Acceso a expedientes de licencias de obra y actividad de un crematorio

RESOLUCIÓN 569/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

Reclamación 1259/2024
Persona reclamante XXXXX
Representante XXXXX
Entidad reclamada Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra
Artículos 17.3 LTAIBG LTAIBG
Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 16 de octubre de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. El 27 de junio de 2024, una persona física, vecina del municipio, presentó ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

   "Solicita
   En base al artículo 12 y 14 de la ley 19/2013 de 9 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno y el artículo 13 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas solicito copia de todos los expedientes, incluido licencia de obra y de actividad, que haya iniciado la empresa GESSER MONTESIERRA S.L. en relación con el crematorio indicado".

2. El Ayuntamiento concedió trámite de alegaciones a la empresa ahora reclamante, Gesser Montesierra, S.L. al considerarla un tercero cuyos derechos podían estar afectados por la información solicitada, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.3 LTAIBG. El día 4 de septiembre de 2024 Gesser Montesierra, S.L. presentó alegaciones en las que se oponía al acceso a la información pública solicitada, argumentando que:

   "En este sentido, toda la documentación del expediente estuvo a disposición y publicada en sede electrónica del Ayuntamiento, pudiendo ser consultada por cualquier interesado de forma telemática o presencialmente.
   Si bien, no es necesario justificar el interés legítimo del solicitante, en la solicitud, el interesado no expresa las razones que justifican la petición de la información, en este caso copia completa del expediente, motivo por el que también nos oponemos a la entrega del mismo.
   En virtud de lo anteriormente expuesto, y conforme a las argumentaciones y alegaciones presentadas, GESSER MONTESIERRA SL por el presente se OPONE a la solicitud de copia de todos los expedientes, incluido licencia de obra y de actividad, que haya iniciado la empresa (...)".

3. Mediante Resolución del concejal-delegado de Urbanismo y Planificación Estratégica núm. 3822/2024, de 17 de septiembre de 2024, se concedió a la persona solicitante el acceso a la información pública obrante en los expedientes 9378/2021; 9227/2021 y 5774/2024.
4. Contra la anterior resolución, Gesser Montesierra, S.L., en su condición de tercero afectado por dicha resolución, presentó la reclamación que ahora nos ocupa. En la reclamación presentada Gesser Montesierra, S.L. (en adelante, la persona reclamante) se opone a la resolución dictada por el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra ya que a su juicio "(...) toda la documentación del expediente estuvo a disposición y publicada en sede electrónica del Ayuntamiento, pudiendo ser consultada por cualquier interesado de forma telemática o presencialmente" y que "(...) el interesado no expresa las razones que justifican la petición de la información, en este caso copia completa del expediente, motivo por el que también nos oponemos a la entrega del mismo".

Tercero. Tramitación de la reclamación.

1. El 20 de marzo de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 23 de mayo de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información.
3. El 1 de julio de 2025 este Consejo concede trámite de audiencia a la persona física indicada en el apartado 1 del Antecedente Segundo, en su condición de tercera afectada por la reclamación, conforme a lo establecido en los artículos 82 y 118 LRJPAC. Figura en el expediente administrativo el acuse de recibo de la notificación el 2 de julio de 2025, sin que hasta la fecha se hayan presentado alegaciones.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, "[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad", con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el presente supuesto la solicitud fue notificada a Gesser Montesierra S.L. el 26 de septiembre de 2024, y la reclamación fue presentada el 16 de octubre de 2024, con lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública

1. Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, "[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley". Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley". La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

   "La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..." (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación:

1. El objeto de la reclamación se circunscribe a evitar que la entidad reclamada conceda el acceso a "copia de todos los expedientes, incluido licencia de obra y de actividad, que haya iniciado la empresa GESSER MONTESIERRA S.L. en relación con el crematorio indicado" conforme a la Resolución 3822/2024 de 17 de septiembre de 2024 del concejal-delegado de Urbanismo y Planificación Estratégica del Ayuntamiento reclamado. La persona reclamante basa su argumentación en que "(...) toda la documentación del expediente estuvo a disposición y publicada en sede electrónica del Ayuntamiento, pudiendo ser consultada por cualquier interesado de forma telemática o presencialmente" y que "(...) el interesado no expresa las razones que justifican la petición de la información, en este caso copia completa del expediente, motivo por el que también nos oponemos a la entrega del mismo". Conviene por lo tanto analizar las justificaciones esgrimidas en la reclamación formulada, para conocer si el Ayuntamiento debe facilitar la información solicitada conforme a la Resolución 3822/2024, de 17 de septiembre de 2024. Como se ha descrito en los antecedentes de hecho, durante el trámite de audiencia practicado en el procedimiento de acceso a la información pública, la persona ahora reclamante _ que en dicho procedimiento tenía la condición de tercera afectada _ ya se opuso al acceso arguyendo que la información solicitada estuvo a disposición y publicada en sede electrónica del Ayuntamiento, pudiendo ser consultada por cualquier interesado de forma telemática o presencialmente. En la Resolución 3822/2024 de 17 de septiembre de 2024 se dispone en relación al asunto en cuestión que:

   "(...) Cierto es que la solicitante tuvo ocasión de conocer el expediente de calificación ambiental (n.º 9378/2021), así como la valoración de impacto en la salud incluida en el mismo, cuando fue sometido a información pública, conforme los artículos citados.
   El cese de la publicidad activa de los documentos sometidos a información pública, una vez concluido el plazo para dicho trámite, ha sido abordado por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en la consulta n.º 1/2020, de 15 de julio, que concluye lo siguiente:
   Se trata de un interrogante al que no dan respuesta ni la LTAIBG ni la LTPA, y que quizá sería uno de los diversos aspectos que convendría abordar expresamente cuando se efectúe su desarrollo reglamentario, aún pendiente en ambos casos.
   Por consiguiente, en tanto esa eventual regulación reglamentaria no se produzca, procuraremos resolver la cuestión a la luz del sentido y finalidad de la obligación establecida en el artículo 13.1 e) LTPA, a saber:
   «Como manifiesta reiteradamente este Consejo en sus resoluciones, esta exigencia de publicidad supone un significativo paso adelante en cuanto a transparencia de la actuación pública en el proceso de aprobación de las disposiciones y actuaciones administrativas que favorece —qué duda cabe— no sólo un mayor alcance, difusión y conocimiento por la ciudadanía de esas actuaciones, sino también la participación efectiva de ésta en la toma de decisiones, y supone un claro avance en el acceso a la información respecto a la normativa anterior, que hacía escasa, o casi nula, la posibilidad de participación de los ciudadanos, e incluso dificultaba el mero conocimiento de la información. Es muy notable, como resulta obvio, la diferencia que entraña que el órgano sólo exhiba los documentos de que se trate a quien acuda físicamente a la sede del órgano, y en las horas que éste decida, a que pueda ser accesible, según prevé el art. 9 LTPA, a través de las correspondientes sedes electrónicas, portales o páginas web de los órganos concernidos» (entre otras muchas, Resoluciones PA-114/2020, FJ 3º y PA-119/2020, FJ 3º). El objetivo primordial del precepto es, por tanto, favorecer el conocimiento por la ciudadanía de la documentación a fin de facilitar su participación efectiva en el proceso de toma de decisiones. Finalidad que puede entenderse satisfecha si el documento es expuesto telemáticamente al escrutinio público durante el periodo de información pública establecido por la legislación sectorial de que se trate.
   Aunque en aras de la transparencia es recomendable una cierta prolongación en el tiempo a fin de potenciar al máximo el control de la opinión pública, y consiguientemente es aconsejable que se mantenga la publicidad telemática del documento en cuestión, no puede sino llegarse a la conclusión de que, una vez transcurrido el periodo de información pública, la Administración debe retirar el documento de la correspondiente sede electrónica, portal o página web, siempre y cuando así lo solicite el titular del derecho a la propiedad intelectual.
   Atendiendo al criterio citado, los documentos sometidos a información pública ya no se encuentran publicados, por lo que no es posible su acceso por parte de la ciudadanía. Por otro lado, el hecho de que la información fuera publicada en su día, no limita el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 12 de la LTBG y 24 de la LTPA ni se contempla dentro de los límites al derecho de acceso del artículo 14 LTBG ni como causa de inadmisión de la solicitud, conforme lo dispuesto por el artículo 18 LTBG.
   Por lo expuesto, este primer motivo de oposición debe ser desestimado".

   Pues bien, a juicio de esta autoridad de control, no cabe reproche alguno a la justificación realizada por el Ayuntamiento para denegar las alegaciones formuladas por la persona reclamante, y es que el hecho de que publicar cierta información sea una específica obligación no impide —claro está— que cualquier ciudadano pueda solicitar dicha información a través del ejercicio de derecho de acceso a la información pública, como ha sucedido en el presente caso, toda vez que se conceptúa como "información pública" toda suerte de "contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA]. (Resolución 231/2020). Conforme a las anteriores consideraciones, este Consejo comparte el criterio esgrimido por el Ayuntamiento, y a la luz de las concretas circunstancias concurrentes en el presente caso, considera que la información solicitada tiene consideración de "información pública" y por lo tanto susceptible de ser reclamada en el ejercicio del derecho de acceso consagrado en el artículo 105.b) de la Constitución española.
2. Por otro lado la sociedad mercantil alega que "el interesado no expresa las razones que justifican la petición de la información". En relación al asunto en cuestión, el Consistorio dispuso en la resolución objeto de la presente reclamación que:

   "(...) dispone el artículo 17.3 de la LTBG lo siguiente: "El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud".

   En cualquier caso, en su petición la solicitante manifiesta su interés en la información solicitada por el siguiente motivo:

   En mi condición de vecina [se identifica geolocalización], cuyas viviendas se encuentran a una distancia dentro del radio de 1000 metros del crematorio, soy directamente perjudicada por dicha resolución en cuanto que mi derecho a la salud, que goza de reconocimiento constitucional, puede verse gravemente afectado por la instalación del crematorio cerca de nuestras viviendas.

   Habiendo manifestado la solicitante un interés legítimo que motiva su solicitud, sin perjuicio de que la veracidad de lo afirmado no haya sido acreditado fehacientemente, y no siendo, en cualquier caso, la ausencia de motivación de la solicitud causa para su rechazo, procede también desestimar este segundo motivo de oposición. Pues bien, al igual que ocurría en el apartado anterior, este Consejo comparte el criterio esgrimido por el Ayuntamiento. El derecho de acceso a la información pública se configura como un derecho de titularidad universal, puesto que el artículo 12 LTAIBG y el artículo 24 LTPA se lo atribuyen a "[t]odas las personas". Además, la legislación reguladora de la transparencia no exige que se motive la solicitud, según se expresa en términos inequívocos el art. 17.3 LTAIBG: "El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso de la información". Y si bien es cierto que "podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución", el precepto concluye afirmando categóricamente que "la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud". Por tanto, no hace falta tener ningún interés cualificado para ejercitar el derecho de acceso a la información ante los sujetos obligados al cumplimiento de la legislación de transparencia; y, consecuentemente, nada impide que cualquier ciudadano pueda, en principio, pretender acceder a la información que considere oportuna en materia urbanística. Así las cosas, esta autoridad de control entiende que la reclamación también debe ser desestimada en este apartado.
3. Por todo lo expuesto hasta ahora, debemos concluir que los argumentos expuestos en la reclamación formulada no justifican la denegación del acceso a información pública. En esta conclusión también tomamos en consideración que el derecho de información, genéricamente referido a cualquier actuación administrativa, tiene especial relevancia en el campo del derecho urbanístico, donde el control de la observación de la legalidad establecida, así como la de los planes y demás instrumentos de ordenación urbana y de gestión urbanística, puede ser instada por cualquier ciudadano. Todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora, y a ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora (artículo 5.c) y d) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Las solicitudes de este tipo de información son conformes con la finalidad que persigue la normativa de transparencia, por cuanto son un medio de control de los actos de otorgamiento de las licencias y autorizaciones urbanísticas, en cuanto tienen por finalidad conocer si la actividad pública es conforme a derecho y si la actividad desplegada por los beneficiarios se acomoda a las licencias y autorizaciones concedidas, y de este punto de vista, entroncan con la finalidad perseguida por la normativa de transparencia que es conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúas nuestras instituciones.
4. Por último, ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 22.2 LTAIBG, que establece que "[s]i ha existido oposición de tercero, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información". En el caso que nos ocupa, consta en el expediente la oposición expresa de la entidad reclamante, que es la empresa afectada por la petición de información. Por consiguiente, al constar expresamente la oposición del tercero afectado a que se ofrezca la información, el órgano reclamado debería facilitar la documentación solicitada tan pronto haya transcurrido el plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo o, en caso de interponerse, cuando éste se haya resuelto confirmando el acceso a la misma. Es criterio de esta autoridad de control (Consulta 2/2022) que el órgano que haya concedido el acceso no podrá materializarlo si la tercera persona que se opuso ha presentado una reclamación ante el Consejo hasta que este órgano resuelva expresamente la reclamación desestimando las pretensiones de la persona reclamante en lo que corresponda a la oposición de la tercera persona, y transcurra el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso administrativo frente a la resolución de la reclamación, sin haberse interpuesto; o en su caso, hasta que el órgano jurisdiccional competente resuelva con carácter firme el recurso contencioso administrativo que se hubiera presentado frente a la resolución de la reclamación.

RESOLUCIÓN

Único. Desestimar la Reclamación.