Acceso a expediente de cambio de titularidad de licencia y datos de tramitación

RESOLUCIÓN RES-2026/434 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

Reclamación 836/2025
Persona reclamante XXXXX
Representante XXXXX
Entidad reclamada Ayuntamiento de Fuente de Piedra
Artículos 7.c) y 24 LTPA; 12 LTAIBG.
Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

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ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 30 de junio de 2025 la persona reclamante, interpone ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Con fecha de 9 de julio de 2025 el organismo estatal la remite al CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. El 30 de abril de 2025 se presenta ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información, en los siguientes términos, en lo que ahora interesa:

   "I.- Que la compañía mercantil xxxxxxx . consta, ante este Excmo. Ayuntamiento como titular de la actividad de "xxxx" en las instalaciones ubicada en (...) de este municipio. II.- Que la entidad que represento, xxxxx . en su condición de interesada en el referido expediente, necesita copia íntegra del mismo con toda la documentación que conste en el mismo y relativa al cambio de titularidad de la licencia de apertura a su favor. III.- En consecuencia con lo expuesto y conforme al artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas SOLICITO: Me sea entregada copia de los siguientes documentos: -Copia íntegra de toda la documentación relativa al cambio de titularidad de la licencia de apertura, incluyendo la documentación presentada para promover el cambio de titularidad, así como en su caso las resoluciones que se hubieran dictado por este Excmo. Ayuntamiento. de la Alcaldía que formen parte del expediente referido. Asimismo, SOLICITO, me sea indicado el modo de proceder con indicación del abono de la tasa correspondiente, en su caso, a los efectos de la obtención de las copias solicitadas".

2. El 19 de junio de 2025 se presenta por la persona reclamante reiteración de la solicitud anteriormente presentada, en los siguientes términos:

   "En virtud de todo lo expuesto, y haciendo uso del derecho que nos asiste conforme al artículo 21.1 y 6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, SOLICITAMOS de este Ayuntamiento: -Se dicte resolución expresa sobre las pretensiones deducidas en el escrito de fecha 30 de abril de 2025 presentado a través del Registro de la Administración General del Estado (...). - Y asimismo se nos ponga en conocimiento, en su caso, del estado de tramitación de la solicitud cursada y del procedimiento o procedimientos que se hubieran iniciado, así como la identidad de la persona al servicio de esta Administración bajo cuya responsabilidad se tramite la solicitud y/o procedimiento iniciado".

3. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.

Tercero. Tramitación de la reclamación.

1. El 29 de julio de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 25 de agosto de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto, se informa de los siguientes extremos:

   "Que con fecha 17/09/2024 y registro xxxxx presento registro como interesada [nombre de tercera entidad] documento de cesión de los derechos de licencia de apertura de establecimiento para cambio de titularidad, sin que en ningún caso se presentara solicitud o registro por Pxxxxxx, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no obstante, esta administración tramito el expediente, notifico la carta de pago por la tramitación del referido expediente sin que en esta administración haya tenido entrada documentación justificativa del abono de la tasa, y de tal forma así consta en el expediente. Lo que le remito a los efectos oportunos".

3. El 30 de septiembre de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 30 de septiembre de 2025.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,

   "[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad"

   , con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 30 de abril de 2025, y la reclamación tuvo entrada el 30 de junio de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Sin embargo, la reiteración de la solicitud que requiere además "la identidad de la persona al servicio de esta Administración bajo cuya responsabilidad se tramite la solicitud y/o procedimiento iniciado" fue presentada por la persona reclamante el 19 de junio de 2025, y la reclamación tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el 30 de junio de 2025, por lo que no se había iniciado el plazo para interponer la reclamación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 LTPA en relación con el artículo 24.2 LTAIBG. Este hecho supondría la inadmisión parcial de la reclamación al haberse presentado anticipadamente al inicio del plazo para reclamar ante este Consejo. Sin embargo, tras nuestra Resolución 773/2022 y otras similares (Resolución 774/2022, 775/2022 y 788/2022), este Consejo ha modificado su doctrina sobre las reclamaciones presentadas antes de la finalización del plazo máximo de resolución, que tal y como ocurre en este caso, deben admitirse a trámite. A modo de resumen, tal y como se indica en la Resolución 773/2022:

   "Por lo tanto, y a la vista del razonamiento antes indicado y de los pronunciamientos judiciales reproducidos, aunque se reconociera que la presentación de la reclamación formulada fue anticipada, el criterio más favorable para la persona interesada y que evita una interpretación demasiado rigorista y formalista que deje vacío de contenido el derecho a reclamar, permite considerar que tal reclamación es subsanable por el mero transcurso del tiempo, lo que unido al principio básico de economía procesal, determina que deba admitirse la reclamación formulada."

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública

1. Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, "todas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley". Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley". La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 ("Causas de inadmisión") LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

   "La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..." (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.

1. El objeto de la primera petición fue el siguiente:

   "-Copia íntegra de toda la documentación relativa al cambio de titularidad de la licencia de apertura, incluyendo la documentación presentada para promover el cambio de titularidad, así como en su caso las resoluciones que se hubieran dictado por este Excmo. Ayuntamiento. de la Alcaldía que formen parte del expediente referido."

   La entidad reclamada ha informado de que existe un expediente de cambio de titularidad de actividad promovido por una tercera entidad e informa del resultado del mismo. Sin embargo, no consta que haya dado respuesta expresa a la solicitud de información presentada por la persona reclamante. Debemos recordar que el hecho de que la persona reclamante no sea la que inició el procedimiento para el cambio de titularidad no impide que pueda presentar una solicitud de información al amparo de la normativa de transparencia. Solicitud que debe resolver en el sentido que proceda. Y es que tal y como venimos reiterando, el hecho que de la solicitud de información haya sido presentada por una persona que no ostente la condición de interesada en un procedimiento no impide que pueda solicitar y, en su caso acceder, a la información obrante en el expediente (por todas, la Resolución 605/2022).
2. Aclarado este aspecto, lo solicitado es "información Pública", al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA. Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debería estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior. Sin embargo, a la vista de los antecedentes de la reclamación, no consta que la entidad reclamada haya dado trámite de alegaciones a las terceras personas cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por el acceso a la información solicitada, tal y como establece el artículo 19.3 LTAIBG. Por ello, debe cumplirse lo previsto en el citado artículo, y conceder a las terceras personas afectadas, "un plazo de quince días para que pueda(n) realizar las alegaciones que estime(n) oportunas." Además, la persona reclamante "deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación". La entidad reclamada deberá resolver la solicitud teniendo en cuenta las alegaciones presentadas, en su caso, y el contenido de la normativa de transparencia. La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución una vez concedido el trámite de alegaciones, podrá ser reclamada potestativamente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplicación de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. Este Consejo debe aclarar que la retroacción se realizará para aquella parte de la información cuyo acceso pudiera afectar a los derechos o intereses legítimos de terceras personas. Esta afección no ocurrirá para aquella parte de la información que está ya publicada o bien debió estar ya publicada en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
3. Por otro lado, la persona reclamante solicitó conocer "...estado de tramitación de la solicitud cursada y del procedimiento o procedimientos que se hubieran iniciado, la identidad de la persona al servicio de esta Administración bajo cuya responsabilidad se tramite la solicitud". A este respecto, nada ha indicado la entidad reclamada en las alegaciones y documentación remitida a este Consejo. Pues bien, tal y como venimos resolviendo en solicitudes similares (Resolución 93/2024, por todas) la entidad deberá facilitar la identidad del empleado o los empleados municipales que hayan participado en la tramitación de la citada solicitud. Si la entidad responsable de la información considera, motivadamente, que el acceso a la identidad de los empleados pudiera afectar a otros derechos constitucionales que pudieran prevalecer sobre el interés público en el acceso (integridad física o moral, intimidad, etc. ), antes de resolver debe practicar el trámite de alegaciones previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG para disponer de una información que permita una valoración más acertada de los intereses en juego y determinar si la prevalencia de esos derechos impide la divulgación. En tal caso, por tanto, el órgano reclamado debe retrotraer el procedimiento en el plazo máximo de diez días desde la notificación de esta Resolución, debiendo informar a la persona solicitante de esta circunstancia. Y deberá resolver el procedimiento en el plazo máximo de resolución previsto en la normativa que le resulte de aplicación, contado igualmente desde la notificación de esta Resolución, sin perjuicio de la suspensión del plazo derivada del artículo 19.3 LTAIBG. La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución, podrá ser reclamada potestativamente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplicación de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.
4. En resumen, la entidad deberá:
   • Respecto a la petición "-Copia íntegra de toda la documentación relativa al cambio de titularidad de la licencia de apertura, incluyendo la documentación presentada para promover el cambio de titularidad, así como en su caso las resoluciones que se hubieran dictado por este Excmo. Ayuntamiento. de la Alcaldía que formen parte del expediente referido":
     1. Facilitar la información solicitada que no afecte a los derechos o intereses de terceras personas, que esté ya publicada o bien debió publicarse en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
     2. Retrotraer el procedimiento respecto al resto de información, en los términos del apartado segundo.
   • Respecto a la petición "...estado de tramitación de la solicitud cursada y del procedimiento o procedimientos que se hubieran iniciado, la identidad de la persona al servicio de esta Administración bajo cuya responsabilidad se tramite la solicitud", facilitar la información en los términos del apartado tercero.

Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.

La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:

"toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona".

En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.

RESOLUCIÓN

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN

Primero. Estimar la Reclamación.

La entidad deberá:

• Respecto a la petición "-Copia íntegra de toda la documentación relativa al cambio de titularidad de la licencia de apertura, incluyendo la documentación presentada para promover el cambio de titularidad, así como en su caso las resoluciones que se hubieran dictado por este Excmo. Ayuntamiento. de la Alcaldía que formen parte del expediente referido":
  1. Facilitar la información solicitada que no afecte a los derechos o intereses de terceras personas, que esté ya publicada o bien debió publicarse en cumplimiento de obligaciones de publicidad activa o de otras obligaciones de publicación previstas en una normativa sectorial, como la de contratación pública o subvenciones.
  2. Retrotraer el procedimiento respecto al resto de información, en los términos del apartado segundo.
  Todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídico Cuarto y Quinto.
• Respecto a la petición "...estado de tramitación de la solicitud cursada y del procedimiento o procedimientos que se hubieran iniciado, la identidad de la persona al servicio de esta Administración bajo cuya responsabilidad se tramite la solicitud", facilitar la información. La entidad reclamada, en el plazo de 10 días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, deberá poner a disposición del reclamante la información pública solicitada, en los términos previstos en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto. Si la entidad responsable de la información considera, motivadamente, que el acceso a la identidad de los empleados pudiera afectar a otros derechos constitucionales que pudieran prevalecer sobre el interés público en el acceso (integridad física o moral, intimidad, etc. ), antes de resolver debe practicar el trámite de alegaciones previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG en los términos del Fundamento Jurídico Cuarto.

Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.