El solicitante pidió informes, actas de seguimiento y documentación contractual sobre el sistema COMETA y pulseras telemáticas al Ministerio de Igualdad. El Ministerio denegó parte de la información alegando que eran documentos auxiliares o internos sin firma. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación porque la administración no justificó la función auxiliar de los documentos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Presidenta
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 2 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE IGUALDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º expediente 001-109030) relacionada con el Sistema de Seguimiento Telemático de Medidas de Alejamiento (COMETA) y las pulseras telemáticas:
«1. INFORMES Y ACTAS DE SEGUIMIENTO
Informes semanales y mensuales de la Subdirección General de Coordinación Interinstitucional desde febrero 2024, los informes que también cita la ministra.
Actas de las comisiones mensuales de seguimiento con la UTE presididas por la Delegada Informe técnico interno mencionado como existente desde 2023 sobre deficiencias en la transición.
Aclaración sobre el informe supuestamente encargado a la Asociación de Mujeres Juristas Themis sobre las pulseras (mencionado en el debate pero que luego la ministra descarta). Pido saber si se llegó a hablar con Themis sobre las pulseras y en ese caso en qué términos.
Planes de refuerzo de personal de Cometa durante períodos de riesgo (verano, Semana Santa, Navidad).
2. DOCUMENTACIÓN CONTRACTUAL
Actas de las reuniones del comité de seguimiento entre la UTE adjudicataria y la Delegación del Gobierno que mencionó la ministra en el Senado el 1 de octubre de 2025.
Contrato de subcontratación con Telefónica durante el período de transición (febrero-mayo 2024), coste, justificación y expediente completo.
Especificaciones técnicas de los dispositivos actuales provistos por OYSTA Spain, de Access Group. Pido el documento que enseña públicamente la ministra desde la tribunal del Senado.
Facturas y costes de los dispositivos (donde aparece que cuestan 690 euros por dispositivo).
3. EXPEDIENTE DE AUDITORÍA
Documentación del expediente sancionador y la investigación interna anunciada contra las empresas adjudicatarias.
Criterios, autores y plazos (cronograma) establecidos para dicha investigación.
Medidas correctoras implementadas desde la detección de fallos».
2. Mediante resolución de 20 de noviembre de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:
«Con fecha 6 de octubre esta solicitud ha tenido entrada en la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género (…)
Con fecha 4 de noviembre con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se acordó ampliar el plazo máximo de un mes para resolver.
Una vez analizada la solicitud, se resuelve conceder parcialmente el acceso a la información requerida (…)
A continuación, se informa al interesado de lo siguiente:
En relación con el punto 1 de la solicitud INFORMES Y ACTAS DE SEGUIMIENTO:
Se inadmite la solicitud de información relacionada con los informes y actas semanales y mensuales citados por tratarse de documentos internos de carácter auxiliar. La inadmisión se hace en base al artículo 18.1. b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, por el cual se considera causa de inadmisión las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Dentro de este punto la solicitud hace referencia a un informe técnico interno sobre deficiencias en la transición. No existe dicho informe, sino una carta de la Fiscalía de octubre de 2024 en la que se mencionan procedimientos judiciales y datos que pueden suponer un perjuicio para las víctimas:
Para el resto de información incluida en este punto se remite a la Declaración de la Delegada del Gobierno contra la Violencia de Género el pasado día 25 de septiembre en el Congreso de los Diputados en la que se hace referencia al tema: Comisión de los acuerdos del Pacto de Estado en materia de Violencia de Género - 25/09/2025
Sobre el punto 2 de la solicitud DOCUMENTACIÓN CONTRACTUAL:
Las actas de reuniones del comité de seguimiento entre la UTE adjudicataria y la Delegación del Gobierno constituyen notas internas, no son actas firmadas por las partes. Por ello, se inadmite esta solicitud en base al artículo 18.1. b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, por el cual se considera causa de inadmisión las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Se inadmite la solicitud de información sobre el subcontrato con Telefónica. El motivo es que al tratarse de un contrato entre la UTE y Telefónica, dicha información no es de carácter público por lo que no consta en este Ministerio. Esta inadmisión se motiva, por lo tanto, en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obran en poder de algunos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
Para el resto de información solicitada en este punto, se remite a los documentos del procedimiento de contratación publicados en la Plataforma de Contratación del Estado disponible en el siguiente enlace: Plataforma de Contratación del Sector Público. Las especificaciones técnicas aparecen en el documento del contrato, páginas 284 en adelante. Además, a continuación, se expone la valoración económica de los dispositivos:
Sobre el punto 3 EXPEDIENTE DE AUDITORÍA:
Sobre la realización de auditorías para analizar las incidencias en el sistema Cometa, existe una auditoría interna en curso, mientras que el proceso de licitación de la auditoría externa ha finalizado. Esas auditorías permitirán contar con un diagnóstico completo y además se podrán extraer recomendaciones para el próximo contrato de mayo de 2026.
Tras el conocimiento de las incidencias, se implementó un exhaustivo Plan de Seguimiento (que continúa desarrollándose) para dar una respuesta más ágil y detectar mejoras, garantizando así la máxima protección a las víctimas, pudiéndose destacar las siguientes acciones:
- Coordinación diaria con la Sala COMETA.
- Informes semanales y mensuales remitidos a la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género, a través de la Subdirección General de Coordinación Interinstitucional.
- Comisiones mensuales de seguimiento UTE- Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género, presididas por la Delegada del Gobierno contra la Violencia de Género, con participación de Securitas, Vodafone y la división TIC del Ministerio. En ellas se presentan actualizaciones, trabajos en curso y propuestas de mejora. Las últimas reuniones fueron el 9 de junio de 2025, el 15 julio de 2025, el 23 de septiembre de 2025, el 21 de octubre de 2025 y el 18 de noviembre de 2025.
- Reuniones periódicas de la Subdirección de Coordinación Interinstitucional con el personal de Sala Cometa para conocer de primera mano el servicio y sus necesidades. Se han celebrado tres encuentros: 18 de diciembre de 2024, el 19 de febrero de 2025 y el 21 de mayo de 2025. De la primera surgieron conclusiones que han servido de hoja de ruta para la Comisión de Seguimiento.
- Reuniones periódicas de Vodafone con el personal de sala para atender necesidades técnicas.
- Participación del personal de Sala COMETA en jornadas formativas organizadas por la Delegación del Gobierno contra la Violencia de género (como ANAR o ALAPAR).
- Refuerzo del servicio en periodos de especial peligrosidad (verano, Semana Santa, Navidad), previa solicitud a la UTE de su plan específico.
- Análisis conjunto de casos concretos por parte de los equipos técnicos de la UTE y de la división TIC del Ministerio de Igualdad para valorar soluciones a medida.
- Implementación de herramientas de seguimiento y evaluación: encuestas de satisfacción, cuestionarios de riesgos psicosociales y apoyo telefónico psicológico al personal. Todo el personal ha sido invitado a trasladar propuestas a la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género para ser abordadas en las reuniones de seguimiento.
Todas las actuaciones se desarrollan con el máximo rigor y discreción, dada la naturaleza sensible del servicio, y siempre desde un enfoque de mejora continua y rendición de cuentas. La prioridad del Ministerio siempre ha sido la seguridad de las víctimas».
3. Mediante escrito registrado el 27 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:
«La Delegación inadmite sistemáticamente documentación alegando su carácter "auxiliar" por tratarse de "notas internas y borradores de actas sin firmar" (art. 18.1.b Ley 19/2013). Sin embargo, la propia resolución reconoce expresamente que estos documentos existen y detalla reuniones formales con fechas concretas, periodicidad establecida (mensuales) y presididas por la Delegada del Gobierno. La ausencia de firma no convierte automáticamente un documento en "borrador" - las actas de reuniones oficiales entre administración y adjudicatarios, los informes de seguimiento citados públicamente por la Ministra en sede parlamentaria, y la documentación sobre gestión de una crisis que afectó a procedimientos judiciales de violencia de género tienen manifiesto interés público prevalente. La jurisprudencia establece que las actas de órganos de seguimiento y coordinación son accesibles independientemente de su estado de firma formal, y que documentos citados públicamente por autoridades pierden su carácter reservado»
4. Con fecha 28 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 17 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(...) 3. La Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género recuerda que facilitó al solicitante aquella información que existía en formato final y aquellas cuestiones del resto de la solicitud que no entraban en los supuestos del art. 18.1.b) u otras excepciones. Por tanto, no hubo un ánimo restrictivo ni una inadmisión sistemática, sino que cada punto se analizó individualmente ponderando una aplicación rigurosa de los preceptos de la ley.
El objeto de la reclamación está en relación con el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece como causa de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública, entre otros supuestos, aquellas: "referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".
Teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), por tanto, es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permite invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos" una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo.
Por lo que es el propio carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b), de la Ley 19/2013.
La existencia de reuniones no se debe confundir con la existencia de actas formales, ya que la celebración de estas no obliga a generar actas formalizadas cuando no se trata de órganos colegiados sometidos a regulación formal. Es necesario tener en cuenta que, en reuniones operativas, técnicas o de coordinación interadministrativa es frecuente que se utilicen apuntes internos o borradores no validados, que se usan únicamente como herramienta de trabajo.
Además, tal y como se reconoce en el Criterio Interpretativo del CTBG Cl/006/2015, se entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
En resumen, conforme al criterio interpretativo del propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, lo determinante para la aplicación del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 no es el formato, ni la denominación del documento (nota, borrador, acta no firmada, comunicación interna…), sino su contenido y función dentro del procedimiento administrativo.
El artículo 18.1.b) ofrece un listado de ejemplos —"notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas"— que no constituyen una definición nominal, sino una enumeración orientativa de documentos que, dependiendo de su contenido, pueden revestir carácter auxiliar o de apoyo».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a distinta documentación relacionada con el Sistema de Seguimiento Telemático de Medidas de Alejamiento (COMETA) y las pulseras telemáticas.
El Ministerio resolvió conceder el acceso parcial e inadmitió la solicitud por lo que se refiere a parte de la información solicitada en los puntos 1 y 2 con fundamento en los artículos 13 y 18.1.b) LTAIBG respectivamente.
Disconforme con la respuesta recibida, el solicitante interpuso la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG y cuestionó el carácter auxiliar de la documentación pretendida, ratificándose el Departamento en la procedencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG.
4.
Sentado lo anterior, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
Consta en el expediente que, en este caso, el órgano competente si bien acordó la ampliación de plazo al amparo del artículo 20.1 in fine LTAIBG, lo cierto es que no argumentó la concurrencia de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional (complejidad o volumen de la información). Y, además, no puede obviarse que resulta abiertamente contrario a la finalidad del citado artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada como ha acontecido en este caso. Debe subrayarse en ese sentido que la ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.
5.
Hecha la puntualización anterior, el objeto de la presente resolución se circunscribe a analizar si la denegación del acceso a la documentación indicada en los puntos 1 y 2 de la solicitud puede ser restringido con fundamento en el artículo 18.1.b) LTAIBG, que permite la inadmisión de las solicitudes «referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas».
Conviene recordar, en este punto que
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»—por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y, por otro lado, que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación).
Así en el Criterio Interpretativo 6/2015 de este Consejo se señaló una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información:
(i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
(ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final;
(iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
(iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y
(v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que
«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares
«son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados»—Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.
6.
En este caso, el Ministerio deniega el acceso a los informes semanales y mensuales y a las actas de las comisiones mensuales solicitados en el punto 1, alegando que se trata documentos internos de carácter auxiliar. E inadmite también la petición de acceder a las actas de las reuniones del comité de seguimiento entre la UTE adjudicataria y la Delegación del Gobierno indicados en el punto 2, manifestando que esos documentos carecen de firma y constituyen notas internas. Y en fase de alegaciones añade que el hecho de que se hayan celebrado reuniones no implica que se elaboraran actas formales, pues esta obligación solo es exigible en el caso de órganos colegiados sometidos a regulación formal. Recuerda en este sentido que «en reuniones operativas, técnicas o de coordinación interadministrativa es frecuente que se utilicen apuntes internos o borradores no validados, que se usan únicamente como herramienta de trabajo».
Tales alegaciones, sin embargo, no resultan suficientes para sustentar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG. En ese sentido, la calificación de determinados documentos como internos, no firmados o notas internas no presupone, por sí sola, su consideración como información auxiliar o de apoyo. No puede desconocerse, al respecto, que, como este Consejo ha reiterado en numerosas ocasiones, la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene.
En este supuesto, no obstante, el Ministerio no ha aportado ninguna explicación sobre el contenido y función de los documentos solicitados que permita apreciar el carácter meramente instrumental de esta información y su falta de relevancia en el proceso decisorio y en la formación de la voluntad política del órgano, limitándose a afirmaciones eminentemente genéricas que, en modo alguno, justifican la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG.
7.
En consecuencia, por las razones expuestas, procede estimar la reclamación presentada a fin de que se proporcione el acceso a los documentos pretendidos o, en su caso, se justifique expresamente que no revisten carácter auxiliar en atención a lo dispuesto en el artículo 18.1.b) LTAIBG.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE IGUALDAD.
SEGUNDO:
INSTAR al MINISTERIO DE IGUALDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
«1. INFORMES Y ACTAS DE SEGUIMIENTO
Informes semanales y mensuales de la Subdirección General de Coordinación Interinstitucional desde febrero 2024, los informes que también cita la ministra.
Actas de las comisiones mensuales de seguimiento con la UTE presididas por la Delegada. Informe técnico interno mencionado como existente desde 2023 sobre deficiencias en la transición.
(…)
2. DOCUMENTACIÓN CONTRACTUAL
Actas de las reuniones del comité de seguimiento entre la UTE adjudicataria y la Delegación del Gobierno que mencionó la ministra en el Senado el 1 de octubre de 2025».
TERCERO:
INSTAR al MINISTERIO DE IGUALDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.