Acceso al expediente de un módulo formativo y solicitud de certificado

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 14 de diciembre de 2024 la persona reclamante solicitó al Servicio Extremeño Público de Empleo, la siguiente información:

«(...) se depuren las responsabilidades oportunas y pertinentes y se realicen los trámites oportunos para la emisión del certificado que acredite la realización del Módulo MF0525_2, por parte de quien suscribe, y que me sea remitido por cualquier medio que acredite la recepción, a la mayor brevedad posible. De la misma manera, se solicita acceso al expediente completo a fin de poder comprobar la documentación obrante en el mismo (...)».

2. Ante la falta de respuesta recibida, la persona solicitante presentó, el 20 de mayo de 2025, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), registrada con número de expediente 1051/2025.

3. Con fecha 25 de marzo de 2026, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración reclamada solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y un informe con las alegaciones que considerara pertinentes. En la fecha de adoptarse esta resolución, no se ha recibido contestación al requerimiento efectuado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se solicita la emisión de un certificado acreditativo de la realización de un módulo formativo, así como el acceso al expediente completo del referido módulo.
5. De lo anterior se desprende, con evidencia, que el escrito presentado por la persona reclamante no se trata, en su totalidad, de una solicitud de acceso a la información pública, sino de reclamar la expedición del certificado acreditativo de haber realizado el módulo formativo referido de la solicitud. Esta petición no es subsumible en la normativa de transparencia al no hallarse comprendida en el ámbito objetivo de aplicación de la LTAIBG, determinado en su artículo 13, que no ampara, por tanto, solicitudes de esta naturaleza. Conviene recordar, asimismo, que la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG se proyecta sobre aquellas resoluciones expresas o presuntas que se dicten en materia de derecho de acceso a la información pública —lo que no acontece en este caso, en el que lo realmente pretendido es, como se ha apuntado, en una parte de la solicitud de acceso, que la Administración concernida proceda a expedir un certificado acreditativo de haber realizado un módulo formativo—; cuestión, por tanto, que resulta ajena al procedimiento de reclamación previsto en el artículo 24 LTAIBG. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede la inadmisión parcial de la presente reclamación, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al no ser este Consejo competente para su resolución.
6. Respecto al resto de lo solicitado, como se ha indicado en los antecedentes, la administración concernida no ha dado respuesta a la solicitud de acceso a la información ni al requerimiento de alegaciones formulado por este Consejo. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función de garantía encomendada a esta autoridad administrativa independiente, al no proporcionarle ni las razones por las que no se atendió la solicitud de acceso ni la valoración de las cuestiones planteadas por la persona reclamante, con el fin de que pueda disponer de los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. Como consecuencia de ello, este Consejo ignora si, en atención a su contenido, concurre alguna circunstancia que impida la puesta a disposición de la información solicitada. Sin embargo, el incumplimiento por parte de la administración de la obligación legal de dictar una resolución expresa sobre la solicitud de acceso dentro del plazo legal, así como la falta de respuesta al requerimiento de alegaciones de este Consejo, no pueden dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública. A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

   «La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.» (FJ. 3º).

   Sentado lo anterior, en lo referente a la parte de la solicitud de información que versa sobre el expediente administrativo relativo a la acción formativa realizada, esta información participa de la naturaleza de información pública, a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG. Dado que la administración reclamada no ha justificado la aplicación de alguno de los límites previstos en los artículos 147 y 158 de la LTAIBG, ni la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 189, este Consejo debe estimar parcialmente la reclamación presentada y reconocer el derecho al acceso a la información pública solicitada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al Servicio Extremeño Público de Empleo y dejar sin efecto la resolución reclamada.

SEGUNDO:

INSTAR al Servicio Extremeño Público de Empleo a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la persona reclamante la siguiente información, en relación con la realización del Módulo MF0525_2:

• Acceso al expediente completo a fin de poder comprobar la documentación obrante en el mismo.

TERCERO:

INSTAR a que el Servicio Extremeño Público de Empleo, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo copia de la información enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.