La solicitante pidió al Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes información sobre la gestión de medios para incendios y la activación del Mecanismo Europeo de Protección Civil. Ante la falta de respuesta, reclamó ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. El Consejo desestimó la reclamación al considerar que la información es de carácter auxiliar y preparatorio.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Presidenta
Información tardía, art. 18.1.b) LTAIBG.
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de septiembre de 2025 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«En relación a la situación provocada por los incendios en varias Comunidades Autónomas, SOLICITO:
1.- Copia de las solicitudes realizadas a la Unión Europea de medios para luchar contra los incendios y de la solicitud, en su caso, para activar el Mecanismo Europeo de Protección Civil.*
2.- Copia de la documentación donde conste el ofrecimiento de medios para la extinción de incendios remitidas por otros países y relación de medios aceptados y enviados por terceros países para luchar contra la extinción de los incendios acaecidos en el mes de agosto».
2.
No consta respuesta de la Administración.
3.
Mediante escrito registrado el 14 de octubre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que, tras recibir notificación por parte del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con Las Cortes, en la que se indicaba que se procedía a dar traslado de su petición al Ministerio del Interior, y transcurrido el plazo establecido, no ha recibido respuesta a su petición cuyo contenido reitera. Aporta la notificación, de fecha 4 de septiembre de 2025, mediante la que señala que es informada del cambio de ámbito.
4.
Con fecha 16 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio del Interior solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de noviembre tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(...) La petición de comunicaciones operativas y mensajes internos, así como los intercambios preliminares con otras administraciones, incluyendo la comunitaria, en la gestión de una emergencia, se corresponden con información preparatoria y comunicaciones internas no constitutivas de trámites de un procedimiento ni de decisión final.*
Conforme al CI/006/2015, la condición material de auxiliar o de apoyo, y no su mera denominación, es la que habilita la inadmisión (art. 18.1.b), especialmente cuando se trate de borradores, notas, comunicaciones internas o informes no preceptivos no incorporados a la motivación de una decisión.*
En este sentido, la doctrina reciente del CTBG (caso DANA, Resolución del CTBG nº 54/2025, en relación al exp. 001-097372) ha confirmado, en atención a lo expuesto por este Centro Directivo, que estas comunicaciones operativas en Protección Civil no integran el procedimiento decisorio ni constituyen acto resolutorio, si no que integran una fase preliminar de intercambio de datos operativos, tratándose por lo tanto de información preliminar, operativa y en sí misma no decisional».
5.
El 26 de noviembre de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 11 de diciembre en el que, haciéndose eco de la doctrina jurisprudencial — «Sentencia 41/2017, de 6 de abril de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid»; «Sentencia de la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 46/2017» — y reproduciendo el criterio interpretativo de este Consejo CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015, relativo a la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG señala la importancia de la información solicitada, vista la magnitud de las consecuencias sufridas en todo el país por los incendios, para ayudar a comprender el comportamiento de la administración y la toma de decisiones que efectuó en los días señalados. Denuncia, asimismo, la falta de justificación de la causa de inadmisión aplicada.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a la colaboración extranjera en la extinción de los incendios ocurridos, en el mes de agosto, en varias Comunidades Autónomas.
El Ministerio competente no dictó resolución en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de reclamación del artículo 24 LTAIBG. Posteriormente, en respuesta al trámite de alegaciones instado en el seno de este procedimiento, el Ministerio inadmite la petición alegando la concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG, al tratarse de información de carácter preparatorio.
4.
Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5.
No obstante lo anterior, no puede desconocerse que aun de forma tardía el Ministerio ha resuelto sobre la petición de acceso, considerando de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG, habiendo expresado su disconformidad la reclamante en el trámite de audiencia concedido.
Sentado lo anterior procede recordar, como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, que dada la formulación amplia en el reconocimiento legal del derecho, la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG debe partir de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
En este sentido, este Consejo ha establecido en su Criterio Interpretativo CI/006/2015, también citado por la reclamante, que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.
Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
6.
Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida en la también citada Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), que viene a confirmar los elementos esenciales del mencionado Criterio 006/2015 del CTBG remarcando que
«(...) Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados. (...)».
7.
En este caso el Ministerio justifica el carácter auxiliar de la información solicitada, afirmando que se trata de comunicaciones operativas y mensajes internos, así como de intercambios preliminares con otras administraciones, incluyendo la comunitaria, en la gestión de una emergencia; lo que constituye, argumenta, una información preparatoria y comunicaciones internas no constitutivas de trámites de un procedimiento ni de decisión final.
En apoyo de tal justificación trae a colación la resolución de este Consejo R CTBG 423/2025, de 10 de abril —relativa a una petición de acceso a las solicitudes de intervención de la UME cursadas por la Generalitat Valenciana, en el marco de lo establecido en el Protocolo de intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME), con motivo de la situación de emergencia provocada por la DANA— en la que, ciertamente, se confirmó el criterio del Ministerio acerca de la naturaleza preliminar o preparatoria de este tipo de información.
En efecto, en una doctrina que se considera plenamente trasladable a este caso, entendió este Consejo que las comunicaciones previas y solicitudes realizadas, en aquel caso por la Generalitat Valenciana, en la gestión de una emergencia, se realizaban en el marco de un intercambio operativo inicial entre órganos. Consideración que también resulta de aplicación en este caso en el que se solicita el acceso a las solicitudes de activación del Mecanismo Europeo de Protección Civil dirigidas a la UE, así como las comunicaciones referidas al ofrecimiento de medios y aceptación por parte de terceros países.
8.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, al confirmarse el carácter auxiliar de la información solicitada, debe desestimarse la reclamación.
RESOLUCIÓN
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.