Reclamación por denegación presunta de acceso a información y expedientes urbanísticos

ANTECEDENTES

Resolución 131/2026, de 30 de abril, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León

Asunto: Expediente CT-210/2021 / Reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D.ª XXX ante el Ayuntamiento de Carrocera (León)

Primero

Con fecha 17 de febrero de 2021, tuvo registro de entrada en el Ayuntamiento de Carrocera una solicitud de información pública dirigida por D.ª XXX a la citada Entidad Local. El objeto de esta petición, relacionado con el vial que linda con el solar sito en la calle XXX, número XXX, de la localidad de Benllera, se formuló en los siguientes términos:

"- Primer mapa y/o planos existentes en el Ayuntamiento en el tramo de calle XXX hasta su terminación con la parcela XXX del polígono XXX.
- Mapa y/o planos en el tramo de calle XXX hasta su terminación con la parcela XXX del polígono XXX obrantes en las normas subsidiarias municipales o en la normativa anterior urbanística a la actual.
- Mapa y/o planos en el tramo de calle XXX hasta su terminación con la parcela XXX del polígono XXX obrantes en el momento de aprobación de la normativa urbanística vigente.
XXX del polígono XXX con las variaciones que hubiere desde la aprobación de la normativa urbanística en 2013 hasta la actualidad.
- Informes, actas, denuncias, documentos obrantes de cualquier índole sobre este tramo de calle.
- Informes sobre clasificación urbanística según normativa aprobada en vigor de todos los elementos existentes construidos en este tramo de calle (casetas, cubiertos, asimilados incluidos).
- Informes técnicos y urbanísticos sobre caseta de 9 m2 incorporada recientemente a referencia catastral XXX.
- Informes jurídicos sobre caseta de 9 m2 incorporada recientemente a referencia catastral XXX.
- Licencias de obras concedidas desde año 2000 sobre caseta de 9 m2 incorporada recientemente a referencia catastral XXX y justificación de que las mismas cumplen la normativa urbanística.
- Informes remitidos al Catastro y en su caso a otras Administraciones justificando que la caseta de 9 m2 incorporada recientemente a inmueble referencia catastral XXX no es terreno público y criterios por lo que dicha caseta corresponde a ese inmueble.
- Licencias de obras o de cualquier tipo concedidas en el tramo de calle XXX hasta su terminación con la parcela XXX del polígono XXX"

No consta que, hasta la fecha, la solicitud haya sido resuelta expresamente.

Segundo

Con fecha 23 de abril de 2021, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D.ª XXX frente a la denegación presunta de la solicitud de información pública indicada en el expositivo anterior.

Tercero

Una vez recibida esta reclamación, nos dirigimos al Ayuntamiento de Carrocera poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que nos informase sobre la presunta ausencia de respuesta que había dado lugar a la citada impugnación.

En la contestación del Ayuntamiento de Carrocera a nuestra petición de informe se indicó, previa manifestación de la insuficiencia de medios personales y técnicos, que "este Ayuntamiento dará cobertura a las peticiones realizadas en la medida que esto no suponga un colapso en la vida administrativa del mismo y siempre que se pueda garantizar el derecho a la información sin dañar el derecho fundamental al honor y a la intimidad personal y familiar.".

Cuarto

Constatado el transcurso del tiempo sin que esta Comisión hubiera tenido conocimiento de la resolución del procedimiento anunciada, con fecha 26 de marzo de 2026 nos dirigimos a la interesada con el fin de verificar si había tenido lugar el acceso a la información solicitada.

Con fecha 31 de marzo de 2026, tuvo entrada en el registro de esta Institución un escrito de la Sra. XXX informando de la inexistencia de tal acceso.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica.

El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.

Segundo

La disposición adicional cuarta de la misma LTAIBG establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso-administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos.

En consecuencia, esta Comisión es competente para resolver la reclamación antes identificada.

Tercero

La reclamación fue presentada por quien se encuentra legitimada para ello puesto que su autora es la persona solicitante del acceso a la información pública.

Cuarto

Por lo que respecta al tiempo y forma de presentación de la reclamación, hay que tener en consideración lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, según el cual:

“La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”.

Por otro lado, el artículo 20.1 de la LTAIBG establece:

“La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo haga necesario y previa notificación al solicitante”.

En el presente supuesto, la reclamación fue registrada ante esta Comisión de Transparencia el 23 de abril de 2021, después de que la solicitud de información pública fuera realizada inicialmente el día 17 de febrero de 2021.

No obstante, la presentación de reclamaciones frente a las desestimaciones presuntas de las solicitudes de acceso a información pública no se encuentra sujeta a plazo, de conformidad con lo previsto en los artículos 20.1, 20.4 y 24.2 de la LTAIBG, así como de acuerdo con la postura mantenida por el CTBG al respecto, expresada en su Criterio Interpretativo CI/001/2016, de 17 de febrero de 2016, a partir de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Constitucional acerca de los plazos para recurrir el silencio administrativo negativo y de las previsiones de la LPAC relativas a la interposición de los recursos administrativos.

Por tanto, consideramos que la presentación de la reclamación que ahora se resuelve no se encontraba sujeta a plazo.

Quinto

Comenzando con el análisis material de la actuación administrativa impugnada, debemos acudir en primer lugar al artículo 13 de la LTAIBG, precepto donde se describe qué debe entenderse por información pública en los siguientes términos:

“Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.”

A su vez el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece lo siguiente:

“El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación”

Por todo lo anteriormente expuesto, la información solicitada cumple los requisitos del artículo 13 de la LTAIBG, ya que es información que debería obrar en poder del Ayuntamiento, de haber sido elaborada en el ejercicio de sus funciones.

Además, debemos tener en consideración que el artículo 141.4 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, establece las posibles causas de denegación de este tipo de información, si bien, ello no implica que el acceso a la información urbanística se encuentre fuera del ámbito de aplicación de LTAIBG. En este sentido, debemos partir de lo dispuesto en el punto 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG, donde se dispone lo que a continuación se señala:

“Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

Como se ha indicado, entre otras, en las Resoluciones de la Comisión de Transparencia 41/2019 (expte. de reclamación CT-0240/2018), 98/2020, de 15 de mayo (expte. de reclamación CT176/2019), 122/2020, de 5 de junio (expte. de reclamación CT119/2019), y 131/2022, de 21 de junio (expte. de reclamación CT-86/2022), el CTBG en su Criterio Interpretativo CI/008/2015, de 12 de noviembre, ya expresaba al respecto lo siguiente:

“(…) IV. La disposición adicional primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de la Ley a la existencia de una norma específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico. En consecuencia, sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión del Consejo, la mencionada disposición adicional tiene como objetivo la preservación de otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso, etc. Por ello, sólo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso. La interpretación contraria conduciría, adicionalmente, al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación. En definitiva, solamente aquellos sectores u órganos que cuenten con una normativa que prevea un régimen específico de acceso a la información que los redactores de la LTAIBG han entendido necesario preservar, aplicarán directamente dicho régimen y siempre con ésta última como norma supletoria (…)”.

Con todo, se puede concluir que el acceso a la información urbanística no constituye un régimen de acceso específico a la información, puesto que no existe en este ámbito una regulación especial del derecho de acceso a la información pública en el sentido previsto en el punto 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG y, en cualquier caso, esta última siempre sería aplicable con carácter supletorio.

Se habría de exceptuar de lo anterior la consulta urbanística regulada en los artículos 146 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, y 426 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba su Reglamento de desarrollo, a través de la cual toda persona física o jurídica tiene derecho a que el Ayuntamiento correspondiente le informe por escrito del régimen urbanístico aplicable a un terreno concreto, o bien al sector, unidad de actuación o ámbito de planeamiento o gestión urbanística equivalente en que se encuentre incluido. La solicitud de esta información debe ser contestada, por imponerlo así los preceptos señalados, a través de una certificación, es decir, de un documento nuevo que no puede ser considerado “información pública” en el sentido definido en el citado artículo 13 de la LTAIBG.

Por otra parte, en el ámbito urbanístico se debe tener presente que existe un reconocimiento legal de la acción pública (artículos 62 del Real Decreto legislativo 7/2005, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y 150 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León) que exigiría reconocer el derecho a acceder a documentos integrantes de expedientes urbanísticos. El reconocimiento de la acción pública en un concreto ámbito material alcanza al acceso a la información contenida en un expediente administrativo referido a ese ámbito, tal y como ha reconocido expresamente el Tribunal Supremo, entre otras, en sus sentencias de 11 de octubre de 1994 y 12 de abril de 2012, al señalar lo siguiente:

“... hay que admitir que si se reconoce a la totalidad de los ciudadanos la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad en dichas materias sin exigirles legitimación alguna, no puede privárseles de los medios necesarios, como es el acceso a la información, aunque no promuevan ni se personen en el procedimiento, ya que de lo contrario se desvirtúa su finalidad”.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3.ª, de 28 de noviembre de 2022 (rec. 3190/2021), ha establecido doctrina sobre la relación entre la acción pública en materia de urbanismo y la LTAIBG, señalando lo siguiente:

“CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación. Este Tribunal reitera la interpretación de la Disposición adicional primera. Apartado 2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, contenida en las sentencias reseñadas en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia. El hecho de poder acceder a cierta información respecto de los procedimientos en curso, como consecuencia del ejercicio de la acción pública en materia urbanística, no impide ni excluye la posibilidad de solicitar la información pública obrante en la Administración respecto de procedimientos ya concluidos ni, por lo tanto, limita ni condiciona la posibilidad de acceder a la información pública por la vía prevista en la Ley 19/2013. La Ley del suelo al regular la acción urbanística no se establece un régimen alternativo que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia respecto al acceso a la información pública obrante en poder de la Administración. Y finalmente tampoco puede considerarse que el acceso a la información con la finalidad de comprobar si han existido infracciones urbanísticas pueda considerarse abusiva cuando la información solicitada tanto por su espectro temporal como por el volumen de información comprometido no puede considerarse como tal. La solicitud de información es conforme con la finalidad que persigue la normativa de transparencia, por cuanto es un medio de control de los actos de otorgamiento de las licencias y autorizaciones urbanísticas, por lo que tiene por finalidad conocer si la actividad pública es conforme a derecho y si la actividad desplegada por los beneficiarios se acomoda a las licencias y autorizaciones concedidas”.

Por tanto, incluso sin acudir a la acción pública en el ámbito urbanístico ni a los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo, se puede afirmar que el acceso a la información integrante de un expediente municipal relativo a la autorización o control de la ejecución de una obra, encuentra amparo en la regulación contenida en la LTAIBG, sin que, en principio, aquel acceso vulnere los límites establecidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni que su petición incurra en alguna de las causas de inadmisión de la solicitudes de información pública recogidas en el artículo 18 de la LTAIBG.

Sexto

A tenor de todo lo expuesto no cabe duda de la naturaleza urbanística de la información solicitada y de que, en caso de existir, ha de obrar en poder del Ayuntamiento.

A tal efecto habría que tener en cuenta que esta Comisión ha señalado en numerosas resoluciones (entre otras, Resolución 188/2020, de 9 de octubre, expediente CT-15/2020; Resolución 119/2021, de 18 de junio, expediente CT-147/2020; Resolución 219/2021, de 2 de noviembre, expediente CT239/2020; o, en fin, Resolución 22/2022, de 1 de marzo, expediente CT-166/2021) que, en el caso de que la información pública solicitada no exista, la satisfacción del derecho de acceso a la información del solicitante exige que su petición sea resuelta expresamente manifestando de forma explícita tal circunstancia. Con carácter general, una resolución como la señalada, en la cual se comunique a quien ejerce su derecho de acceso a la información pública que una determinada información solicitada por este no existe, responde expresamente a la petición realizada, lo cual no quiere decir que de la inexistencia o, en su caso, imposibilidad de localización de la información de que se trate no se puedan derivar otro tipo de acciones ajenas a aquel derecho.

Por otra parte, no podemos obviar las manifestaciones de la propia Corporación a nuestra solicitud de información poniendo de manifiesto que se satisfaría la pretensión de la interesada “en la medida que esto no suponga un colapso en la vida administrativa del mismo y siempre que se pueda garantizar el derecho a la información sin dañar el derecho fundamental al honor y a la intimidad personal y familiar.”

A este respecto hemos de indicar que la propia LTAIBG establece fórmulas en las que el Ayuntamiento podría haberse amparado de forma justificada, siempre procediendo de acuerdo con la normativa aplicable, para desestimar la pretensión de la reclamante. Así, en el caso de que hubiera considerado el carácter abusivo de la solicitud de acceso a la información presentada, podría haber emitido una Resolución argumentando la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de aquella Ley. Sin embargo, no ha procedido de la forma señalada.

También refiere el Ayuntamiento como un eventual obstáculo al acceso a la información pedida posibles infracciones del derecho al honor y a la intimidad personal familiar, obstáculo que no justifica.

Pues bien, sobre esa cuestión consideramos que el único límite que pudiera concurrir y que podría tener cierta relación con lo anterior es el derivado del derecho a la protección de datos. Este aparece recogido en el artículo 15 de la LTAIBG, precepto donde se establecen los cauces para solventar los posibles conflictos entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de datos de las personas físicas que aparecen en ella, inclusión hecha de la disociación de estos últimos prevista en su apartado 4. Sin embargo, como se ha anticipado, tampoco el Ayuntamiento ha procedido de la forma prevista en este artículo.

Por último, conviene precisar que, frente a la tesis del Ayuntamiento sobre la inexistencia de acreditación del interés de la solicitante o la falta de justificación de la finalidad para la que se pretende acceder a la información, procede recordar que el artículo 17.3 de la LTAIBG dispone que “el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información”. Por consiguiente, tampoco podemos estimar la posición de la Administración en relación con lo señalado.

Séptimo

En cuanto a la formalización del acceso a la información, el artículo 22.1 de la LTAIBG establece lo siguiente:

“El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días”.

Asimismo, el artículo 22.4 de la misma Ley dispone que:

“El acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, o, en su caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable”.

En consecuencia, el precepto referido establece como preferente el acceso a la información por vía electrónica, salvo que el solicitante señale expresamente otro medio, y prevé, de forma específica, la posibilidad de que tal acceso se produzca a través de la expedición de copias, sin perjuicio de que la misma se realice, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.4 de la LTAIBG, previa disociación de los datos de carácter personal que, en su caso, aparezcan en los documentos en los términos antedichos, y pueda dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la normativa aplicable.

En el caso que aquí nos ocupa, en la solicitud de acceso a la información pública se opta por la vía electrónica como medio de recibir las notificaciones, por lo que por dicha vía habrá de remitirse la información a la reclamante.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros,

RESUELVE

1. Primero.- Estimar la reclamación frente a la denegación presunta de una solicitud de información pública presentada por D.ª XXX ante el Ayuntamiento de Carrocera (León).
2. Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, ha de facilitarse a la reclamante acceso al expediente urbanístico relativo a las instalaciones llevadas a cabo en el vial que linda con la calle XXX, número XXX, de la localidad de Benllera, en los términos solicitados por aquella con fecha 17 de febrero de 2020, previa disociación de los datos personales de personas físicas que pudieran aparecer en los documentos que formen parte de aquel expediente. En el caso de que parte de la documentación pedida no existiese, se debe indicar esta circunstancia expresamente a la reclamante.
3. Tercero.- Notificar esta Resolución a D.ª XXX, como autora de la reclamación, y al Ayuntamiento de Carrocera.
4. Cuarta.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.