Acceso a informes de evaluación de riesgos sobre el principio de precaución en la Ley de Bienestar Animal

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de octubre de 2025 la federación reclamante solicitó al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Por la presente, solicitamos los informes de evaluación de riesgos que justifican la invocación del principio de precaución (art. 191 TFUE) en la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2023 de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, que se invoca en el párrafo: «y a la necesidad de aplicar un principio de precaución en materia de conservación de la fauna silvestre amenazada», según lo dispuesto en la Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución [COM (2000) 1 final de 2.2.2000] y su jurisprudencia derivada (Vid. el FJ 72 de la sentencia del TG de 9 de septiembre de 2011, Francia c. Comisión, T-257 07, Rec. pp. II-5827 y ss.) donde deben contemplarse las Directrices comunes, ya que el recurso al principio de precaución debe guiarse por tres principios específicos:

• una evaluación científica lo más completa posible y la determinación, en la medida de lo posible, del grado de incertidumbre científica;
• una determinación del riesgo y de las consecuencias potenciales de la inacción;
• la participación de todas las partes interesadas en el estudio de medidas de precaución, tan pronto como se disponga de los resultados de la evaluación científica o de la determinación del riesgo.

Además, los principios generales de la gestión de los riesgos cuando se invoca el principio de precaución implican la revisión de las medidas a la luz de la evolución científica. ¿Qué medidas se han tomado desde la aprobación de la ley para la revisión de los riesgos detectados por los preceptivos análisis cuya existencia impone la CE?»

2. Mediante resolución de 5 de noviembre de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:

«Agradecemos que haya contactado con nosotros y que haya expuesto su argumentación, así como la cuestión que nos traslada a propósito de las medidas adoptadas para la revisión de los riesgos detectados relativos al principio de precaución. En este sentido, le indicamos que la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2023 a la que apunta menciona que: Desde la entrada en vigor de la presente ley, hasta la aprobación y publicación del listado positivo al que corresponda la especie (mamíferos, aves, reptiles, anfibios, peces o invertebrados) queda prohibida la tenencia como animales de compañía de los animales pertenecientes a especies que cumplan alguno de los siguientes criterios, relativos a su peligrosidad y a la necesidad de aplicar un principio de precaución en materia de conservación de la fauna silvestre amenazada. Esta necesidad del principio de precaución atiende al punto 5 de la disposición: 5. Especies incluidas en otra normativa sectorial a nivel estatal o comunitario que impida su tenencia en cautividad. Las competencias en materia de conservación de fauna silvestre amenazada recaen en los organismos públicos de medio ambiente, tanto a nivel estatal como comunitario. En la actualidad, la Dirección General de Derechos de los Animales se encuentra trabajando en el Real Decreto del Listado Positivo de Animales de Compañía. Trasladaremos el asunto que nos indica a fin de tenerlos en cuenta en los criterios de exclusión, en su caso».

3. Mediante escrito registrado el 5 de noviembre de 2025, la federación interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que «no estamos haciendo ninguna sugerencia, estamos solicitando unos informes preceptivos que no se nos han proporcionado».

4. Con fecha 6 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 27 de noviembre 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«La mención al principio de precaución en materia de conservación de la fauna silvestre amenazada contenida en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, se realiza para justificar la prohibición de la tenencia como animales de compañía de las especies incluidas en otra normativa sectorial a nivel estatal o comunitario que impida su tenencia en cautividad, como por ejemplo la normativa sobre especies invasoras. Los informes a los que se refiere la entidad que incluyen evaluaciones científicas, así como la determinación del riesgo, se llevan a cabo para desarrollar la normativa sectorial que, por motivos medioambientales, impide la tenencia de esas especies en cautividad. Por lo tanto, no se ha elaborado específicamente para desarrollar la Disposición Transitoria Segunda en su totalidad, sino para justificar el apartado 5 de la misma, que hace referencia a la normativa que ya incluye los aspectos mencionados que la entidad reclama. Recuerda además lo dispuesto en la Comunicación de la Comisión Europea de fecha 2.2.2000, en virtud de la cual siempre que sea posible debe realizarse una evaluación de riesgos antes de decidir si se invoca o no el principio de precaución e, igualmente, cuando sea posible se ha de elaborar un informe en el que se recoja la evaluación del conocimiento existente y la información de que se dispone. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, la Comunicación mencionada no permite deducir que exista una obligación tasada de evacuar informe a este parámetro (…)».

5. El 27 de noviembre de 2025 se dio traslado a la federación reclamante y se le concedió trámite de audiencia para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 5 de diciembre de 2025 en el que manifiesta su oposición a las alegaciones formuladas por el organismo requerido, poniendo de relieve que se intenta «dar a entender que la elaboración de informes (…) es discrecional (…) Nada sostiene la afirmación (…) de que el principio de precaución solo afecta al quinto criterio, nada en la dicción del artículo lleva a esa conclusión (…) Se solicitó, además de los informes ex ante, la siguiente información de medidas ex post por parte de la Federación: “¿Qué medidas se han tomado desde la aprobación de la ley para la revisión de los riesgos detectados por los preceptivos análisis cuya existencia impone la CE?” Por todo lo expuesto, SOLICITO al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que se suministre (…) la información solicitada o se señale la inexistencia de los informes solicitados».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los informes de evaluación de riesgos que fundamenten la invocación del principio de precaución —contemplado en la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2023— y a las medidas adoptadas desde la aprobación de la citada Ley para la revisión de los riesgos observados por los análisis preceptivos a que obliga la Comisión Europea.

El organismo respondió que el principio de precaución solo concierne al punto 5 de la Disposición transitoria segunda de la Ley 7/2023 y que se está trabajando en el Real Decreto del Listado Positivo de Animales de Compañía. Informa, asimismo, de que, a efectos de los criterios de exclusión, se tendrán en cuenta los extremos señalados en la solicitud de la federación.

A la vista de la reclamación interpuesta, en la que la federación señala que no se le han proporcionado los informes preceptivos solicitados, el órgano competente recuerda el contenido de la Comunicación de la Comisión Europea de fecha 2.2.200 en la que se dispone que la elaboración del informe se ha de realizar cuando sea posible, recayendo en los responsables políticos la obligación de dar respuestas; sin que ello comporte la adopción de medidas al entender que la decisión de no actuar es también una respuesta. Por tanto, concluye que, de acuerdo con esta Comunicación, no existe obligación de emitir informe sobre la cuestión solicitada.

4. De lo anterior se desprende que el órgano competente se ha limitado a señalar que, con fundamento en lo dispuesto en la Comunicación de la Comisión Europea de fecha 2.2.200, no hay una obligación tasada de evacuar informe sobre el asunto solicitado. No obstante, no ha aclarado si los citados informes —que, con arreglo a la citada Comunicación, han de realizarse siempre que sea posible— se elaboraron y, por ende, ha de concederse el acceso o, por el contrario, si no se evacuaron y, en consecuencia, no existe objeto sobre el que proyectar el derecho de acceso.

5. En conclusión, por las razones expuestas, ha de estimarse la reclamación presentada a fin de que el órgano competente facilite los informes pretendidos y explique las medidas adoptadas que se solicitaron o, en su caso, declare expresamente su inexistencia.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030 a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la federación reclamante la siguiente información:

«(...) Informes de evaluación de riesgos que justifican la invocación del principio de precaución (art. 191 TFUE) en la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales (...) ¿Qué medidas se han tomado desde la aprobación de la ley para la revisión de los riesgos detectados por los preceptivos análisis cuya existencia impone la CE?»

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030 a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la federación reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.