El interesado solicitó copias de expedientes sancionadores de urbanismo al Ayuntamiento de Churriana de la Vega. La administración denegó el acceso alegando abuso de derecho por la falta de condición de interesado y la carga de trabajo. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía estima la reclamación y ordena retrotraer el procedimiento para garantizar el derecho de terceros.
Puntos clave de la argumentación
1
La consideración de una solicitud como abusiva requiere que la entidad justifique mediante indicadores objetivos el impacto en su gestión, no bastando una mera alegación genérica de carga de trabajo.
2
La normativa de transparencia actual no exige acreditar la condición de persona interesada para acceder a documentación de procedimientos en curso.
3
Las causas de inadmisión y los límites al acceso deben interpretarse de forma restrictiva y su concurrencia debe ser acreditada por el órgano reclamado.
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Antes de facilitar información que afecte a terceros, la administración debe realizar un trámite de alegaciones o garantizar la disociación de datos personales que impida la identificación.
Texto completo
RESOLUCIÓN RES-2026/0174 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 25 de marzo de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).
Segundo. Antecedentes a la reclamación.
- La persona reclamante presentó el 25 de febrero de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:
"Copia de los expedientes sancionadores instruidos contra los propietarios de las fincas que se relacionan a continuación, por no haber aportado en los expedientes de licencia de obras para demolición, xxxxxxx xxxxxxxxx"
- La entidad reclamada respondió mediante escrito de 5 de marzo de 2025, en el que se indica lo siguiente:
"Ante sus constantes y reiteradas peticiones de toda clase de documentación, en las que no tiene la condición de interesado, y dado el escaso personal que dispone este Ayuntamiento, dichas peticiones están afectando a la eficacia del funcionamiento del servicio de urbanismo, así como el solicitante está incurriendo en manifiesto abuso de derecho, por lo que no se están respetando las obligaciones que todo solicitante de acceso a la información pública debe observar, de conformidad con los apartados a) y b) del artículo 8 de la Ley 1/2014, de 24 de junio de Transparencia Pública de Andalucía"
Tercero. Tramitación de la reclamación.
- El 1 de abril de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
- El 17 de junio de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es notificado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 17 de junio de 2025.
- A la fecha de firma de este Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
- De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
- La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
- Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
"el personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad"
, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. - En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 25 de marzo de 2025, y la reclamación fue presentada el 25 de marzo de 2025. Así, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.
Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública
- Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia,
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA,"todas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley"
. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley". La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. - Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):
"La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..." (Fundamento de Derecho Sexto).
- Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación:
- La persona reclamante solicitó acceso a lo transcrito en el antecedente segundo. Lo solicitado es "información Pública", al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA. La entidad reclamada denegó el acceso indicando que la solicitud era abusiva. Parece pues que aplicó la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1. e) LTAIBG.
Este Consejo se ha pronunciado sobre la aplicación de dicha causa de inadmisión en reiteradas ocasiones, teniendo en consideración el contenido del Criterio Interpretativo 3/2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que requiere para la aplicación de esta causa dos circunstancias:
- a) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho.
- b) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
- Con carácter general, si puede incluirse en el concepto de abuso del derecho del artículo 7.2 del Código Civil.
- Cuando de atenderse, requeriría un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
- Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.
- No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
- Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.
Pero además, partiendo del carácter excepcional que tiene la consideración de una solicitud como abusiva dada la regla general del libre acceso a la información pública y de que las causas de inadmisión deben ser objeto de una interpretación restrictiva, hemos afirmado que la consideración como abusiva de una solicitud de información requiere que la entidad justifique los motivos para su aplicación.
Una vez descrito el marco normativo y doctrinal, resulta palmario que la entidad reclamada no ha justificado convenientemente la causa de inadmisión relativa a la abusividad, limitándose a invocar el deber de la parte solicitante. La entidad no ha aportado suficiente información, motivación o justificación que vincule las solicitudes con alguno de los supuestos en los que este Consejo ha considerado una solicitud como abusiva, como podría ser el elevado volumen de información que supondría, la carga de trabajo o la carencia de medios técnicos y humanos. La falta de justificación de tales circunstancias en el caso que ahora nos ocupa impide que podamos valorar la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la LTAIBG. - Tampoco podemos acoger el argumento utilizado por la entidad sobre la falta de consideración de la persona reclamante como interesada en los procedimientos de los que solicita información. Y es que como ya indicábamos en la Resolución 605/2022:
A diferencia de la anterior regulación del derecho de acceso, la LTAIBG y la LTPA no exigen acreditar la condición de persona interesada para acceder a la documentación que obre en un procedimiento en curso. Tal y como indica el Preámbulo de la Ley básica estatal:"En efecto, partiendo de la previsión contenida en el artículo 105.b) de nuestro texto constitucional, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrolla en su artículo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. Pero esta regulación adolece de una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica"
Tras la aprobación de la normativa de transparencia, resulta indiferente que el procedimiento esté o no en curso para la tramitación de una solicitud de acceso presentada por una persona que no tenga la consideración de interesada en el mismo, sin perjuicio de que esta circunstancia pueda ser valorara a la hora de aplicar los límites contenidos en los artículos 14 y 15 LTAIB. De hecho, la propia norma de procedimiento reconoce el derecho de acceso a la información pública remitiéndose a la regulación de la normativa de transparencia (artículo 13 d) LPAC).
Tampoco podemos por tanto acoger este motivo de denegación de la información. - Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debería estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior.
Sin embargo, a la vista de los antecedentes de la reclamación, no consta que la entidad reclamada haya dado trámite de alegaciones a las terceras personas cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por el acceso a la información solicitada, tal y como establece el artículo 19.3 LTAIBG. Por ello, debe cumplirse lo previsto en el citado artículo, y conceder a las terceras personas afectadas, "un plazo de quince días para que pueda(n) realizar las alegaciones que estime(n) oportunas." Además, la persona reclamante "deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación".
La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución una vez concedido el trámite de alegaciones, podrá ser reclamada potestativamente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplicación de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.
Este Consejo debe aclarar que la retroacción se realizará para aquella parte de la información cuyo acceso pudiera afectar a los derechos o intereses legítimos de terceras personas. Esta afección no ocurrirá para aquella parte de la información que está ya publicada o bien debió estar ya publicada en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
En cualquier caso, la entidad deberá valorar en primer lugar si es posible el acceso a la información previa disociación de datos personales que pudiera contener. Esto solo será posible si se garantiza que la supresión de los datos de identidad de personas físicas y otros datos impida la identificación de la persona expedientada. En este caso, la entidad deberá facilitar la información previa disociación y sin necesidad de realizar el trámite de alegaciones.
En caso de que no sea posible garantizar la disociación de datos personales, la entidad deberá realizar el trámite de alegaciones y resolver posteriormente. - Debemos realizar algunas precisiones en relación con la futura resolución de la solicitud, una vez realizado el trámite de alegaciones a terceras personas.
Debemos aclarar que, en el caso de que los procedimientos sancionadores hayan concluido con la imposición de sanciones a personas físicas, resultaría entonces de aplicación a estos expedientes lo dispuesto en el artículo 15.1 LTAIBG, por lo que el acceso únicamente sería posible si se cuenta con la autorización expresa de la persona afectada.
En el caso de que el expediente no hubiera impuesto ninguna sanción a persona física, resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 15.3 LTAIBG, por lo que la entidad deberá ponderar los derechos e intereses en conflicto.
En el caso de que los expedientes tuvieran a una persona jurídica como interesada, la entidad deberá valorar la posible aplicación de alguno de los límites del artículo 14 LTAIBG. - En resumen, la entidad deberá:
- a) Facilitar la información solicitada que no afecte a los derechos o intereses de terceras personas, que esté ya publicada o bien debió publicarse en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
- b) Retrotraer el procedimiento respecto al resto de información.
Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.
La entidad reclamada habrá de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:
"toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona".
En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia.
A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.
Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.
La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.
Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.
RESOLUCIÓN
Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de:
"Copia de los expedientes sancionadores instruidos contra los propietarios de las fincas que se relacionan a continuación, xxxxx xxxxxxxxx"
La entidad deberá:
- a) Facilitar la información solicitada que no afecte a los derechos o intereses de terceras personas, que esté ya publicada o bien debió publicarse en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
- b) Retrotraer el procedimiento respecto al resto de información.