Acceso a expedientes de infracción urbanística y resoluciones por parte de un regidor

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, el 27 de noviembre de 2021 el Sr. , concejal portavoz del Grupo Municipal Socialista en el Ayuntamiento de Benijófar, presentó una solicitud de acceso a la información pública ante este ayuntamiento, con número de registro 2021-E-RE-2186, en la que solicitaba:

"Copia de los expedientes por infracción urbanística incoados por el Ayuntamiento de Benijófar que por alguna razón todavía se encuentren tramitándose, con indicación expresa del estado de tramitación, su situación jurídica, es decir, si existen recursos judiciales o administrativos planteados en el seno de dichos expedientes. Asimismo, copia de las resoluciones dictadas en los últimos cinco años en los expedientes por infracción urbanística tramitados y las ejecuciones realizadas o medidas que haya podido tomar el Ayuntamiento ante posibles casos de inejecución por parte de los afectados de las resoluciones decretadas."

Segundo

En respuesta a la solicitud de acceso a la información presentada el 27 de noviembre de 2021 por el Sr. , el Ayuntamiento le notificó el 30 de diciembre de 2021 la Resolución de Alcaldía núm. 1181/2021, de 29 de diciembre, en la que se resolvía lo siguiente:

"PRIMERO. Citar al interesado para que subsane la solicitud formulada en un plazo de diez días, y que precise los estrictos términos de su solicitud mediante petición individualizada de la información solicitada, sin que quepa, excepto para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. SEGUNDO. Trasladar esta resolución al interesado con la prevención de que esta es de trámite a efectos de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y con expresa prevención de que si no la subsana en el plazo conferido se considerará que desiste de su solicitud."

Tercero

En respuesta a la notificación de la Resolución de Alcaldía núm. 1181/2021, de 29 de diciembre, el 7 de enero de 2022, el Sr. presentó un nuevo escrito ante el Ayuntamiento de Benijófar, con número de registro 2022-E-RE-16, en el cual formulaba las siguientes alegaciones:

1. "Considero absolutamente improcedente la resolución indicada, ya que solo pretende retrasar la entrega de la documentación solicitada, obstaculizando, de esta manera, el acceso a esta del grupo municipal socialista que queda impedido, en este aspecto, de desarrollar la tarea de fiscalización de la labor del grupo municipal de gobierno, pretendiendo este crear una burbuja ajena a la debida transparencia que debe regir la actuación de gobierno municipal, siendo esta actuación absolutamente ilegítima, ilegal y carente de cualquier soporte jurídico."
2. "La solicitud de la documentación, cuya entrega retrasa el Sr. alcalde, está fundamentada en dos derechos fundamentales que me amparan a la vez como ciudadano y como cargo electo en el Ayuntamiento de Benijófar. Por un lado, se fundamenta en el derecho de acceso a la información a obtener por parte de los órganos públicos que tenemos los ciudadanos y, por otro lado, en el principio de transparencia en la gestión de los asuntos públicos que tienen la obligación de cumplir y respetar efectivamente los responsables de las instituciones. Como sabe el señor alcalde, existe normativa que regula estas dos cuestiones con rango legal, que por conocida, notoria y clara resulta innecesario repetir, como así, igualmente, consta a la señora secretaria interventora de nuestro ayuntamiento."
3. "Se ampara el retraso en la entrega en el hecho de que debo formular petición individualizada de los documentos que deseo consultar... Se obvia toda la jurisprudencia existente, desde la ya archiconocida sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de junio de 1997, relativa a la solicitud que formula un concejal a un alcalde, pidiéndole '...solicitud de acceso y examen de facturas y órdenes de pago durante una legislatura...'. En este sentido dice nuestro más alto tribunal que el detalle de la documentación no es exigible cuando lo que se pide es el acceso a la información en general, porque como señaló en aquella sentencia del año 1997, respecto a la solicitud de acceso y examen de facturas y órdenes de pago durante una legislatura, exigir mayor concreción en la petición de documentos supone condicionar el ejercicio del derecho constitucional del artículo 23 al criterio de la alcaldía, porque es indudable, que para poder realizar su función de fiscalización y de control es necesario tener todos los datos para después seleccionar aquellos que puedan ser útiles para el cumplimiento de las funciones encomendadas a los concejales, sin que el hecho de que el número de documentos sea voluminoso sea un obstáculo para ello, ya que no impide la tarea de reconocimiento y determinación de dicha documentación. En virtud de ello, SOLICITO, que se considere presentado este escrito, por evacuado el traslado conferido y por realizadas las manifestaciones que constan, y que se me entregue la documentación solicitada de manera inmediata debido al número de días transcurridos desde que presenté la solicitud."

Cuarto

El Ayuntamiento de Benijófar notificó al Sr. , el 25 de enero de 2022, la Resolución de la Alcaldía núm. 54/2022, por la cual se consideraba que desistía de su solicitud de acceso presentada con fecha 27 de noviembre de 2021, E-RE-2186, y se procedía a su archivo, por no atender el requerimiento de subsanación efectuado por la resolución de la Alcaldía núm. 1181, de fecha 29 de diciembre de 2021, dentro del plazo otorgado a tal efecto.

Quinto

El 7 de febrero de 2022, el Sr. presentó por vía electrónica una reclamación ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern con número de registro GVRTE/2022/348829, contra la Resolución núm. 54/2022 dictada por el Ayuntamiento de Benijófar, por la cual se le declaraba desistido de su solicitud de acceso, exponiendo como motivo de su reclamación que:

"De esta manera el Sr. alcalde de Benijófar, escudándose en el hecho de que no se concretan los expedientes, no facilita la información. Es obvio que si esta parte desconoce los expedientes incoados es imposible solicitarlos de manera concreta e individualizada. Esta actuación impide la fiscalización en esta área de urbanismo y crea un área municipal totalmente opaca".

Sexto

Con fecha 16 de febrero de 2022, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió por vía telemática al Ayuntamiento de Benijófar un escrito, recibido por el Ayuntamiento el mismo día 16 de febrero, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico, por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas, así como aportar cualquier información que considerara relevante sobre la reclamación presentada.

En respuesta a esta notificación, el Ayuntamiento de Benijófar remitió a este consejo el 25 de febrero de 2022 un escrito en el que se limitaba a aportar una copia de los documentos del expediente tramitado en relación con las solicitudes de acceso del Sr. sin alegar nada respecto a lo manifestado por el reclamante.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión del día de la fecha de este consejo, se adopta esta resolución bajo los siguientes,

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de transparencia y buen gobierno de la Comunidad Valenciana, "el Consell Valencià de Transparència es la autoridad de garantía en materia de transparencia en la Comunidad Valenciana. Tiene como finalidad garantizar el derecho de acceso a la información pública y velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa", y es el órgano competente para "resolver las reclamaciones contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter previo a la impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa", según recoge, entre sus funciones, el artículo 48.1 de este texto legal. Por otro lado, la disposición transitoria primera de la Ley 1/2022 establece que "el Consell Valencià de Transparència regulado en esta ley sustituye al Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern".

Segundo

De conformidad con lo previsto en la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que regula el régimen transitorio de los procedimientos, y ante la falta de previsión expresa en la Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de transparencia y buen gobierno de la Comunidad Valenciana, esta reclamación, cuyo procedimiento se inició con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, se rige por la normativa anterior, por lo que procede su resolución de conformidad con lo dispuesto en la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana.

Tercero

Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –el Ayuntamiento de Benijófar– está sujeta a las exigencias de la Ley 2/2015, de 2 de abril, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, que hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Cuarto

En cuanto al reclamante, se le reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Es más: dado que concurre en el Sr. la condición de miembro de la corporación municipal de Benijófar, procede subrayar que su derecho de acceso a la información pública obtiene un refuerzo expreso de lo establecido por el artículo 23.1 de la Constitución, y por el elenco de facultades que la Ley reguladora de las bases de régimen local brinda a los cargos electos locales.

Sobre el derecho de acceso a la información municipal por parte de los concejales, este consejo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas resoluciones, interpretando la normativa local y la de transparencia en el siguiente sentido. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su DA 1ª, apartado 2º "que se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

De conformidad con lo regulado en esta DA, este consejo mantiene el criterio de que son admisibles las reclamaciones planteadas ante la denegación o limitación de acceso a la información por la aplicación subsidiaria del régimen de garantía al acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013. Así pues, a partir de la Resolución 6/2017 (exp. 15/2016), este consejo ha admitido y resuelto las reclamaciones de los concejales en relación con la información de su corporación. Por ello se considera relevante señalar el fundamento jurídico de las resoluciones que fijan el criterio del CTCV:

"Concurre el derecho fundamental que le otorga el artículo 23.2 de la Constitución Española, así como el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/85, de 28 de noviembre, por el cual se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales que establecen cómo debe ejercerse dicho derecho y las normas que deben cumplirse para su ejecución. Este derecho queda aún más reforzado si consideramos la garantía que ofrece la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana, que en su artículo 128 determina el derecho de información, claramente aplicable en este caso, mientras que en las determinaciones de la legislación de transparencia, según el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen un régimen especial de acceso, está regulado por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley. Y las solicitudes de información de los miembros de las corporaciones locales sobre materias de la administración respectiva constituyen un caso de aplicación de esta disposición, ya que tienen un régimen especial de acceso.

Ahora bien, mientras la regulación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información así como la vía de reclamación ante este consejo, cosa que no abarca la Ley 8/2010, de régimen local, es lógico que el derecho de acceso a la información que se garantiza a cualquier ciudadano no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal como se manifestó en la Resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 15 de junio, al expresar que el acceso a la información y a los documentos públicos no solo no podrán ser inferiores a los que ya tiene a su disposición cualquier ciudadano en virtud de aquellas leyes sino que deben suponer un plus añadido imprescindible.

Así pues, es criterio de este consejo que la aplicación de la Ley 19/2013 no se impone ni sustituye los otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electos si lo consideran adecuado. Por ello, la garantía del derecho de acceso proporcionada por la reclamación ante este consejo es aplicable en defensa del electo local para obtener información de su propia entidad siempre que para la resolución de estas reclamaciones se aplique preferentemente el derecho a la información regulado por el artículo 128 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunidad Valenciana y por las otras disposiciones de la legislación de régimen local que sigan aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solamente supletoriamente las disposiciones de la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia."

Este criterio interpretativo es el que mantiene este consejo en relación con el derecho de acceso de los concejales a la información pública y, en particular, entre otras resoluciones, en la Res. 6/2017, exp. 15/2016; en la Res. 26, exp. 72/2016; en la Res. 81/2017, exp. 7/2017; en la Res. 30/2018, exp. 55/2017; en la Res. 147/2018, exp. 149/2017; en la Res. 6/2019, exp. 55/2018, y en la Res. 12/2020, exp. 117/2019. Recientemente en la Res. 155/2021, en la Res. 157/2021, en la Res. 174/2021, en la Res. 178/2021, en la Res. 179/2021, en la Res. 182/2021, en la Res. 185, en la Res. 233/2021, en la Res. 237/2021 y en la Res. 240/2021.

Este criterio interpretativo ha sido fijado por la reciente Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo, de la Sala Contenciosa Administrativa del TS, dictada en recurso de casación en interés de ley, en la cual, tras el examen de las normas sobre régimen local en materia de acceso a la información de los miembros de las corporaciones locales (artículos 77 de la LBRL y 14 a 16 del ROF) en relación con las normas sobre transparencia (art. 23.1 y 24 y disposición adicional primera de la Ley 19/2013 de TBG), concluye: "Establecido lo anterior, debemos recordar que, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información 'se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio'. Pues bien, el alcance que atribuye a esta expresión la jurisprudencia de esta sala, que antes hemos reseñado, lleva a concluir que el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la corporación, de ninguna manera excluye que, independientemente de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información, el interesado pueda formular la reclamación que regula el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno".

Quinto

Finalmente, en principio y potencialmente la información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, sea cual sea su formato o soporte, que tenga la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Esto sin perjuicio de que sea necesario valorar las circunstancias que concurran en este caso.

Sexto

Llegados a este punto y sin entrar a valorar la procedencia o no de declarar desistido al reclamante en el procedimiento de solicitud de acceso a la información tramitado ante el Ayuntamiento, por no ser competencia de este consejo, nos centraremos en la materia concreta de información pública solicitada por el concejal y que consta descrita en el antecedente primero que, recordamos, se refiere a:

"Copia de los expedientes por infracción urbanística incoados por el Ayuntamiento de Benijófar que por alguna razón todavía se encuentren tramitándose, con indicación expresa del estado de tramitación, su situación jurídica, es decir, si existen recursos judiciales o administrativos planteados en el seno de dichos expedientes. Asimismo, copia de las resoluciones dictadas en los últimos cinco años en los expedientes por infracción urbanística tramitados y las ejecuciones realizadas o medidas que haya podido tomar el Ayuntamiento ante posibles casos de inejecución por parte de los afectados de las resoluciones decretadas."

Entrando, por tanto, en el fondo del asunto, vemos que la información solicitada por el representante municipal es información pública, de acuerdo con la definición prevista en la ley, siempre que esta se encuentre en poder de la administración y haya sido elaborada en el ejercicio de sus funciones. Teniendo en cuenta, además, la condición de concejal del reclamante, su acceso puede ser necesario para el desarrollo de su función.

Séptimo

En cuanto a la posible aplicación al derecho de acceso de algún límite de los previstos en el artículo 14 o causa de inadmisibilidad de las previstas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, que pueda restringir o impedir el acceso a la misma, no debemos olvidar que, en este caso, quien solicita la información es un concejal, por lo cual, como ya ha manifestado este consejo en la Resolución 24/2021 (exp. 146/2020) y en otras anteriores, "es por ello dudoso aplicable de manera subsidiaria el artículo 14 Ley 19/2013 en cuanto a los límites. La normativa de acceso a la información de concejales no regula estos límites y no parece concurrir otra normativa limitadora como podría ser en su caso la de protección de datos especialmente protegidos (art. 9 del RGPD) ... Es por ello que no puede advertirse una necesidad imperiosa de limitar el derecho fundamental de acceso por parte de la concejala".

Asimismo, es importante señalar que facilitar la información a un concejal no implica comunicar la información a un sujeto externo a la organización municipal, como sería el caso de un ciudadano. Además del hecho de que la información no queda fuera del ámbito de la organización, no puede obviarse el especial deber de sigilo por parte de los miembros de la corporación, que deberán respetar la confidencialidad de la información a la que tengan acceso en virtud del cargo sin darle publicidad que pudiera perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros; siendo directamente responsables. Tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les facilitan para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente las que deben servir de antecedente para decisiones que todavía se encuentran pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.

Dicho esto, y dado que no es susceptible encontrar por parte de este órgano la concurrencia de ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 18.1, ni la aplicabilidad de ninguno de los límites previstos en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, sobre la base del derecho fundamental de acceso por parte de los concejales (art. 23 CE), solo hace falta admitir esta reclamación, y reconocer el derecho de acceso a la información pública solicitada, con la única limitación de aquellos "datos especialmente protegidos" que puedan constar en los expedientes o documentos solicitados, y debe tenerse en cuenta que únicamente se consideran como de especial protección aquellos datos previstos en el artículo 9 del RGPD, entre los que no se incluyen las infracciones administrativas.

Octavo

Por lo tanto, considerando que nos encontramos ante información relativa a materia urbanística en la que el ejercicio de la acción pública es más que evidente, que el solicitante de la información es un representante local que goza, como hemos dicho, de un derecho reforzado de acceso a la información y que no le resulta aplicable ningún límite de los previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, es necesario reconocer el derecho de acceso a la información solicitada y el Ayuntamiento debe facilitar esta al concejal para el cumplimiento de sus funciones.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, el Consell Valencià de Transparència acuerda:

1. Primero. Estimar la reclamación presentada con fecha 7 de febrero de 2022 por el Sr. concejal portavoz del Grupo Municipal Socialista en el Ayuntamiento de Benijófar contra este ayuntamiento, y reconocer el derecho de acceso a la información solicitada en los términos expuestos en los fundamentos jurídicos 6º y 7º de esta resolución.
2. Segundo. Instar al Ayuntamiento de Benijófar para que facilite al reclamante, en el plazo máximo de un mes desde la notificación de esta resolución, la información solicitada, comunicando a este consejo las actuaciones realizadas para dar cumplimiento a los acuerdos en la misma.
3. Tercero. Invitar al reclamante para que comunique a este consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.