Acceso a informes de seguimiento de un contrato de mantenimiento y orden de retroacción por falta de audiencia al tercero

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la persona reclamante solicitó al Servicio Extremeño de Salud, el día 25 de septiembre de 2025, la siguiente información:

«1º Publicación en la Plataforma de Contratación del Sector Público, del acuerdo de aprobación de la cuarta prórroga del expediente de contratación CSE/01/1121013827/21/PA, del Servicio de Mantenimiento de instalaciones y equipos de los Centros dependientes del Área de Salud de Badajoz, con mejora de las condiciones laborales y sociales al personal adscrito a la prestación y mejora en las condiciones medioambientales, una vez finalizado el período efectivo de la tercera prórroga, del 1-10-2024 al 30-09-2025, con la empresa adjudicataria, CLECE FS, SAU, con C.I.F.
2º Informes de seguimiento elaborados por el responsable del referido contrato CSE/01/1121013827/21/PA, por los que (supuestamente) se deje expresa constancia de la correcta ejecución del objeto del contrato prorrogado, y en particular del cumplimiento en la ejecución de las condiciones especiales de ejecución establecido en el pliego».

2. Mediante Resolución de 27 de octubre de 2025, del director general de Planificación económica, se da respuesta a su solicitud de acceso. En este sentido, se le remite copia de la Resolución del órgano de contratación por la que se acuerda aprobar la siguiente prórroga del referido contrato.

Asimismo, en lo que se refiere a los Informes de seguimiento elaborados por el responsable del referido contrato CSE/01/1121013827/21/PA, se deniega el acceso a estos documentos al argumentar que existe un procedimiento judicial en curso en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Mérida (Procedimiento Ordinario 87/2025, iniciado a instancias de (...), frente al Servicio Extremeño de Salud, con relación a la solicitud de información pública nº SOL 2024/68).

3. Disconforme con la respuesta dada a su petición de acceso, el 31 de octubre de 2025 la persona solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo), de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), con número de expediente 2665/2025, manifestando no haber recibido la información demandada en el apartado segundo de su solicitud de acceso.

4. Con fecha 17 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso y las alegaciones que se consideren pertinentes.

5. En fecha 20 de noviembre se recibe contestación al requerimiento efectuado, en la que se incluye la Resolución de 27 de octubre de 2025, anteriormente citada, y se deja constancia de su remisión a la persona reclamante.

6. En el trámite de audiencia concedido, la persona reclamante se muestra disconforme con las alegaciones de la Administración concernida, argumentando que el procedimiento judicial invocado, sustanciado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Mérida, Procedimiento Ordinario 87/2025, versa sobre la falta de ejecución, por parte del Servicio Extremeño de Salud, de la resolución firme de este Consejo -RA CTBG 552/2024 (Exp. 774/2024), de 22 de octubre- en la que se reconocía el derecho de acceso a la siguiente información referida a una prórroga anterior del mismo contrato de servicio de mantenimiento:

“Informes de seguimiento elaborados por el responsable del contrato de servicios de mantenimiento de instalaciones y equipos de los Centros dependientes del Área de Salud de Badajoz (Expediente: CSE/01/1121013827/21/PA), por los que se deje expresa constancia de la correcta ejecución del objeto del contrato, y en particular, del cumplimiento en la ejecución de las condiciones especiales de ejecución establecido en el pliego de contratación, que ha dado lugar a una nueva prórroga de seis meses con la empresa adjudicataria, por sucesión, CLECE FS, SAU, con C.I.F., publicada el pasado 26-03-2024, en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
Asimismo, la persona reclamante aporta a este procedimiento copia de la Sentencia 20/2026, de 25 de marzo, del Tribunal de Instancia, Sección de lo Contencioso-Administrativo nº 2, de Mérida, dictada en el referido procedimiento judicial, por la que se acuerda ordenar al Servicio Extremeño de Salud que cumpla con la Resolución firme de este Consejo anteriormente citada.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. Convenios con Comunidades Autónomas

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Islas Baleares, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. El derecho de acceso a la información pública

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4. Objeto de la reclamación

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se solicita el acceso a unos informes de seguimiento de la tercera prórroga de un contrato de servicio de mantenimiento.

5. Análisis del proceso judicial alegado

Como se ha hecho constar en los antecedentes, la Administración concernida no ha proporcionado una parte de la información solicitada, concretamente los informes de seguimiento del contrato CSE/01/1121013827/21/PA, al argumentar la existencia de un procedimiento judicial en curso en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, número 2 de Mérida, con relación a una solicitud de información pública correspondiente a una prórroga anterior del mismo contrato público.

La invocación implícita por la entidad reclamada de pendencia litigiosa que conecta con el límite consagrado en el artículo 14.1.f) de la LTAIBG, basado en el perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, no puede ser admitida dado que se refiere a prórrogas distintas, y la discusión litigiosa no afecta al derecho de acceso a la información pública referida a informes similares a los que son objeto del presente procedimiento.

Lo que era objeto del litigio aducido por la administración es la ejecutividad de un acto firme de este Consejo, las RA CTBG 552/2024 (Exp. 774/2024), de 22 de octubre, no sobre la resolución que reconocía el derecho de acceso a informes similares de una prórroga anterior del mismo contrato de servicio de mantenimiento. La solución dada por el juzgador en su Sentencia 20/2026, de 25 de marzo, Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2, de Mérida no deja dudas:

"De otro lado, obra en las actuaciones Resolución el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 22 de octubre de 2024 instando al SES para que facilitara en un plazo máximo de 20 días hábiles la información solicitada, sin que se haya efectuado por la demandada. No hay que olvidar que las resoluciones firmes del CTBG, como el resto de normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia, deberán ser observadas por el resto de órganos administrativos (Art. 39.4 de la Ley PAC). Dichas resoluciones son recurribles directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la AN (apartado 5 disposición adicional cuarta de la Ley JCA). En el presente caso, habiendo devenido firme dicha resolución, la demandada acuerda suspender la ejecución de la solicitud de la información instada por el demandante sin haber recurrido dicha resolución. Ello determina sin más la debida estimación del presente recurso, vista además la jurisprudencia en la materia que establece un principio general de interpretación restrictiva de la inadmisión y límites de acceso al respecto, a fin de no menoscabar el derecho de acceso regulado de forma amplia en la citada norma legal. Existiendo dicha Resolución firme del citado Consejo, su ejecución resulta obligada para la Administración afectada, habida cuenta de la regulación de la reclamación ante el mismo, que determina su consideración legal de sustitutiva de los recursos administrativos. Dicha no ejecución, habida cuenta de su contenido y del carácter autónomo e independiente del citado Consejo, puede así entenderse como una inactividad administrativa con las consecuencias correspondientes, ya que no se trata en puridad de que la Administración demandada no ejecute sus propios actos (artº 29.2 LJCA). Lo anteriormente expuesto conlleva a estimar la demanda interpuesta por la actora."

Por lo tanto, la solicitud de acceso a la información, de la que trae causa la reclamación ante este Consejo, no resulta afectada por este proceso judicial, iniciado a instancia de la propia persona reclamante, y que recae sobre la ejecución de una Resolución de este Consejo, relacionada con el mismo contrato de servicios de mantenimiento, pero que no es coincidente al referirse a prórrogas distintas a la de la solicitud de la que trae causa esta reclamación.

6. El derecho de audiencia de terceros

Por otra parte, cabe señalar que la información reclamada, que participa de la naturaleza de información pública, a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG, anteriormente transcrito, afecta indubitadamente a un tercero, el contratista adjudicatario y ejecutor de las prestaciones contractuales sobre la que versa la solicitud de acceso, procede la aplicación del artículo 19 de la LTAIBG que dispone que:

«3. Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación».

A juicio de este Consejo, la administración concernida, antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto, debería haber remitido la solicitud de acceso a la persona jurídica adjudicataria mencionada en la solicitud.

El carácter esencial de este trámite de audiencia ha sido subrayado, entre otras, y en el concreto ámbito del derecho de acceso a la información, por la STS de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:890) en la que se remarca su finalidad —que "las personas o entidades cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por la información pública solicitada, y consecuentemente con la decisión que se adopte, puedan formular alegaciones."— o por la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) —que, en relación con el acceso a la información contenida en un expediente sancionador de la CNMV, que finalizó con una sanción firme, considera aplicable la Ley de Transparencia y, en particular, la compatibilidad de "la concesión de un trámite de audiencia para que el afectado por la información solicitada, que no ha sido declarada previamente confidencial, pueda alegar lo que a su derecho convenga" con las especialidades que, en relación con el deber de secreto, plantea la Ley del Mercado de Valores—.

Entiende el Tribunal Supremo, en la citada STS de 8 de marzo de 2021, que este Consejo, que fiscaliza en vía administrativa la legalidad de la decisión adoptada por el órgano ante el que se presentó la solicitud, puede, en ejercicio de esta función, revisar y resolver todas las cuestiones tanto de fondo como de forma. Desde esta perspectiva, y en lo concerniente al trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, sienta como jurisprudencia que, constatada la omisión de ese trámite por el órgano competente, este Consejo "puede ordenar la retroacción de actuaciones para que sea el órgano administrativo el que cumpla con el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia"; jurisprudencia que se reitera en la STS de 7 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:483).

Asimismo, tomando en consideración que el artículo 119 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que aborda la regulación de la "Resolución" de los recursos administrativos prevé en su apartado 2 que "Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido […]", de acuerdo con la doctrina establecida en la STS de 8 de marzo de 2021 - ECLI:ES:TS: 2021:890-, anteriormente referida, procede retrotraer las actuaciones al momento en que, en función del artículo 19.3 de la LTAIBG, la administración pública sanitaria debía haber remitido la solicitud de acceso a la persona jurídica afectada, para después resolver conforme a derecho acerca del acceso solicitado.

Habida cuenta la inobservancia del trámite citado, que genera indefensión a uno de los interesados en el presente procedimiento, el tercero afectado, procede estimar la reclamación, dejar sin efecto la resolución que denegaba el acceso a la información solicitada y ordenar la retroacción de las actuaciones para cumplimentar el trámite esencial omitido, y tras su consideración dicte la resolución que en derecho proceda.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente al Servicio Extremeño de Salud y dejar sin efecto la resolución reclamada.

SEGUNDO:

ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al Servicio Extremeño de Salud a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, en cumplimiento del artículo 19.3 de la Ley 1/2022, de 20 de marzo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, remita la solicitud de acceso al tercero afectado por la información solicitada, para alegaciones, y tras la consideración de las mismas dicte resolución conforme a derecho.

TERCERO:

INSTAR al Servicio Extremeño de Salud a que, en el mismo plazo máximo de diez días hábiles, remita a este Consejo copia de la notificación enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.