Solicitud de información sobre remuneraciones de funcionarios y criterios de simulación contractual; resolución de desistimiento revocada

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 14 de julio de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Primero.- Mis representados han recibido las liquidaciones siguientes, que se identifican por su número, practicadas por la inspección de los tributos, constando impugnaciones se han interpuesto sendos recursos de reposición, respecto de cuyos actos impugnados no se instó reclamación económico administrativa [reproduce los números]

Segundo.- En relación a las citadas liquidaciones, así como respecto a la totalidad de los expedientes sancionadores derivados de las citadas liquidaciones que han sido notificados o se hallen pendientes de notificar, interesamos se haga entrega de la información siguiente:

• a) Detalle de todas las remuneraciones complementarias obtenidas por todos los funcionarios de la AEAT y de la ATC que han intervenido, o pueden intervenir en las liquidaciones detalladas en el expositivo primero, así como en los expedientes sancionadores derivados de las mismas, y las resoluciones de las impugnaciones que lleva a cabo esta parte.
• b) Detalle del método de cálculo de las citadas remuneraciones, incluyendo cuándo y cómo se devenga, así como informando de si el resultado de las impugnaciones en el ámbito judicial afectaría a las citadas remuneraciones a futuro, comportando la devolución de las mismas, de qué forma y qué fechas.
• c) Detalle de cualesquiera instrucciones, circulares, acuerdos hayan sido adoptados en el seno de la AEAT, que comporten el ejercicio genérico y regular de actas por simulación contractual en el ámbito de las entidades jurídicas sujetos pasivos, incluyendo absolutamente todos los informes y directrices dictadas y que permitan identificar funcionarios y órganos emisores y/o destinatarios, actuaciones, y toda la información que permita determinar en qué condiciones la AEAT considera que existe simulación contractual
• d) En relación a los acuerdos de simulación adoptados hasta la fecha por la AEAT, interesamos se informe de la fecha en que se llevó a cabo la primera actuación de este tipo, en qué comunidades autónomas e inspecciones de tributos de toda España se ha llevado a cabo, en qué porcentaje de liquidación para cada una de ellas por ejercicios fiscales, y el volumen de negocio de las sociedades a las que se les ha levantado acta con simulación contractual, informándolo por tramos en cuanto a número de inspeccionados, volumen de negocio y órgano territorial de inspección de tributos, especialmente solicitamos se informe si se ha levantado alguna acta de este tipo a alguna de las entidades consideradas grandes empresas.

Tercero.- La citada información se solicita con base a lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre que obliga a esta administración tal como dispone el artículo 2 de la misma. En la medida en que la remuneración que obtengan los funcionarios actuantes en las citadas liquidaciones y consecuentes expedientes sancionadores como consecuencia y con base al importe de las mismas, entendemos que cualesquiera directrices, instrucciones, acuerdos o circulares que determinen aquella tienen efectos jurídicos en el sentido establecido en el artículo 7.a), deben ser publicados por esta Administración Tributaria. Igual deben ser publicadas las directrices, instrucciones, acuerdos o circulares relativos a la implantación de la simulación contractual de contratos celebrados por personas jurídicas y que han motivado el grueso de las liquidaciones. Debe entenderse como información pública en los términos expuestos en el artículo 13 de la Ley, la remuneración obtenida por los funcionarios actuantes y superiores jerárquicos hasta el máximo nivel que sea determinada o le afecte de alguna forma, la cuantía de las liquidaciones realizadas a mis representados, sin que exista ningún atisbo de límite o excepción a la entrega a esta parte de la citada información que pueda ampararse en artículo alguno de la citada Ley, lo cual debe ser publicado tal como dispone el artículo 21 del estatuto de la función pública. Ni tan siquiera prevalece sobre la petición de esta parte la protección de datos regulada en el artículo 15, por cuanto la citada información afecta de forma directa a los deberes de los citados funcionarios públicos establecidos en los artículos 52, 53 y 54 del real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Tampoco limita el derecho a acceder a la información solicitada lo dispuesto en los apartados 2 y siguientes del artículo 15, por cuanto es derecho del sujeto pasivo obtener la identificación de todo funcionario actuante en sus expedientes, tal como dispone el artículo de la Ley 39/2015. No aplica lo dispuesto en el artículo 18.1.d) por cuanto la AEAT conoce el órgano competente para contestar lo referente a las liquidaciones de la ATC, por lo que aplica lo establecido en el artículo 19. La presente solicitud se ejerce con base a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 19/2013 citada, informando de los siguientes datos de contacto, optando por la comunicación por correo electrónico: [lo reproduce]».

2.

Consta en el expediente administrativo requerimiento de la Subdirección General de Comunicación Externa de la AEAT de fecha 17 de julio de 2025 dirigido al reclamante en el que se le comunica lo siguiente:

«Con fecha 15 de julio de 2025 se recibió en la Unidad Gestora del Derecho de Acceso solicitud de derecho de acceso a la información, presentada en representación de las personas físicas y jurídicas mencionadas anteriormente. (…) le recordamos que para formular una solicitud como representante de persona jurídica debe acreditar su poder de representación, según lo dispuesto en el artículo 5.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, (…) debiendo aportarlo por medios electrónicos. Además, el artículo 14.2 de la mencionada Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que [reproduce el contenido] Por todo lo anterior, según dispone el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, le hacemos llegar este requerimiento de mejora de solicitud, para que en el plazo de diez días realice la aportación del documento que acredite su poder de representación, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21, produciéndose igualmente la suspensión del plazo para dictar esta resolución. Igualmente, se le requiere para que en el mismo plazo aporte una dirección de correo electrónico para relacionarse con la Administración, produciéndose los mismos efectos señalados anteriormente en caso de que no se aporte».

3.

Consta en el expediente administrativo escrito del reclamante dirigido a la Subdirección General de Comunicación Externa de la AEAT, fechado el 25 de julio de 2025, en el que manifiesta, en respuesta al requerimiento de la Subdirección General de Comunicación Externa (perteneciente al Servicio de planificación y Relaciones Institucionales, órgano integrado en la AEAT), que el artículo 28.2 LPAC reconoce el derecho de los ciudadanos a no aportar los documentos que ya se hallen en poder de la administración actuante. Al respecto, afirma que la solicitud se realizó a la Dependencia Regional de Inspección que dispone de la citada representación; que se trata de un órgano integrado en la AEAT y que el párrafo segundo del citado artículo 28.2 LPAC establece que son las Administraciones las que deben recabar los documentos a través de las redes corporativas.

4.

Mediante resolución de 20 de octubre de 2025 la AEAT entiende terminado el procedimiento en los siguientes términos:

«Con fecha de registro 14 de julio de 2025 tuvo entrada en la (…) (UIT) del Ministerio de Hacienda solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, (…) presentada por usted, solicitud que no ha podido ser registrada al no contar con la representación acreditada. En su instancia, usted solicitaba la siguiente información: [la reproduce] Con fecha 17 de julio de 2025 se le solicitó mediante requerimiento que acreditara su poder de representación como representante de persona jurídica para formular una solicitud. Dado que la representación no ha sido acreditada en el plazo establecido, y que la documentación en poder de la Dependencia Regional de Inspección no habilita para formular solicitudes ante la Administración o específicamente para ejercer el derecho de acceso, vencido el plazo de 10 días que se le concedió para aportar la citada información, no consta a esta Unidad Gestora del Derecho de Acceso la aportación de la misma, por lo que en aplicación del artículo 84 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas debe entenderse producido el desistimiento de la interesada [reproduce su contenido]»

5.

Mediante escrito registrado el 17 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

«(…) Tercero.- El artículo 28.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre establece el derecho de los ciudadanos a no aportar los documentos que ya se hallen en poder de la administración actuante. Al respecto, esta parte realizó la solicitud a la Dependencia Regional de Inspección que dispone de toda la citada representación, ya fuera por la personación en la tramitación, ya en las alegaciones y ya en las impugnaciones administrativas, siendo la Subdirección general de Comunicación Externa, un órgano de la misma administración de la Agencia Tributaria, por lo que entendemos que no es precisa la aportación de documentación de la que ya dispone la AEAT, ya que el segundo párrafo del mismo artículo 28.2 establece como deben obtener los citados documentos a través de las redes corporativas. En idéntico sentido se manifiesta el artículo 28.3 al haber sido ya aportados a la Dependencia Regional de Inspección, que entendemos debería haber informado a esta Subdirección de la citada representación. Por ello, esta parte atendió el requerimiento detallando, mediante el Documento nº 3, que la información requerida ya obraba en poder de la administración actuante y que esta parte solicitó la misma a la inspección que disponía de los poderes y que consta acreditado pues que se negó a entregarlos. Cuarto.- La Subdirección General comunicó a esta parte que puesto que la representación no fue acreditada en plazo ya que la documentación en poder de la inspección no habilita para formular solicitudes a la administración ni específicamente ejercer el derecho de acceso. Quinta.- Esta parte discrepa de la posición de la Subdirección, por cuanto los poderes de representación de esta parte, que han sido estimados como suficientes y válidos por la inspección de los tributos, para presentar alegaciones e interponer recursos en defensa de mis representados frente a los actos de la administración actuante, en los cuales se solicitan pruebas como las interesadas, sí permite a esta parte solicitar a la administración actuante, es decir, a la inspección de tributos, toda la documentación referida en nuestro escrito inicial. Efectivamente, la solicitud de esta parte se incardina, como de forma clara y evidente se refleja del contenido de la solicitud, única y exclusivamente en la actuación de la inspección tributaria respecto de mis representados, y toda la información solicitada lo es para la defensa de los intereses de mis representados ante las actuaciones de la inspección de los tributos en los procedimientos en curso. (…) Y por todo lo cual SOLICITO Único.- Que se tenga presentado este escrito en tiempo y forma, (…), estimando suficientes los poderes de representación de esta parte para solicitar a la inspección de los tributos la información interesada (…)resolviendo que se resuelva sobre el fondo del asunto de la petición a este organismo al amparo de los poderes suficientes entregados.»

6.

Con fecha 17 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 4 de marzo de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la AEAT en el que se reafirma en el contenido de la resolución de 20 de octubre de 2025.

Consta en el expediente nuevo escrito del interesado presentado ante este Consejo el 2 de marzo de 2026 reiterando ante la AEAT la solicitud de acceso a la información que fue remitida el pasado 14 de julio de 2.025.

7.

Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibe escrito el 10 de marzo de 2026 en el que señala:

«(…) Primero.- (…) no consta a esta parte que el citado organismo haya remitido la copia de los poderes que ostenta en virtud de la inspección tramitada sobre la que se ha solicitado información. Segundo.- Que a la vista del escrito de alegaciones, entiende esta parte que no ha habido variación en relación al motivo alegado de denegación de la información, ni tampoco la citada alegación de insuficiencia de poder tiene base legal, por cuanto el destinatario de la solicitud de información es la propia AEAT, y los apoderamientos otorgados fueron reconocidos como válidos por la AEAT (…) , por lo que vulnera la doctrina de los actos propios. Tercero.-Que no obstante, la denegación de entrega de la información no parece relacionada con el apoderamiento, puesto que con independencia de este recurso, esta parte volvió a solicitar la información el pasado 26 de octubre, y remitiendo con posterioridad en el mes de noviembre todos los apoderamientos interesados por la AEAT, sin que a fecha de hoy, más de tres meses más tarde, haya entregado la documentación, por lo que hacemos extensible nuestra reclamación a la nueva solicitud, cuya copia adjuntamos como Documentos nº 1 y 2, y que sigue sin ser atendido, lo cual reiteramos el pasado 2 de marzo como acreditamos con los Documentos nº 3 y 4. (….)».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. Recibida la solicitud de acceso, la AEAT remitió al solicitante un requerimiento previo de subsanación de la representación que el interesado decía ostentar en su solicitud de acceso; requerimiento que se respondió señalando que la documentación sobre la representación obra ya en poder de la AEAT por lo que, de acuerdo con la normativa aplicable, no es preciso aportarla de nuevo. No obstante, la AEAT dictó resolución en la que acuerda tener por desistido al solicitante, al entender que la representación requerida no ha sido acreditada toda vez que la documentación en poder de la Dependencia Regional de Inspección —a la que se refiere el interesado— no habilita para formular solicitudes ante la Administración o específicamente para ejercer el derecho de acceso, sin que en la Unidad Gestora del Derecho de Acceso conste la aportación de la misma.
4. Sentado lo anterior conviene precisar que lo pretendido por el reclamante es que se revoque la resolución dictada por la AEAT (que acuerda tenerle por desistido en el procedimiento de acceso a la información) resolviendo que se resuelva. Desde esta perspectiva procede recordar, en primer lugar, que el artículo 5.3 LPAC dispone que para formular solicitudes (entre otras cosas) deberá acreditarse la representación, lo que, según el apartado cuarto del precepto, podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. Se prevé asimismo la posibilidad de subsanar la falta de (o deficiente) acreditación en un plazo de diez días. Estas previsiones deben integrarse, necesariamente, con el artículo 53.1.d) LPAC que reconoce a los interesados el derecho

   «[a] no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas»

   , así como con lo dispuesto en el artículo 28.2 LPAC —bajo la rúbrica Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo— según cuyo tenor:

   «[l]os interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. (…) Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. (…)».

   Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Supremo que, en su Sentencia 27/2023, de 12 enero (ECLI:ES:TS:2023:118), ha fijado como jurisprudencia que

   «salvo oposición expresa del interesado, no puede ser requerido a la aportación de documentos en los que funda la solicitud, cuando éstos obran ya en poder de las Administraciones o han sido elaborados por ellas, teniendo éstas obligación de solicitarlos de la correspondiente Administración a través de interconexión telemática».

   A la luz de lo expuesto este Consejo entiende que habiendo informado el interesado, dentro del plazo concedido para subsanar, que la documentación acreditativa de la representación que dice ostentar obraba ya en el seno de la Administración a la que dirigió su solicitud de acceso (Dependencia Regional de Inspección, de la Delegación especial de la AEAT en Cataluña), aun cuando fuera en un órgano o unidad distinta de aquélla que tramitaba la solicitud de acceso, la resolución administrativa por la que se tuvo por desistido al interesado en su solicitud no fue conforme a derecho. En este punto debe tenerse presente, en primer lugar, que el artículo 17 LTAIBG no exige ninguna representación o habilitación específica para formular solicitudes de acceso a la información —como pudiera desprenderse de lo expuesto en la resolución—; que la información pretendida guarda directa relación con las liquidaciones y expedientes sancionadores en los que el solicitante actúa como representante de las personas interesadas —sin que esta representación haya sido cuestionada—; y que el acceso solicitado lo es respecto de información que tiene la condición de información pública en la medida en que obra en poder de la AEAT por haberla elaborado o adquirido en ejercicio de sus funciones —sin perjuicio de la eventual apreciación de las causas de inadmisión o límites que prevé la LTAIBG.
5. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto procede estimar la reclamación, teniendo por subsanada la representación y por revocada la terminación del procedimiento, acordando la retroacción de actuaciones a fin de que el órgano competente de la AEAT tramite el oportuno procedimiento y resuelva sobre la solicitud de acceso presentada en su día por el reclamante.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA revocando el archivo acordado.
2. SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA a que tramite y resuelva la solicitud de acceso presentada en su día, con arreglo a las previsiones y el plazo establecido en la LTAIBG.
3. TERCERO: INSTAR al AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 5 días remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo para reanudar la tramitación de la solicitud de acceso.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.