Acceso a documentos históricos del archivo municipal de Fonelas entre 1940 y 1990

RESOLUCIÓN 349/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 03 de octubre de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. La persona reclamante presentó el 01/08/2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

   “Expone: Que habiendo consultado varios archivos históricos de los cuales he obtenido información gráfica y documental de la historia de Fonelas, entre ellos planos históricos de 1895 y 1930. Solicita: Consultar el archivo municipal en relación a documentos históricos existentes por los años 40-50-60-70-80-90 tanto gráficos como documentales”

2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.

Tercero. Tramitación de la reclamación.

1. El 06 de febrero de 2025 el Consejo solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 6 de febrero de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto, se adjunta Decreto de la Alcaldía, notificado el 6 de febrero de 2025, en el que se manifiesta, en lo que ahora interesa, que:

   “RESUELVE: PRIMERO.- Denegar el acceso a la documentación descrita en los antecedentes, obrante en el archivo municipal, debido a los siguientes motivos: Por la interesada no se identifica a qué tipo de documentación específica desea acceder; Título/ Denominación de la serie, Productor, características de la serie y fecha, además de que si los datos referenciados no sabemos si ésta Entidad Local dispondrá de los mismos.(…)”.

3. El 26 de diciembre de 2024 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 26 de diciembre de 2024.
4. El 04 de marzo de 2025, ante la respuesta recibida por la entidad reclamada, la persona reclamante presenta por escrito alegaciones manifestando su disconformidad en los siguientes términos:

   “La respuesta no me facilita un listado o un acceso electrónico a los datos de "Título/Denominación de la serie, Productor, características de la serie y fecha" que se me exige para tener acceso al Archivo del Ayuntamiento de Fonelas. En mi solicitud del 1 de agosto de 2024 aporto documentación histórica sobre planeamiento e infraestructuras encontrada en otros archivos (tales como el Archivo Provincial de Granada, con acceso presencial, o el Archivo de Diputación, con acceso tanto presencial como online, así como la base de datos del CNIG o del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía) a modo de referencia sobre la documentación histórica que pretendo consultar ya que desconozco los datos sobre "Título/Denominación de la serie, Productor, características de la serie y fecha" del Archivo del Ayuntamiento de Fonelas. La documentación que solicito es información pública que debería estar a disposición de cualquier ciudadano sin necesidad de ser solicitada pero entiendo que esto supone un gran esfuerzo para una pequeña entidad y es por esto que solicito el acceso al archivo de manera presencial. El régimen de acceso, de existir algún tipo de dato personal (datos sobre el equipo redactor, autoridades competentes o similar no atenta contra la intimidad o la seguridad de las personas y así se me ha facilitado el acceso en el resto de archivos consultados), lo determina el artículo 28 del "Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso".

5. El 10 de marzo de 2025, se le concede trámite de audiencia a la entidad reclamada para que, en el plazo de 10 días, pueda alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 82 y 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el escrito de alegaciones presentado por el reclamante el día 4/03/2025.
6. A la fecha de firma de esta Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de alegaciones.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,

   “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
   
   Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
   
   Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido el plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 1 de agosto de 2024, y la reclamación fue presentada el 03 de octubre de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.

1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia,

   “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].

   Según establece el artículo 24 LTPA,

   “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”.

   Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
   
   La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):
   
   

   “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación:

1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente:

   “Consultar el archivo municipal en relación a documentos históricos existentes por los años 40-50-60-70-80-90 tanto gráficos como documentales.”

   Tras la presentación de la solicitud de información, la entidad reclamada considera necesario iniciar expediente de consulta de fondos al archivo municipal.
   
   Los archivos de las entidades locales de Andalucía integran el Sistema Archivístico de Andalucía, cuya coordinación, planificación, organización y funcionamiento se regula en la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía (en adelante, LDAPDA).
   
   Pues bien, por lo que a este asunto concierne, podemos ya adelantar, al igual que hicimos en la Resolución 334/2023, de 23 de mayo, que resulta de plena aplicación el sistema de acceso establecido en la LTPA. Que la voluntad del legislador andaluz fue sujetar este tipo de solicitudes al régimen general de acceso regulado en la LTPA, es una conclusión evidente que se desprende de la circunstancia de que la propia LTPA acometiera, a tal objeto, en su Disposición Final Tercera, la modificación de la LDAPDA. Así, el reformado art. 61 LDAPDA establece que el “acceso a los documentos de titularidad pública y a su información se ajustará a los dispuesto en la Constitución, en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía, en la presente ley y demás normas que resulten de aplicación”; y suprime la referencia que hacía la anterior redacción a que la Comisión Andaluza de Valoración y Acceso a los Documentos velaría por la aplicación de la legislación vigente en materia de acceso.
   
   Consecuentemente con esta declaración general, el art. 62.1 LDAPDA dispone ahora que “[e]l derecho de acceso sólo podrá ser restringido o denegado en aplicación de los límites y causas de inadmisión establecidos en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía”.
   
   Y, en fin, abundando en esta dirección, el modificado artículo 63.1 de la LDAPDA contempla que “[e]l ejercicio del derecho de acceso a los documentos de titularidad pública y obtención de copias de los mismos está sujeto… al procedimiento que se regula en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía”.
   
   En puridad, tras la entrada en vigor de la LTPA, por lo que hace al acceso a documentación como la que es objeto de la presente reclamación, la única particularidad reside en aquellos supuestos en que, como el que nos ocupa, la persona interesada pretenda la consulta presencial de la información solicitada en las dependencias del archivo. A este respecto, debe notarse que el vigente art. 31.3 b) LDAPDA atribuye a la Comisión Andaluza de Valoración de Documentos la función de [e]stablecer los criterios sobre el acceso material de los documentos de titularidad pública...”; y, según precisa el art 62.4 LDAPDA, dicha Comisión “podrá establecer criterios homogéneos sobre la aplicación de la normativa sobre la materialización del acceso a los archivos, en los términos previstos en la legislación sobre transparencia, considerando el estado de conservación de los documentos.”
   
   Preservación de la documentación que, lógicamente, el legislador ha considerado un fin legítimo justificador de restricciones al derecho de acceso a los documentos de titularidad pública, al permitirse, de una parte, la denegación del acceso material “cuando el estado de conservación de los mismos así lo requiera, pudiendo ser sustituido por una reproducción veraz” (art. 62.2 LDAPDA), e imponerse de otro lado la denegación de “la consulta directa de los documentos originales a las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme por la comisión de delitos contra la seguridad y conservación del Patrimonio Documental” (art. 62.3 LDAPDA).
2. Una vez determinado el régimen jurídico que rige el acceso, este Consejo no puede compartir el motivo de denegación aplicado por el Ayuntamiento reclamado.
   
   Como es sabido, mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la ciudadanía puede solicitar toda suerte de “contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Y, no cabe albergar la menor duda de que la información solicitada constituye inequívocamente “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia.
   
   Y así parece entenderlo la entidad reclamada cuando en el Decreto 2025/0012, de 6 de febrero, por el que resuelve la solicitud de información formulada, se pone de manifiesto que:
   
   

   “El Archivo Municipal es el servicio que, dentro del Ayuntamiento, está encargado de la gestión y tratamiento de la documentación, su custodia y divulgación, haciéndola accesible (...) a los ciudadanos. La obtención de copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos municipales o antecedentes de los mismos, así como la consulta de archivos y registros se solicitarán al Ayuntamiento que, de oficio, realizará las gestiones que sean precisas para que el solicitante obtenga la información requerida en el plazo más breve posible y sin que ello suponga un entorpecimiento de las tareas de los servicios municipales. En el marco del Sistema Español de Archivos, cada Administración, de acuerdo con sus competencias, promoverá un desarrollo equilibrado, coherente e innovador del conjunto de archivos y sistemas existentes en España y fomentará la igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a un servicio público de calidad. (...) Con carácter general, tales documentos, concluida su tramitación y depositados y registrados en los Archivos centrales de las correspondientes entidades de Derecho Público, conforme a las normas que se establezcan por vía reglamentaria, serán de libre consulta a no ser que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser públicamente conocidos por disposición expresa de la Ley, o que la difusión de su contenido pueda entrañar riesgos para la seguridad y la defensa del Estado o la averiguación de los delitos. (…) … considerando que los fondos documentales custodiados en los archivos son únicos y que la Constitución garantiza a todos los ciudadanos el acceso a la información y a la cultura, se estima necesario facilitar el acceso a los archivos, removiendo obstáculos innecesarios y facilitando por todos los medios la consulta de las fuentes de la historia”.

   
   
   Sin embargo, y pese a las anteriores consideraciones, la resolución acaba denegando el acceso a la información obrante en el archivo municipal porque la interesada no ha identificado a qué tipo de documentación específica desea acceder, título/denominación de la serie, productor, características de la serie y fecha.
   
   Este aspecto, relativo a la no identificación de forma suficiente de la información solicitada, está previsto en el artículo 19.2 LTAIBG:

   “2. Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución.”

   
   
   Por lo tanto, ante una inconcreción de la solicitud, el Ayuntamiento debería haber concedido un plazo de 10 días para subsanar dicho extremo, trámite que no consta que haya concedido.
   
   La persona reclamante en el escrito de alegaciones que formula el 4 de marzo de 2025 expone que desconoce los datos sobre "Título/Denominación de la serie, Productor, características de la serie y fecha" del Archivo del Ayuntamiento de Fonelas. Y en este sentido debemos hacer alusión al artículo 31 de la LTPA, que establece que las entidades sujetas a la misma establecerán en sus respectivas plataformas de información y guías de orientación, para facilitar a las personas que deseen ejercer el derecho de acceso, la orientación necesaria para localizar la información que solicitan y los órganos que la posean. Igualmente establece que el personal al servicio de estas entidades está obligado a ayudar e informar a las personas que lo requieran sobre la forma y el lugar en que pueden presentar sus solicitudes de acceso a la información.
   
   Es por ello que si la entidad no pudo concretar el objeto de la petición, procede ordenar la retroacción del procedimiento al trámite previsto en el artículo 19.2 de la LTAIBG, al objeto de la que persona reclamante la concrete. Si la subsanación concretara la petición, la entidad la resolverá en el plazo establecido.
   
   La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución, podrá ser reclamada potestativamente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplicación de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. A los efectos de una mayor seguridad, la entidad podría facilitar en el requerimiento de subsanación alguna orientación para que la persona reclamante concrete el título, denominación de la serie… del Archivo al que pretende acceder.
   
   En el supuesto de que la entidad reclamada resolviese conceder el acceso a la información obrante en el Archivo, deberá tener en cuenta las previsiones del artículo 62 de la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía:
   
   • El acceso material a los documentos podrá ser denegado cuando el estado de conservación de los mismos así lo requiera, pudiendo ser sustituido por una reproducción veraz.
   • Se denegará la consulta directa de los documentos originales a las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme por la comisión de delitos contra la seguridad y conservación del Patrimonio Documental.
   • Queda exceptuada de esta limitación la consulta de los documentos pertenecientes a procedimientos en los que sea parte interesada.
   • La Comisión Andaluza de Valoración de Documentos podrá establecer criterios homogéneos sobre la aplicación de la normativa sobre la materialización del acceso a los archivos, en los términos previstos en la legislación sobre transparencia, considerando el estado de conservación de los documentos.
   En este sentido, habrá que estar a los criterios establecidos, en su caso, por la Comisión Andaluza de Valoración de documentos, a la que el artículo 31 de la citada Ley atribuye la función de “Establecer los criterios sobre el acceso material a los documentos de titularidad pública y a los documentos del Patrimonio Documental de Andalucía custodiados en los archivos del Sistema”.
3. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:

   “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”.

   
   
   En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia.
   
   A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.
   
   Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.
   
   La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.
   
   Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.
   
   En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.
   
   En este caso deberemos tener también en cuenta lo dispuesto en el artículo 85 del Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos, relativo a las excepciones y limitaciones al derecho de acceso, según el cual, además de aquellas limitaciones que estén impuestas por la legislación sobre régimen jurídico y procedimiento administrativo de aplicación a las Administraciones Públicas andaluzas o por la legislación especial, el derecho de acceso a los documentos que formen parte del Patrimonio Documental Andaluz no podrá ejercerse cuando la información contenga datos que conlleve peligro para la defensa y seguridad del Estado o pueda afectar a los intereses vitales de Andalucía. El apartado 2 de dicho artículo dispone también que cuando la información afecte a la seguridad, honor o intimidad de las personas físicas, se requerirá el consentimiento expreso de los afectados o que transcurran veinticinco años desde el fallecimiento de las personas afectadas, si fuere conocida su fecha, o cincuenta años a partir de la fecha de los documentos.

RESOLUCIÓN

Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de:

“Consultar el archivo municipal en relación a documentos históricos existentes por los años 40-50-60-70-80-90 tanto gráficos como documentales”

La entidad reclamada deberá retrotraer el procedimiento al trámite de subsanación previsto en el artículo 19.2 de la LTAIBG, teniendo en cuenta lo indicado en el Fundamento Jurídico Cuarto de esta resolución, en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.

Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.