Acceso a resoluciones de expedientes disciplinarios internos con disociación de datos

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV presentó por vía telemática el 20 de agosto de 2021, con número de registro GVRTE/2021/2090416, codificada como GVAGIP/2021/439, una solicitud de acceso a la información pública a la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, en la que solicitaba la siguiente documentación: "copia de las resoluciones administrativas dictadas en procedimientos disciplinarios internos por aquella Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, con la correspondiente disociación de los datos personales de estas, correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 2019 hasta la fecha en que se remita la información solicitada".

En respuesta a esta petición, la consellería dictó con fecha 21 de octubre de 2021 una resolución desestimatoria, por considerar que la misma excede los límites de acceso a la información pública previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, concretamente, la protección de datos de carácter personal del art. 15: el acceso a la información solicitada no podía ser autorizado por no contar con el consentimiento expreso de los afectados.

Segundo

En fecha 29 de octubre de 2021, con número de registro GVRTE/2021/2687053, la Federación Local de Valencia del CGT-PV presentó ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno una reclamación contra la resolución denegatoria dictada por la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, exponiendo en su escrito lo siguiente:

"[...]- 3.- Respecto a toda una serie de desmejoramientos, el 3 de octubre la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública finalmente no ha denegado el acceso a toda la información solicitada alegando la protección de datos personales no demandados por nosotros.
4.- Con esta falta de información, la Junta de Personal de la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública impide a todos los sindicatos fiscalizar el funcionamiento de la Administración en la aplicación del procedimiento sancionador en infracciones muy graves, con lo cual vacían de sentido esta función de la Junta de Personal."

Tercero

En fecha 9 de noviembre de 2021, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió a la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública un escrito en el que se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas, así como aportar cualquier información sobre la reclamación que fuera considerablemente relevante, siendo recibido en la Consellería el mismo día 9, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción telemática.

En respuesta a este oficio, se recibieron el 19 de noviembre de 2021 las alegaciones formuladas por parte de la Consellería, que se transcriben a continuación:

Contestando a las alegaciones presentadas, cabe dejar constancia de que no es cierto que hayan existido una serie de maniobras deliberadas en la tramitación de la solicitud de información pública presentada, los trámites han sido los siguientes:

1. Primero. En respuesta a la solicitud de acceso a la información pública, con número de registro GVRT2/2021/090416, efectuada a la empresa del artículo 15 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana y el capítulo II del título II del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sobre: "Solicita copia de las resoluciones administrativas dictadas en procedimientos disciplinarios instruidos por aquella Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, con la correspondiente disociación de los datos personales de estas, correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero 2019 hasta la fecha en que se remita la información solicitada". Con la motivación siguiente: "Otros" - "Solicitud de información sobre los procedimientos disciplinarios instruidos por la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública".
2. Segundo. El día 26 de agosto de 2021, fecha en que la solicitud entró en registro electrónico de la Generalitat, comenzó el plazo máximo de un mes para resolver y notificar por el órgano competente de la CONSELLERÍA DE JUSTICIA, INTERIOR Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, de acuerdo con lo establecido en el artículo 17.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, y el artículo 55.1 del Decreto 105/2017, de 28 de julio.

3. Tercero. El día 3 de septiembre de 2021, se comunicó a la persona/entidad solicitante la recepción de su solicitud con fecha 26 de agosto de 2021.
4. Cuarto. El día 23 de septiembre de 2021, se comunicó a la persona/entidad solicitante la ampliación del plazo para resolver en un mes para la preparación de la información solicitada.
5. Quinto. El día 30 de septiembre de 2021, se comunicó a la persona/entidad solicitante el traslado de la solicitud de acceso a la información pública referida a las terceras personas interesadas en el procedimiento para que manifiesten su consentimiento expreso y por escrito, así como notificar que el plazo para dictar y notificar la resolución quedará suspendido hasta que transcurra el plazo establecido para prestar el consentimiento o hasta la recepción del escrito manifestando prestar el consentimiento.
6. Sexto. El día 30 de septiembre de 2021, se comunicó a las terceras personas interesadas en el procedimiento la solicitud de información pública para que manifiesten prestar su consentimiento expreso y por escrito, así como notificar que el plazo para dictar y notificar la resolución quedará suspendido hasta que transcurra el plazo establecido para prestar el consentimiento o hasta la recepción del escrito manifestando prestar el consentimiento.
7. Séptimo. Las terceras personas interesadas en el procedimiento de solicitud de información pública manifestaron no prestar su consentimiento al hecho de que se entregara la información pública solicitada, por lo cual en fecha 21 de noviembre de 2021 se resolvió: "Desestimar su solicitud y denegar el acceso a la información pública solicitada, por resultar de aplicación los límites de acceso a la información pública, no consta el consentimiento expreso de las personas interesadas".

Los artículos 12, 13 y 16.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, así como los artículos 44 a 49 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, establecen los límites de acceso a la información pública, el régimen aplicable en caso de que la información solicitada contenga datos de carácter personal y el régimen sobre las causas de inadmisibilidad.

Los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública, junto con el artículo 53 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, enumeran los límites de acceso a la información pública. La información solicitada incluye datos personales especialmente protegidos relativos a la comisión de infracciones administrativas, por lo que operan los límites establecidos en el artículo 15 de la Ley 19/2013.

El acceso a esta información exige, de conformidad con el cuarto párrafo del citado artículo, la disociación previa de los datos de manera que se impida la identificación de las personas afectadas. Esta identificación puede darse de manera directa o indirecta, tal como reconoce el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (RGPD), que establece que:

"se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno de los elementos específicos de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona"."

En otras palabras, la mera disociación de datos no basta para levantar el régimen de protección de datos de carácter personal establecido en el artículo 15 de la Ley 19/2013, lo que significa que el resultado debe ser la imposibilidad de identificar a las personas, incluyendo aquella que se produce de manera indirecta a pesar de eliminar o ocultar el nombre de las personas afectadas. En este supuesto concreto, el riesgo de excederse en la población mediante el acceso a la información pública que las caracteriza, para que las personas afectadas puedan ser identificadas fácilmente a partir de elementos que integran el relato fáctico o de las circunstancias del expediente.

Constatado que la disociación de datos resulta insuficiente para impedir la identificación de las personas afectadas, otorgar acceso a la información solicitada supondría una grave intromisión en los derechos de las personas que afectaría particularmente su derecho fundamental al honor y la intimidad personal, conforme al régimen del artículo 18.4 de la Constitución Española.

Ante esta imposibilidad, será aplicable el precepto contenido en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, en virtud del cual la resolución podrá autorizar el acceso en caso de contar con el consentimiento expreso de la persona afectada.

Visto que el acceso a la información pública sobre la materia solicitada está limitado por los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en particular la protección de datos de carácter personal (art. 13), es por todo ello que esta Consellería resuelve en la resolución de la Subsecretaría de la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, de fecha 21 de octubre de 2021, desestimar la solicitud y denegar el acceso a la información pública, dado que el acceso no puede realizarse por no contar con el consentimiento expreso de los afectados, según dispone el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

Conforme al art. 24.1 en relación con el art. 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública— se encuentra sujeta a las exigencias de la citada Ley, en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1). a), que se refiere expresamente a "la Administración de la Generalitat".

Tercero

En cuanto al reconocimiento del derecho de la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV para concurrir a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el art. 11 de esta Ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o de representación en cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

En el caso en que la solicitud de información haya sido presentada por un sindicato, la información solicitada se enmarca dentro de las relaciones laborales mantenidas entre los representantes de los trabajadores y los responsables del organismo, y encuentra su encuadramiento en el régimen que constituyen los Estatutos de los Trabajadores (arts. 62 y 64) y la Ley Orgánica de Libertad Sindical (art. 10), en relación con el personal laboral, así como el Estatuto Básico del Empleado Público (art. 40), en relación con el personal funcionario y estatutario. Este derecho a recibir información por parte de los delegados sindicales tiene una conexión directa con el derecho de los trabajadores a recibir información relevante para su actividad sindical, en consecuencia, la empresa y la administración deben abstenerse de desarrollar cualquier conducta que pueda impedir la normal recepción de la información, a fin de poder llevar a cabo el correcto desarrollo de la actividad sindical como parte fundamental del ejercicio del derecho de libertad sindical (art. 28.1 de la Constitución Española).

En el ámbito de la Administración, el acceso a la información para delegados de personal y juntas de personal se encuentra regulado en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el RDL 5/2015, de 30 de octubre.

En el ordenamiento jurídico existente existe una consolidada jurisprudencia que, partiendo del derecho de libertad sindical consagrado en el art. 28.1 de la CE, considera que forma parte de este derecho no solo la organización, sino también la acción sindical y, dentro de los medios de acción sindical, se incluye el derecho de los sindicatos con la finalidad de ser representativos y que resulta necesario para el correcto y eficaz desarrollo de la acción sindical, tanto en el ámbito de la función pública (STSC 94/1995, de 19 de junio, F.4 y 168/1996, de 25 de noviembre, F.6). Además, como establece la STS de 25 de enero de 2018, rec. 30/2017: "... estando en juego la libertad sindical, las normas han de interpretarse en el sentido más favorable posible para el reconocimiento de tal derecho constitucional".

Por lo tanto, los trabajadores tienen derecho a recibir información de manera directa y privativa.

Cuarto

Finalmente, la información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Quinto

Motiva el reclamante el reconocimiento del objeto de la solicitud para tener un conocimiento real del ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración del Consejo, y es por ello que considera necesario conocer las resoluciones administrativas que hayan impuesto sanciones disciplinarias al personal de servicio del Consejo.

Entiende que en este acceso no resulta aplicable los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, ni el artículo 18, al tratarse de casos en los que ya se ha dictado resolución expresa imponiendo una sanción concreta, por lo que la copia de aquellas resoluciones no supone perjuicio alguno para la "prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios" del artículo 14.1.e). Asimismo, se ve afectado el derecho a la protección de datos personales porque, según indica, se solicita la copia de las resoluciones administrativas dictadas en los procedimientos disciplinarios instruidos y finalizados, con la correspondiente disociación o eliminación de datos personales que puedan identificar a las personas que afectan a la resolución administrativa. Todo ello durante el período comprendido entre el 01/01/2019 hasta el momento de la recepción de la información.

Por su parte, la Consellería fundamenta la denegación del acceso en la aplicación del caso previsto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, en virtud del cual el acceso solo podrá autorizarse en caso de contar con el consentimiento expreso de la persona afectada, y dado que, consultadas las terceras personas interesadas en el procedimiento de solicitud de información pública, estas manifestaron no querer dar su consentimiento, se le advirtió que se procedería a resolver la solicitud mediante la denegación de acceso el 21 de octubre de 2021. Además, la denegación de acceso señala que la obligatoriedad de la disociación de los datos personales de las personas sancionadas no impediría su identificación, ya que el esquema de los expedientes disciplinarios ligado a la notoriedad pública que los caracteriza permite que las personas afectadas puedan ser identificadas fácilmente a partir de elementos que integran el relato fáctico o de las circunstancias del expediente.

Sexto

Llegados a este punto, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, concretamente en el apartado segundo del artículo 40, reconoce expresamente a las juntas de personal y delegados de personal la legitimación para intervenir, como interesados, en los correspondientes procedimientos administrativos y ejercer las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones; asimismo, la información relativa a los expedientes disciplinarios, tal como se establece en el apartado 1 del mencionado artículo, dispone: "Las juntas de personal y los delegados de personal, si es el caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivas unidades: c) Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves."

De lo cual se desprende que el comité de empresa y/o los delegados de personal tienen derecho a ser informados de todas aquellas sanciones que se hayan impuesto por faltas muy graves, lo cual permite cumplir con la obligación de informar en materia de sanciones disciplinarias, implicando un reconocimiento del derecho de acceso a la copia del expediente disciplinario.

Séptimo

Por tanto, una vez determinado que la información solicitada constituye información pública en aplicación de la Ley 19/2013, será necesario valorar si el acceso a esta información podría verse afectado por algún límite o causa de inadmisibilidad.

En este punto, se comparte el criterio de la Consellería, como ya ha manifestado en resoluciones anteriores (Exp. 218/2021-Res. 77/2022), en el sentido de que los expedientes en los que se materializan los procedimientos disciplinarios y/o sancionadores estarán afectados por el límite del artículo 15.2 de la Ley 19/2013, según el cual deben ser denegadas las solicitudes de información pública que contengan datos personales relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no comporten la denominación pública del infractor. Por tanto, el acceso solo podrá autorizarse en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado, si este estuviera amparado por una norma con rango de ley, o si se muestra públicamente la información al infractor.

En este sentido también se ha pronunciado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su criterio interpretativo (CIUD/2008/05) emitido conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos, sobre la aplicación de los límites al derecho de acceso, en el que se considera que la necesidad de valorar si los datos de carácter personal contienen la información solicitada tiene el carácter de datos especialmente protegidos, calificando así, entre otros, aquellos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas, y en este caso la información solo podrá ser facilitada o publicada, "siempre que las correspondientes infracciones penales y administrativas no comporten la denominación pública al infractor, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado por una norma con rango de ley".

Resulta, de esta manera, que la información solicitada contiene datos de carácter especial. Si bien, y aunque el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), en su artículo 9 únicamente reconoce como categoría especial los datos personales relativos a comisiones e infracciones penales, en aplicación de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 19/2013, consideramos que la condición de representante legal de los trabajadores del reclamante no es suficiente para limitar el acceso a los actos que, por su aplicabilidad, están sujetos al límite de la protección de datos, ya que la información se refiere a resoluciones administrativas dictadas en procedimientos disciplinarios instruidos por la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública en un determinado periodo de tiempo, y además los afectados han manifestado expresamente su negativa a dar el consentimiento para acceder a tales datos, por lo cual lo procedente será desestimar la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Desestimar la reclamación formulada por la Federación Local de Valencia de CGT-PV el 29 de octubre de 2021, con número de registro GVRT E/2021/2687053, contra la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el fundamento jurídico séptimo.