Acceso a listado de circulares y disposiciones internas de la Dirección General de la Policía sobre materias laborales

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00109583):

«(...) relación o inventario de las circulares, instrucciones o disposiciones internas dictadas por la Dirección General de la Policía desde el año 2010 hasta la actualidad, especialmente aquellas que se refieran a las siguientes materias: régimen laboral y de jornada, turnos de trabajo, permisos y vacaciones, retribuciones, derechos sindicales, representación del personal y participación en conflictos laborales. No solicito el contenido de las circulares, sino únicamente su listado o identificación, incluyendo número o referencia, fecha y título o materia».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 24 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

Posteriormente, el 25 de noviembre de 2025, comunica que ha recibido en esa fecha «resolución de la DGP en la que se concede acceso parcial y se deniega la parte referida a las materias laborales, alegando que facilitar dicha información implicaría una reelaboración, al amparo del artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013». Asimismo, en este segundo escrito reitera que la información solicitada no requiere reelaboración sino mera identificación de documentos existentes, y da por supuesta la existencia de un archivo de normativa interno, lo que no haría aplicable la alegación de imposibilidad técnica de entrega de la información. Por último, afirma que la entrega de lo solicitado no afecta a la seguridad pública o al funcionamiento del cuerpo y que no se ha motivado la denegación del acceso.

El reclamante adjunta la resolución recibida, cuyo concreto contenido es el siguiente:

«La normativa aprobada, desde el año 2010 hasta la actualidad, en materia de derechos sindicales, representación del personal y participación en conflictos laborales es la siguiente:

• Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía, donde se regula todo lo relativo al proceso electoral para la elección de los representantes del funcionariado de la Policía Nacional en el Consejo de Policía (requisitos, candidaturas, procedimiento electoral, mandato, etc.). «BOE» núm. 95, de 21 de abril de 2011.
• Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, donde se regula en su Título XIII todo lo relativo al régimen de representación y participación del funcionariado policial. «BOE» núm. 180, de 29/07/2015.
• Orden INT/728/2023, de 3 de julio, por la que se designan los representantes de la Administración en el Consejo de Policía y se publica la composición de dicho Consejo. «BOE» núm. 159, de 5 de julio de 2023.

Respecto a la normativa en materia de régimen laboral, jornada, turnos de trabajo, permisos, vacaciones y retribuciones, se participa que no puede facilitarse la información solicitada sin incurrir en un ejercicio de reelaboración contemplado en el artículo 18.1 -c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia acceso a la información pública y buen Gobierno que dice textualmente: "1. Se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada, las solicitudes: (...) c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración».

4. Con fecha 25 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 11 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Una vez analizadas las alegaciones formuladas, este Centro Directivo se ratifica en el contenido de la resolución puesta a disposición del reclamante, incidiendo nuevamente en la labor de reelaboración ya aludida en la contestación inicial, ya que, al contrario de lo que el solicitante expone en sus alegaciones cuando refiere que ”la información solicitada no requiere reelaboración, sino mera identificación de la documentos ya existentes“, en efecto es necesaria esa labor de reelaboración, ya que no sólo sería necesario realizar una búsqueda de la información solicitada, según las diferentes áreas implicadas, con el fin de recabarla, sino que, además, sería necesaria una labor específica y manual, para ordenarla y ponerla a disposición del solicitante, lo cual sería producir un informe «ad hoc» elaborado específicamente para atender la solicitud formulada.

Además, el propio solicitante expone en sus alegaciones valorar una “entrega progresiva“ de la información solicitada, reconociendo así, a juicio de este Centro Directivo, ese trabajo de reelaboración necesario para recopilar en un mismo informe todas las circulares, instrucciones o disposiciones internas dictadas por la Dirección General de la Policía, desde el año 2010 hasta la actualidad, especialmente las referidas en materia de régimen laboral y de jornada, turnos de trabajo, permisos y vacaciones y retribuciones, como así demanda el solicitante».

5. El 12 de diciembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 19 de diciembre de 2025 en el que rebate la alegada inexistencia de un inventario previo de la información solicitada y la necesidad de reelaboración de la información hasta el punto de implicar la elaboración de un informe ad hoc. Señala, asimismo, que la referencia que hizo a la eventual entrega progresiva de la información «se formuló exclusivamente como una manifestación de buena fe y de cooperación administrativa, orientada a flexibilizar los plazos de facilitación de la información, y no como reconocimiento alguno de que la solicitud implicase una labor extraordinaria o desproporcionada».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al listado de las circulares, instrucciones o disposiciones internas dictadas por la Dirección General de la Policía desde el año 2010 referidas a materia laboral y sindical. El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Tras recibir la resolución dictada por la Dirección General de la Policía, en la que se concede acceso parcial a la información con fundamento en que es aplicable a una parte de lo solicitado la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, se reformula la reclamación haciendo referencia a la contestación recibida.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

   «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

   En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Sentado lo anterior, corresponde analizar si resulta aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, según el cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». A estos efectos es necesario tener presente que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo,

   «(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (...). Ese carácter complejo puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)—. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—». En la misma línea, este Consejo ha señalado que el tratamiento de información voluminosa o la anonimización que resulte necesaria, por sí mismos, no integran la noción de reelaboración que justifica la aplicación de lo previsto en el artículo 18.1.c) LTAIBG.

6. En este caso, el Ministerio requerido, en su resolución y posterior escrito de alegaciones, se limita a justificar la aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG en que no dispone de un fondo documental que compile toda la normativa requerida por el solicitante, por lo que se vería obligado al «estudio y recopilación de la misma, consultando para ello diferentes fuentes y unidades». Este Consejo considera insuficiente la justificación aducida, dado que, por muchas unidades en las que se encuentre la información, con los actuales medios de transmisión de información, no resulta complejo recabar la identificación de estas circulares o instrucciones, que por otro lado deben encontrarse registradas y archivadas para su vigencia y aplicación interna. Las tareas que comporta facilitar la información, tal y como se solicita, son relativamente simples, consistiendo básicamente en la recopilación de la información, y en una clasificación y puesta a disposición de la misma bastante elemental. No se ha justificado que el volumen de trabajo que comporta pueda fundamentar un perjuicio o afectación de la actividad y competencias desarrolladas por el departamento. Como ya se ha señalado en múltiples ocasiones por este Consejo, y se recoge en la muchas veces citada jurisprudencia del Tribunal Supremo, el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 LTAIBG debe ser una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información, partiendo de la premisa de la formulación amplia con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho y que, en todo caso, deben haber sido suficientemente justificadas, lo que no se aprecia en este caso.
7. En consecuencia, entiende este Consejo que no se ha justificado suficientemente la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, por lo que procede la estimación de la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Relación o inventario de las circulares, instrucciones o disposiciones internas dictadas por la Dirección General de la Policía desde el año 2010 hasta la actualidad, especialmente aquellas que se refieran a las siguientes materias: régimen laboral y de jornada, turnos de trabajo, permisos y vacaciones, retribuciones, derechos sindicales, representación del personal y participación en conflictos laborales. No solicito el contenido de las circulares, sino únicamente su listado o identificación, incluyendo número o referencia, fecha y título o materia.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.