Acceso a información sobre la no aplicación de la modificación de la relación de puestos de trabajo (RPT)

Resolución estimatoria formal y terminación sobre solicitud de información al Ayuntamiento de Betancuria relativa al acuerdo plenario o documento por el que se decide no aplicar la modificación de la relación de puestos de trabajo aprobada en el pleno el 5 de junio de 2024.

Información en materia de empleo en el sector público. Información en materia de retribuciones.

Sentido: Estimatoria formal y terminación. Origen: Resolución estimatoria parcial.

Vista la reclamación tramitada en el Servicio de Reclamaciones y Asuntos Generales contra el Ayuntamiento de Betancuria, y teniendo en cuenta los siguientes,

ANTECEDENTES

Primero

Con fecha 5 de marzo de 2025 se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reclamación de la Confederación Intersindical Canaria, al amparo de lo dispuesto en los artículos 52 y siguientes de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y acceso a la información pública (en adelante, LTAIP), contra la Resolución de la alcaldía del Ayuntamiento de Betancuria, de 25 de febrero de 2025, que resuelve la solicitud de información de 16 de diciembre de 2024 (2024-E-RE-543), y relativa al acuerdo plenario o documento por el que se decide no aplicar la modificación de la relación de puestos de trabajo aprobada en el pleno el 5 de junio de 2024.

Segundo

En concreto, la entidad ahora reclamante solicitó:

"PRIMERO.- El acuerdo plenario por el que se decide no aplicar la modificación de la RPT aprobada por unanimidad en el Pleno de 05/06/2024.
SEGUNDO.- En caso de no existir dicho acuerdo plenario, se solicita la Resolución, Decreto, Instrucción, Orden o cualquier otro acto administrativo por el que se decida no seguir cumpliendo con lo acordado por el Pleno celebrado 05/06/2024 y dejar de aplicar la RPT vigente.
TERCERO.- Que, en su caso, se identifique a toda autoridad o empleado público que haya decidido no aplicar la modificación de la RPT acordada por unanimidad en la Sesión Plenaria celebrada el 05/06/2024."

Tercero

En la referida Resolución de 25 de febrero de 2025 se resuelve: "... SEGUNDO.- Admitir parcialmente la solicitud reclamada a través del expediente del nº R2025000105, puesto que la representante de Intersindical Canaria en el Ayuntamiento de Betancuria ya tiene acceso a la misma a través del expediente número xx xxxxx xxx relativo a la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Betancuria en el que obra una subcarpeta con la información solicitada en la reclamación ante el Comisionado de Transparencia", e insta a la representante sindical "a que comparta con el Sindicato al que representa la documentación reclamada." En la presente reclamación el ahora reclamante alega que "no se da, en modo alguno, respuesta a lo solicitado."

Cuarto

En base a los artículos 54 y 64 de la LTAIP se solicitó, el 7 de mayo de 2025, el envío de copia completa y ordenada del expediente de acceso a la información, informe al respecto, así como cuanta información o antecedentes considerase oportunos. Como órgano responsable del derecho de acceso el Ayuntamiento de Betancuria tiene la consideración de interesado en el procedimiento y la posibilidad de realizar las alegaciones que estimara convenientes a la vista de la reclamación.

Quinto

El 6 de junio de 2025, con registro de entrada número 2025-001417, se recibió en este Comisionado de Transparencia respuesta de la entidad reclamada adjuntando nueva resolución de la alcaldía en la que se resuelve poner a disposición del ahora reclamante la información solicitada y en la que se recoge, entre otros, que:

"...
1. Acuerdo plenario relativo a la modificación de la RPT aprobada en la sesión del 05/06/2024
El acuerdo plenario de 17/02/2024 fue notificado a la representación sindical para la presentación de alegaciones, trámite que fue ejercido tanto por la Confederación Intersindical Canaria como por su representante en la Mesa General de Negociación, ....
2. Acto administrativo por el que se acuerda no aplicar dicha modificación
El sindicato tuvo acceso, a través de la página web municipal, al expediente xx xxxxx x sobre la modificación de la RPT, que incluye una carpeta denominada "Nota de reparo", en la que constan:
- El reparo emitido por la Sra. Secretaria-Interventora Accidental, ...
- El decreto del Sr. Alcalde-Presidente, ..., aceptando dicho reparo, conforme al artículo 215 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
3. Identificación de autoridades que deciden no aplicar la modificación
Tanto el reparo como el decreto mencionados identifican expresamente a los responsables que intervinieron en dicha decisión: la Secretaria-Interventora y el Alcalde-Presidente. Cabe suponer que la organización sindical y su representante conocen el alcance jurídico del reparo como figura de control de legalidad de la actuación municipal.
...
TERCERO.- Esta Administración ha venido atendiendo con diligencia los requerimientos en materia de acceso a la información. No obstante, la reiteración sistemática de solicitudes ya contestadas, sin aportar elementos nuevos, está generando una sobrecarga administrativa significativa, más aún en un contexto de recursos humanos limitados. Esta situación afecta negativamente a la eficacia y eficiencia de la gestión administrativa, principios consagrados en el artículo 3.1.a) de la Ley 39/2015.
CUARTO.- El derecho de acceso a la información pública debe ejercerse de forma responsable y conforme a los principios de buena fe y lealtad institucional, en los términos establecidos en el artículo 3.1.f) de la Ley 39/2015 y en la Ley 12/2014 de transparencia.
En este sentido, la eventual utilización abusiva o desproporcionada de dicho derecho, cuando genere una sobrecarga administrativa injustificada que afecte al normal funcionamiento de los servicios públicos, podría ser valorada, en su caso, a la luz del artículo 556 bis del Código Penal, relativo a la obstrucción al funcionamiento de la Administración..."

A tales antecedentes son de aplicación los siguientes,

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. I.- El artículo 2.1 de la LTAIP indica que las disposiciones de esa ley serán aplicables a: "...d) Los cabildos insulares y los ayuntamientos, los organismos autónomos, entidades empresariales, fundaciones, sociedades mercantiles y consorcios vinculados o dependientes de los mismos,...". El artículo 63 de la misma Ley regula las funciones del comisionado o comisionada de Transparencia y Acceso a la Información Pública e indica que ejercerá la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de las entidades y organismos relacionados en el artículo 2.1 de esta ley, así como de los cabildos insulares, ayuntamientos y entidades dependientes y vinculadas de los mismos. La Disposición Adicional Séptima señala que "la aplicación de los principios y previsiones contenidas en esta ley respecto de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública a los cabildos insulares y los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma, a los organismos autónomos, entidades empresariales, fundaciones, sociedades mercantiles y consorcios vinculados o dependientes de los mismos, así como las asociaciones constituidas por cualquiera de los anteriores, se establecerá en las respectivas disposiciones legales y reglamentarias reguladoras de los mismos."
2. II.- La Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, no regula especialidades respecto a la LTAIP más allá de la previsión de su artículo 22, que se refiere al derecho de acceso a la información pública: "1. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública que obre en poder de los Ayuntamientos, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución española y en la legislación reguladora del derecho de acceso a la información pública. 2. El Alcalde será el órgano competente para la resolución de las solicitudes de acceso a la información pública, sin perjuicio de su delegación". Por su parte, el artículo 24 de la citada ley de municipios de Canarias atribuye al Alcalde la competencia para la elaboración, actualización y publicación de la información que debe hacerse pública en la página web de la corporación, tanto de la relativa al Ayuntamiento como la referida a las demás entidades del sector público municipal.
3. III.- La LTAIP reconoce en su artículo 35 que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. Conforme al artículo 5.b) de la referida LTAIP, se entiende por información pública "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Es claro que la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información como el acceso a una información existente y en posesión del organismo que recibe la solicitud, ya sea porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.
4. IV.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la LTAIP, contra la resolución, expresa o presunta de la solicitud de acceso podrá interponerse reclamación ante el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Los plazos para las respuestas a solicitudes de acceso y posibles reclamaciones ante el Comisionado de Transparencia se concretan en los artículos 46 y 53 de la LTAIP, que fijan un plazo máximo de un mes para resolver sobre la solicitud y de otro mes para interponer la reclamación, contándose desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. La reclamación se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública con fecha 5 de marzo de 2025. Toda vez que la resolución contra la que se reclama es de fecha 25 de febrero de 2025, se ha interpuesto la reclamación en plazo.
5. V.- Afectando esta reclamación a un ayuntamiento, es conveniente recordar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local establece en su artículo 18.1.e) como derecho de los vecinos, "ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución". A su vez su artículo 70.3 dispone que "todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, párrafo b), de la Constitución. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada".
6. VI.- La solicitud de información se realizó por una representación sindical. La Constitución española da reconocimiento expreso en su artículo 7 a los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales como organizaciones que "contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios." Según doctrina constitucional reiterada, el derecho de libertad sindical, consagrado constitucionalmente en el artículo 28.1 de la Constitución, está integrado por un contenido esencial mínimo e inderogable (autoorganización sindical y actividad y medios de acción sindical –huelga, promoción de conflictos colectivos y negociación colectiva-) y un eventual contenido adicional de concreción legal (representación institucional, promoción y presentación de candidaturas, etc.), que incluye los derechos de acción sindical reconocidas por los artículos 9 y 10 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical (LOLS), (STC 95/1996 y 64/1999), y el reconocimiento de una serie de garantías y facilidades para el eficaz ejercicio de sus funciones por parte de los representantes sindicales en la empresa. Entre ellas, y en el seno de la Administración Pública, el derecho de información de las juntas de personal y delegados de personal que, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 10.3 de la LOLS, se reconoce también a las secciones y delegados sindicales constituidos en los centros de trabajo de aquélla, el cual viene concretado en el artículo 9 de la citada ley, cuyo reconocimiento resulta esencial para la existencia de un auténtico y efectivo derecho de libertad sindical. A todo ello hay que añadir que, a efectos de la LOLS, se considerarán trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas (artículo 1.2). Y a mayor abundamiento de los derechos de las normas laborales (LOLS, Ley 9/87, de 12 de mayo de órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre y texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) se ha de considerar que el art. 29.1.i) de la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno reconoce como objeto contrario y sancionable "la obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales", si bien por el propio ámbito subjetivo del Título II de esta norma solo lo refiere a la Administración General del Estado. En todo caso los datos obtenidos pueden ser utilizados en la actividad sindical interna de la organización o en recursos jurisdiccionales y para su reutilización en el supuesto de ser compartidos con terceros ha de respetar las restricciones y limitaciones de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
7. VII.- Téngase en cuenta la Sentencia número 748/2020, de 11 de junio de 2020, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, sección tercera, que desestima el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección séptima), de 23 de noviembre de 2018, que desestimó el recurso de apelación 53/2018 formulado por la Agencia Estatal de Administración Tributaria confirmado la sentencia número 49/2018, de 27 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo número 4 que desestima el recurso 36/2016 contra las resoluciones del CTBG R/0144/2016, de 23 de junio de 2016 y R/0230/2016, de 24 de agosto de 2016, que se confirman por ser conformes a derecho. El Tribunal Supremo, en auto de fecha 4 de octubre de 2019, admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional al objetivo para la formación de la jurisprudencia, consiste en interpretar la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con el artículo 40.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, a fin de determinar si el citado artículo 40.1 del Estatuto prevé o no un régimen jurídico específico de acceso a la información. En el fundamento jurídico segundo de su Sentencia número 748/2020, de 11 de junio de 2020, el Tribunal Supremo recoge que "el desplazamiento de las prevenciones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o métrica determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse." Y tras reproducir las letras a) y f) del artículo 40.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público manifiesta que "a juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso al a información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas a los empleados que representan y la información que les atañe. Dicha norma se limita a señalar que los representantes de los trabajadores (las juntas de Personal y los Delegados de Personal) han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos "la evolución de las retribuciones del personal". Una interpretación flexible de esta norma permitiría entender que bajo la expresión "evolución de las retribuciones" se incluyen las variaciones que se producen como consecuencia de la productividad y los criterios de reparto. Pero, en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale a limitar su derecho a solicitar una información pública distinta." Concluyendo que "En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno". Frente a la posible aplicación de los límites del artículo 14.1, letra e) y g) la Audiencia Nacional consideró que la información solicitada, referida a los criterios seguidos para el reparto de los incentivos, no afecta a terceros ni a la normativa de protección de datos. Tampoco consideró acreditado que ello ponga en situación de riesgo la actuación de la inspección de persecución del fraudulento fiscal o tenga trascendencia tributaria. El Alto Tribunal considera que "si la Administración considerase que la información solicitada puede interferir o poner en riego una actividad inspectora en curso, la Ley permite en su artículo 16 la posibilidad de establecer límites parciales a la información que se proporciona, razonando concretamente las causas que impiden acceder a parte de la información solicitada, lo que no es posible sostener es que toda información relacionada con el reparto de la productividad, incluso respecto de ejercicios ya cumplidos, debe ser excluida. Por ello, este Tribunal considera, en consonancia con lo afirmado en las instancias anteriores, que la información solicitada podría haberse proporcionado de forma que no se pusiese en peligro la actividad inspectora, y, en todo caso, si la Administración consideraba que algún extremo concreto podría suponer un peligro real en la lucha contra el fraudulento fiscal, debería haberlo justificado de forma expresa y detallada, explicado las razones por las que dicha información constituía un peligro para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios o el desarrollo de la actividad investigadora del fraudulento fiscal. Tal y como hemos señalado anteriormente, la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detalle que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida."
8. VIII.- El Tribunal Supremo estableció la siguiente doctrina jurisprudencial: "En respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo, debe afirmarse que las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para el acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contendido y límites de la información que puede proporcionarse. El artículo 40.1 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público, no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas a los empleados que representan y la información que les atañe."
9. IX.- Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto, una vez analizado el contenido de la solicitud, esto es, acceso a información sobre el acuerdo plenario o documento por el que se decide no aplicar la modificación de la relación de puestos de trabajo aprobada en el pleno el 5 de junio de 2024, estudiada la documentación obrante en el expediente y hecha una valoración de la misma, es evidente que estamos ante una petición de información claramente administrativa; se trata de documentación que obra en poder de un organismo sujeto a la LTAIP, elaborada en el ejercicio de sus funciones y que, por tanto, es información pública accesible.
10. X.- Examinada la documentación recibida en este Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública el 6 de junio de 2025 en la que se comunica a este Comisionado que se ha dictado una nueva resolución informando de la puesta a disposición del reclamante de la información solicitada, se considera que se ha contestado a la solicitud realizada el día 16 de diciembre de 2024, si bien fuera de plazo. De acuerdo con lo anterior, procede estimar por motivos formales la reclamación planteada porque la administración local no ha cumplido los plazos establecidos para resolver la solicitud de información formulada por el ahora reclamante de conformidad con la LTAIP. Por el contrario, el Ayuntamiento de Betancuria ha procedido a dar traslado de la información en fase de alegaciones cuando lo apropiado hubiera sido contestar directamente al solicitante en el plazo legalmente establecido de un mes desde que la administración recibió la solicitud de acceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la LTAIP. Al ser una contestación extemporánea es parcialmente contraria a los objetivos de la LTAIP. No obstante, considerando que la finalidad de la LTAIP en materia de acceso a la información no es otra que garantizar que la ciudadanía acceda a la información que obra en poder de la administración, se ha cumplido la finalidad de la Ley y procede declarar la terminación del procedimiento de reclamación, conforme a lo previsto en el artículo 84 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por todo lo anteriormente expuesto y en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 63 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública,

RESUELVO

1. Estimar por motivos formales la reclamación presentada por la Confederación Intersindical Canaria contra la Resolución de la alcaldía del Ayuntamiento de Betancuria, de 25 de febrero de 2025, que resuelve la solicitud de información de 16 de diciembre de 2024 (2024-E-RE-543), y relativa al acuerdo plenario o documento por el que se decide no aplicar la modificación de la relación de puestos de trabajo aprobada en el pleno el 5 de junio de 2024, y declarar la terminación del procedimiento por haber perdido su objeto al haber sido contestada la solicitud de acceso a información.
2. Instar al Ayuntamiento de Betancuria a agilizar los procedimientos de tramitación de solicitudes de acceso a la información pública para que la respuesta se produzca en plazo.
3. Recordar al Ayuntamiento de Betancuria que el incumplimiento de la obligación de resolver en plazo las solicitudes de acceso a la información pública, en caso de reiteración constituyen infracciones graves/muy graves previstas en el artículo 68 de la LTAIP.

Queda a disposición de la entidad reclamante la posibilidad de presentar nueva reclamación ante el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en el plazo máximo de un mes desde la notificación de la resolución, en el caso de que la respuesta suministrada por el Ayuntamiento de Betancuria no sea considerada adecuada a la petición de información formulada.