trabajo de la compañía, todos los contratos de cualquier tipo y todos los expedientes de gastos desde el año 2015. Recopilar la documentación tardaría semanas y anonimizarla para mostrar los datos implicaría una acción de recogida que paralizaría la actividad de la compañía para facilitar (...) ".

Respecto al resto de la información, se indica que se parte de que "la recogida que no exige esta labor de recogida es pública y accesible"; y se desglosa de acuerdo con la solicitud en los términos siguientes...

Acompaña a continuación una serie de actos electrónicos de la web de Mercavalencia donde se encuentra la información solicitada indicando que resulta de aplicación lo previsto en el art. 22.3 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según se expone: "Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a esta", resolviendo finalmente "estimar la solicitud efectuada por la persona interesada sobre la base de las razones expuestas en el cuerpo de esta resolución."

En su contestación al Consejo, el reclamante afirmaba: "[...] Que, en vista del contenido en la Resolución VC-978, de fecha 13 de diciembre de 2021, dictada por la teniente de alcalde de Transparencia y Gobierno Abierto, nada del solicitante se ha aportado a esta parte, sin ninguna justificación... De toda la documentación solicitada no me han entregado nada de nada".

Cuarto.- En fecha 17 de febrero de 2022 la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Valencia este escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana, trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito que fue aportado por el Ayuntamiento el 17 de febrero, tal como consta en el resguardo de recepción electrónico adjunto.

El 8 de marzo de 2022 recibió el Consejo respuesta del Ayuntamiento de Valencia a este escrito, en el cual manifestaba que: "[...] La solicitud del derecho de acceso a la información pública siguió el procedimiento establecido, así se remitió solicitud de información a MERCAVALENCIA, sociedad mercantil municipal sobre los puntos incluidos en esta. La tramitación del expediente finalizó con resolución estimatoria de la solicitud de la persona interesada, y se incorporaron a esta las url de la web de MERCAVALENCIA donde se encontraba alojada la información que en caso de que esta existiera".

Como base de las alegaciones, se incorpora a este escrito parte del informe de la entidad MERCAVALENCIA, que asimismo se adjunta, emitido a petición de esta unidad con motivo de la reclamación presentada ante este órgano de garantía. Tal como se sostiene en el mismo, se ha cumplido con lo previsto en el art. 22.3 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según se expone: "Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a esta"....

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la fecha de esta comisión ejecutiva, se adopta la presente resolución con los siguientes

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al art. 24.1 en relación con el art. 42.1 de la Ley 2/2015 de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Asimismo, el destinatario de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —el Ayuntamiento de Valencia— se encuentra sujeto a las exigencias de la citada ley, y vinculado en lo prescrito en el 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integradas de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero.- En cuanto a la reclamante, es imprescindible el derecho de Acceso a la Información de los Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana conforme a lo previsto en la Ley estatal de transparencia como artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, según el artículo 1 garantiza el derecho a la información pública de cualquier persona o ciudadano, ya sea individual o de cualquier entidad constituida.

Cuarto.- Según lo expuesto en los antecedentes, la documentación solicitada, enumerada en el antecedente primero, constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones".

Quinto.- En primer lugar, y antes de entrar a valorar el contenido de la información solicitada por la asociación reclamante y su posible acceso o no, un límite o causa de inadmisibilidad que dificulte o impida su acceso, determinaremos la cuestión del plazo de presentación de la reclamación. En estos casos, como en el caso en que la reclamación ante este Consejo se presenta antes de que haya transcurrido el plazo de un mes que el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 otorga a la Administración para resolver las solicitudes de acceso. Este criterio fue modificado por la resolución de 16/06/2022, de diez de enero (exp. 216/2021), sobre la base de diferentes sentencias (STS 4127/2001, de 19 de mayo, FJ 2º, STS 8098/2011, de 7 de diciembre, FJ 3º, Sentencia Audiencia Nacional, de 25 de enero de 2021 (recurso 698/2018 senc. 8a SAN 275/2021), FJ 5º, STS Madrid 3098/2021, de 25 de febrero FJ 3º), y concluyó en su FJ 64 que: "En aplicación de este criterio en supuestos como este, la interposición anticipada o prematura de reclamación ante la autoridad de transparencia no es motivo de inadmisibilidad. En principio omitimos la producción de perjuicio por el paso del tiempo. Así, por ejemplo, si en el curso de la presente ante este consejo de transparencia se determina que la Administración no ha resuelto la solicitud de resolución y se sigue sin hacerlo..."

No obstante, en los casos de silencio de la Administración ante la solicitud de información solicitada, requerirá el reclamante que confirme que no ha obtenido la resolución esperada en su reclamación y que, si la ha obtenido, mantiene la reclamación en sus términos. Si una vez formulada la reclamación y transcurrido el plazo para resolver, la Administración dicta resolución expresa que no reconoce plenamente el derecho de acceso, se entiende que sigue siendo un motivo y la reclamación se mantiene; si, por el contrario, la resolución expresa que comprende el motivo por el que reclama el reclamante. Pues nadie puede esperar que, de tales reclamaciones inmediatas, quien haya solicitado el acceso a la información, haya reclamado anticipadamente y no haya obtenido una resolución estimatoria, se encuentre en la absurda situación de tener que volver a reclamar ante este consejo.

En atención a lo expuesto se procedió conforme a lo establecido en el antecedente tercero de esta resolución, requiriendo a la asociación para que se ratificara en su respuesta presentada anticipadamente, a aportar, en su caso, la copia de la respuesta o respuestas por parte del Ayuntamiento de Valencia y/o Mercavalencia, SA a su solicitud de información; al requerimiento del cual constó el 5 de febrero de 2022 ratificándose y adjuntando la copia de la Resolución VC-978, de 13 de diciembre de 2021 (posterior a la presentación de la reclamación ante este Consejo el 7 de octubre de 2021), dictada por la teniente de alcalde de Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Valencia, y en la cual se resolvía estimar su solicitud de acceso.

Sí. - Sí, en atención a la información solicitada: Mercavalencia, pasaremos a valorar cada uno de los puntos arriba demandados en la reclamación y lo que, según se dice, ha resuelto la corporación al estimar la solicitud de acceso, e incorporamos las url de la web de MERCAVALENCIA donde se encuentra la información, en caso de que exista.

Partiendo, pues, de la Resolución VC-978, de fecha 13 de diciembre de 2021, dictada por la teniente de alcalde de Transparencia y Gobierno Abierto, estimatoria del derecho de acceso, manifiesta la asociación reclamante que nada de lo solicitado se ha aportado a este cambio, sin ninguna justificación.

Así, en cuanto a los (1) contratos laborales suscritos con MERCAVALENCIA desde 2015 hasta la actualidad, manifiesta el Ayuntamiento que Mercavalencia no cuenta con toda la documentación solicitada, recogida y preparada para su entrega. Y que, teniendo en cuenta que se solicitan todos los contratos de trabajo de la compañía, de cualquier tipo desde el año 2015, entiende que recopilar esta documentación tardaría semanas y anonimizarla —ya que la información que consta en cada contrato contiene datos personales de los trabajadores (nombre, apellidos, dirección, teléfono, entidad bancaria y número de cuenta donde realizar los ingresos de la nómina, etc.)— tardaría meses, lo que implicaría una acción de recogida que paralizaría la actividad de la compañía.

Así, en el informe remitido por la mercantil al Ayuntamiento, esta indica que dicha información no es susceptible de ser remitida, ya que, por el contrario, los contratos contienen referencias personales como nombre, apellidos, dirección, teléfono, entidad bancaria y número de cuenta donde realizar los ingresos de la nómina, etc., y que cualquier información de un trabajador o trabajadora de Mercavalencia debe contar con el consentimiento expreso de la persona para poder facilitar datos sujetos a protección legal.

Por tanto, se trata de una información que puede llevar cierto tiempo recopilar y parte anonimizar. En primer lugar, cabe recordar al CTBG en su CI/007/2015, de 12 de noviembre, en relación con la causa de inadmisibilidad de la Ley 19/2013, que "la Reelaboración supone un tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o la inadmisibilidad del acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisibilidad en sí mismos".

De la misma manera, el Tribunal Supremo en su sentencia 454/2021, de 25 de marzo (núm. recurso 2578/2020) manifiesta que "no puede confundirse el supuesto acceso a la información pública, como la supresión o anonimización de los datos... con un supuesto de reelaboración de la información pública". Así, el Tribunal Supremo se posiciona en línea con el criterio mantenido por el CTBG CI/007/2015, según el cual los supuestos de anonimización o disociación de la información y de omisión de información, "...a pesar de suponer implicar un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos supuestos puede entenderse como reelaboración".

Ocurre que en el caso que se presenta son aplicables los límites del artículo 14 y, en particular, del artículo 15 de la Ley 19/2013. La información que se solicita incluye datos personales. Es más, para estos accesos los datos personales son parte sustancial de la información que se solicita para la finalidad que se pretende, por lo cual no tendría sentido en la práctica financiar las anonimizaciones. Sin perjuicio de que la labor académica de anonimización supondría una carga desproporcionada que implica el régimen de acceso a la red de protección de datos. A mayor abundamiento, la entidad añade que facilitar los datos solicitados por la parte reclamante exigiría requerir alegaciones a todas las personas interesadas, lo que implica también una carga administrativa desproporcionada, y que, tal como se ha mencionado, se trata de una información difícil de delimitar por sus supuestos y complicados elementos delimitadores. En este sentido, en el ámbito anglosajón se admiten solicitudes por "Fishing Expedition", esto es, "Expedición de Pesca". Se condensa una sumisión a una solicitud de exceso por "fishing expedition" o solicitud leucítica con la finalidad de "pescar" alguna información que seguramente recibiremos. Y esto es lo que este consejo considera que ocurre en el presente caso.

La decisión sobre esta consulta no obsta a que el reclamante acceda a la información pública; obligatoriamente esta debe estar en la web de la entidad, así como el ejercicio del derecho de acceso a la información pública respecto de información más concreta que pueda suponer un elemento de inicio para realizar también solicitudes más delimitadas de información, algunas de información inadecuada y otras incluso requiriendo el acceso a datos personales concretos. Es posible que, tal como las solicitudes de información más concretas, incluso aquellas para acceder a datos personales, deban ser satisfechas y sirvan a la utilidad e interés público concreto por el que la solicita el reclamante. No obstante, no es posible reconocer el acceso a la información solicitada, según se ha expuesto, debido a la plétora de datos personales.

El reclamante expone en su recurso que la "Reelaboración" que se solicita es a fin de denunciar, ante la Fiscalía y los tribunales competentes, los hechos descritos en el tercer punto de este escrito". Dado que ya se ha pronunciado sobre este concepto en no pocas ocasiones, "la concreción del derecho de acceso a la información con la finalidad de acceder a la justicia, entre otros efectos, conlleva la potenciación e intensificación de la protección del derecho de acceso...", subrayando así la intensidad que adquiere el derecho de acceso a la información en conexión con la defensa de los intereses del reclamante, y en su caso, para posibilitar la defensa y el acceso a la justicia del artículo 24 de la Constitución Española (Res. 68/2021, Res. 53/2021 y Res. 103/2021).

Consideramos que esta protección del derecho de acceso para acceder a la justicia no impone que se facilite de manera ilimitada e indiscriminada el acceso a datos personales, sin perjuicio de, como se ha señalado, realizar peticiones delimitadas, al tiempo que se tiene acceso a mucha información a través de la web en cumplimiento de la actividad publicada.

Séptimo. – En relación con el listado de información, tanto parte del Ayuntamiento en su resolución como Mercavalencia en su informe, se indica que "la documentación que no exige esta tarea de recogida es pública y accesible", y se desglosa de la siguiente manera:

• (2) Ofertas de ocupación, pliego de contrataciones publicadas, listado de trabajadores actuales y funciones que ejercen, desde el año 2015 hasta la actualidad. Las ofertas de ocupación activas o vigentes y los pliegos de las contrataciones publicadas se encuentran accesibles tanto en la página web de Mercavalencia como en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Respecto al listado de trabajadores actuales y las funciones que ejercen, todo ello también se encuentra publicado en el organigrama que figura en la página web de Mercavalencia. En la URL de Mercavalencia aparecen las ofertas o bolsas que estén activas en este momento; por tanto, si actualmente no hay una oferta activa o en proceso, lo normal es que no haya información sobre este tema, ya que solo aparecen las ofertas procesadas.
• (3) Relación de cargos de Mercavalencia, dietas que se pagan, gastos ordinarios y extraordinarios desde el año 2015 hasta hoy. Esta información es pública y puede consultarse. Toda esta información se encuentra accesible en el Registro Mercantil y en la página web de Mercavalencia. Toda la información respecto a los órganos de gobierno, cargos y gastos se encuentra en la página web de la mercantil. En cuanto al apartado de cargos, aunque la definición del Servicio de Transparencia difiere de lo establecido en la Ley 3/2015, el único "alto cargo" sería el gerente, cuyos datos constan en el portal de transparencia del Ayuntamiento de Valencia.
• (4) Gastos de publicidad, comunicación, vestimenta, objetos, regalos, arrendamientos para uso externo desde el año 2015 hasta la actualidad. La totalidad de los gastos se reflejan en las cuentas anuales requeridas en el Registro Mercantil. Respecto al registro de objetos, toda la política sobre este tema se encuentra en la página web de Mercavalencia. Mercavalencia es la única institución pública de la Comunidad Valenciana certificada en compliance penal. No existe una agenda institucional, ya que el trabajo se desarrolla en una esfera estrictamente profesional. La manifestación de que esta información satisface el derecho de acceso a la información pública.
• (6) Balances de situación, pérdidas y ganancias, suma de saldos (comprobación) desde el 2015 hasta la actualidad. Esta información también puede consultarse en el Registro Mercantil y en la página web de Mercavalencia.
• (7) Pliego de condiciones de las obras licitadas y adjudicaciones de contratación desde el año 2015 hasta la actualidad. Esta información puede consultarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público o en la página web de Mercavalencia. La mercantil dispone desde diciembre de 2017 de toda la información digitalizada. Cabe recordar que la Ley 2/2015 valenciana, respecto a la publicidad activa, dispone que las organizaciones publicarán, como mínimo, información relativa a altos cargos y otros gastos de representación. Se trata de una información que no hay motivo para rechazar y que debe ser reconocida como derecho.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Estimar parcialmente la reclamación presentada por [BORRADO] en representación de la Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana, con fecha 7 de octubre de 2021 y registro número GVRTE/2021/2473782, contra el Ayuntamiento de Valencia, y ratificada posteriormente con fecha 5 de febrero de 2022; en particular, se reconoce el derecho de acceso a la información pública relativa a los gastos de representación, según lo expuesto en el FJ 7º de esta resolución, y se rechaza todo lo demás.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrán interponer recursos contencioso-administrativos ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Ricardo García Macho