Acceso a información sobre el coste y número de horas extraordinarias de la gestión de bolsas de empleo

II. RESULTANDOS

"Conocer la repercusión económica que ha tenido lugar, con motivo de la gestión de una bolsa de empleo. Todo ello debido al gran número de empleados que han participado en el registro y posterior valoración de la bolsa de empleo pues se han generado muchas horas extraordinarias con el consiguiente coste para las arcas municipales. No he obtenido respuesta a mi solicitud de 15 de enero de 2016"

En dicha solicitud previa, expone que la publicación en el BORM núm. 181, 7 de agosto de 2014, de las bases generales que regulan la constitución de una bolsa de empleo integrada por diferentes listas de puestos recogidas en el Anexo I, conllevó una gestión administrativa que realizaron tanto los empleados del Ayuntamiento en general, como los miembros de la Comisión de Selección, en tareas de: registro y organización de solicitudes, y con respecto a ello:

SOLICITA: información relativa diversos actos de gestión administrativa con repercusión económica
Primero.- Que se nos informe del número de empleados públicos que han participado en el proceso de registro y organización de solicitudes de distintas listas de espera de la bolsa de empleo, el número de horas extras totales realizadas y el coste de las mismas; y el número de horas extras y coste de las mismas de cada uno de los empleados públicos que han participado, de forma individualizada.
Segundo.- Que se nos informe de las horas extras totales realizadas por los empleados públicos miembros de la Comisión de Selección y el coste de las mismas; y el número de horas extras y coste de las mismas de cada uno de los empleados públicos miembros de la misma, Presidente, Secretario, Vocales y cada uno de los suplentes de los mismos que hayan participado, de forma individualizada.
Tercero.- Que se nos informe si algún empleado público ha realizado horas extras para realizar tareas relacionadas con la constitución de diferentes lista de espera de la bolsa de empleo, además de las previas de registro y organización anteriormente citadas, cuantos empleados públicos las han realizado, el número de horas extras realizadas y coste de la misma; y el número de horas extras y coste de las mismas de cada uno de los empleados públicos que han participado de forma individualizada.
Cuarto.- Copia del anexo de personal de presupuesto del año 2016.

VISTOS, el Capítulo III del Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), la Ley 12/2014 de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTPC), en particular sus artículos 28 y 38 y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo LPACAP), la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en lo sucesivo LOPDP) y demás disposiciones de general aplicación al supuesto objeto de reclamación.

ANTECEDENTES

1. Que la Reclamación ha sido interpuesta por persona legitimada para ello y dentro del plazo establecido para ello.
2. Que la cuestión planteada por el reclamante se concreta en solicitar información referida al coste económico individualizado de horas extraordinarias y número de personal de este Ayuntamiento, incluyendo también los miembros de la Comisión de Selección que ha supuesto la gestión administrativa llevada a cabo para la tramitación de la multitud de solicitudes presentadas en la convocatoria para la constitución de las distintas bolsas de personal en las categorías relacionadas en el BORM núm. 181, 7 de agosto de 2014.
3. Que el artículo 116 de la LPACAP, establece como causas tasadas de inadmisión de un recurso administrativo:

   a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
   b) Carecer de legitimación el recurrente.
   c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
   d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
   e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

4. Que, a priori, no se aprecia la concurrencia de ninguna de las causas de inadmisión a que alude el citado artículo 116 de la LPACAP.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y CONSIDERACIONES

PRIMERO.- Ámbito subjetivo.

La Administración Local reclamada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1.a) de la LTAIBG, se encuentra incluido en el ámbito subjetivo de aplicación de la citada Ley básica. Que si bien el artículo 5 de la LTPC, referido al ámbito subjetivo de aplicación de nuestra ley, no incluye a las administraciones locales territoriales de la Región de Murcia, debemos señalar que la competencia revisora del Consejo en la presente reclamación deriva de la aplicación de la Disposición Adicional cuarta y Disposición Final novena de la LTAIBG, en relación con la competencia atribuida al Consejo por el artículo 38.4.b) de la LTPC.

Así lo confirma también la misma Exposición de Motivos de la LTAIBG, que establece que:

"para respetar al máximo las competencias autonómicas, expresamente se establece que el CTBG sólo tendrá competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que haya firmado Convenio al efecto, quedando en otro caso, en manos del órgano autonómico que haya designado las competencias que a nivel estatal asume el Consejo".

Y en el mismo sentido, concluye la Abogacía del Estado, en su Informe de 12 de junio de 2015, ante la cuestión planteada por el CTBG, relativa a la aplicación de la Ley de Transparencia a las Comunidades Autónomas.

SEGUNDO.- Resolución de la entidad reclamada.

Que la Administración reclamada ha dejado transcurrir los plazos sin atenderla, entendiéndose desestimada por silencio administrativo.

TERCERO.- Alegaciones.

Que la Administración reclamada ha sido objeto por este Consejo, de emplazamiento para trámite de alegaciones, en fecha 8 de julio de 2016, con el resultado de: El Sr. Alcalde del Excmo. Ayuntamiento de San Javier, remite escrito de fecha 5 de septiembre de 2016 a este Consejo, en el que expresamente refiere:

"En relación con la reclamación previa…, por medio de la presente se comunica que dicha información se está preparando por el Negociado de Recursos Humanos y, en breve, se facilitará la reclamante".

Habiendo este Consejo puesto en conocimiento dichas alegaciones al reclamante, a los efectos de saber si había sido satisfecha su pretensión. Nos comunica que ha obtenido respuesta en fecha 18 de octubre de 2016, cuyo literal es:

"…el coste económico de horas extraordinarias, en la gestión administrativa de las bolsas de trabajo llevada a cabo por los empleados públicos del Ayuntamiento de San Javier, se informa lo siguiente: - Año 2014, se realizaron 431,03 horas extras, cuyo importe ascendió a 7.242,72 Euros. - Año 2015, se realizaron 99,62 horas extras, cuyo importe ascendió a 23.150,82 Euros. Resultando un total de 1.430,65 horas extras, cuyo importe abonado fue de 30.393,54"

El reclamante la considera insuficiente por cuanto sólo se le informa de la cuantía global y referida a todo el personal sin hacer distinción alguna. Por ello, nos traslada su disconformidad, reiterándose en su petición de conocer las horas extraordinarias que conllevó dicha gestión administrativa realizada fuera de la jornada ordinaria laboral, interesando conocer la cuantía individual retribuida en función de la categoría profesional o grupo funcionarial, referida tanto al personal en general del Ayuntamiento como a los miembros y/o suplentes de la Comisión de Selección que las hubieran efectivamente realizado.

CUARTO.- Información concreta solicitada.

Que la cuestión controvertida se concreta en que el interesado ha solicitado información concreta y de manera individualizada, no sólo total por ejercicio económico, de los gastos de personal, en concreto los destinados a retribuir las horas extraordinarias que ha conllevado la gestión administrativa de las solicitudes en orden a la formación de las listas de espera de los distintos puestos convocados, tanto las realizadas individualmente por el personal del Ayuntamiento dedicado a ello, como las de los miembros y sus suplentes de la Comisión de Selección.

El reclamante afirma que dicha gestión se ha realizado fuera de la jornada ordinaria laboral, por lo que se han retribuido como horas extraordinarias. Así señala en su escrito de fecha 15 de enero de 2016, que "se les ha retribuido el trabajo realizado como horas extras, siendo por tanto diferente el coste de la hora en función del puesto de trabajo de cada empleado. Es por ello por lo que a los miembros de la comisión de selección por igual trabajo se les retribuye de forma diferente, en función de las retribuciones del puesto que ocupan, ya que se retribuye en función del valor económico de la hora extra de cada empleado".

Al respecto este Consejo, entiende que ello es conforme. Y así se encuentra expresamente regulado en virtud del Acuerdo de condiciones de trabajo de los empleados públicos del Excmo. Ayuntamiento de San Javier y sus Organismos Autónomos (2013/2015) que continúa vigente (BORM núm. 43, de 21 de febrero de 2013), en su artículo 36. "Tabla de retribuciones. "El cálculo de las horas extras se realizará en función de la siguiente fórmula: Hora base: (Sueldo base + trienios) + (Comp. De Destino+ Comp. Específico) x 14 Número de horas de jornada de trabajo en cómputo anual Hora extra: Hora base + 25% Hora extra festiva o nocturna: Hora extra +25% de la hora extra Hora extra festiva o nocturna: Hora extra +25% +25%de la hora extra".

Este Consejo considera que la información objeto de la presente tiene el carácter de información pública, por cuanto se refiere a actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria, en concreto del Capítulo II Gastos de Personal. Y así también lo ha considerado el Ayuntamiento por cuanto no ha alegado ninguna causa limitativa, si bien ha informado el número de horas extraordinarias y cuantía total retribuidas en ese concepto, en los ejercicios económicos de los años 2014 y 2015.

QUINTO.- Legitimación activa.

Que el reclamante está legitimado para promover la presente Reclamación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la LTAIBG, en el que se reconoce el derecho de acceso a la información pública, expresamente señala:

"Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica".

Así, y de conformidad con la competencia subsidiaria que en el presente supuesto ostenta este Consejo, ante la ausencia de ordenanza local de desarrollo de la LTAIBG, la reclamante tiene reconocidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.1 de la LTPC, entre otros, los siguientes derechos:

• a) A acceder, en los términos previstos en esta ley, a la información pública que obre en poder de cualesquiera de las entidades e instituciones señaladas.
• b) A solicitar la información pública anterior, sin que para ello necesiten ostentar un interés legítimo y sin perjuicio de las limitaciones contempladas en la legislación básica estatal o en esta ley.
• c) A recibir información de los derechos establecidos en este título y a ser asistidos para su correcto ejercicio.
• d) A obtener la información solicitada en la forma o formato elegidos de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo tercero de este título.
• e) A conocer, mediante resolución motivada, los motivos de inadmisión o denegación de sus solicitudes de acceso, o del acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada.
• f) A usar la información obtenida, sin necesidad de autorización previa y sin más limitaciones que las derivadas de esta u otras leyes.

SEXTO.- El derecho de acceso a la información.

Que, en el ámbito de la legislación básica, el Capítulo III del Título I (Transparencia de la actividad pública) desarrolla, entre otras manifestaciones de la transparencia, el ejercicio del derecho de acceso a la información, disponiendo en su artículo 12 que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española y que en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica.

En el ámbito autonómico, el artículo 23.1 de la LTPC vuelve a corroborar el ejercicio de ese derecho de acceso a la información pública, al disponer que:

"De acuerdo con el artículo 4, todas las personas, tanto a título individual como en representación de cualquier persona jurídica, tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución española, en la legislación básica estatal y en esta ley, mediante su solicitud previa, que no tendrá necesidad de ser motivada y sin más limitaciones que las derivadas de lo establecido en la legislación básica estatal."

La legislación básica contenida en la LTAIBG, proclama en su artículo 12 el principio general del derecho de acceso a la información al establecer que:

"Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley."

Contempla, así mismo, que en el ámbito autonómico será de aplicación su propia normativa, dentro del marco básico de la ley estatal.

SÉPTIMO.- El alcance y concepto de información pública.

Que, en cuanto al alcance de lo que se entiende por información pública, la LTAIBG la define en su artículo 13 como:

"Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones."

En el ámbito de la legislación regional, el artículo 2 de la LTPC define la información pública como:

"los contenidos o documentos que, habiendo sido elaborados o adquiridos para el ejercicio de las funciones de las entidades e instituciones señaladas en el artículo 5, obren en poder de estas, con independencia del formato o soporte en el que se encuentren disponibles."

Y en relación con el objeto del ejercicio del derecho de acceso a la información, lo define como la:

"posibilidad de acceder a la información pública que obre en poder de las entidades e instituciones referidas anteriormente con seguridad sobre su veracidad y sin más requisitos que los establecidos en esta ley y en la normativa básica estatal."

OCTAVO.- Requisitos objetivos de la información para tener acceso a la misma.

Que, de acuerdo con nuestro ordenamiento son de aplicación a la información, objeto del derecho de acceso, los principios siguientes:

1. a) Que la información solicitada, obre en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley,
2. b) Que sea de su titularidad es decir, que haya sido producida por dicho sujeto o adquirida para el ejercicio de sus funciones propias, y
3. c) Que no haya dudas sobre su veracidad y así se garantice.

La evaluación de la concurrencia de esos tres requisitos debe hacerla la entidad o Administración reclamada y, caso de que la información no reúna alguno de ellos, debe hacerlo constar expresamente y acreditarlo suficientemente para que se pueda entender motivada la denegación del acceso a la información.

Si la Administración reclamada facilita la información solicitada, hay que presumir que tales requisitos han sido verificados y se cumplen. Por el contrario, si la deniega en base a que no concurre alguno o ninguno de los requisitos exigidos, deberá hacerlo constar y justificarlo de forma suficiente.

En relación con lo anterior y en este caso concreto, la Administración reclamada no ha acreditado que concurra incumplimiento de ninguno de los requisitos anteriores, por cuanto ha trasladado dicha información, si bien como no ha realizado un desglose individual por cuantía según categoría profesional o grupo funcionarial del personal que realizó horas extraordinarias en el ejercicio de dicha gestión, el reclamante ha mostrado su disconformidad por entenderla incompleta.

NOVENO.- Las circunstancias objetivas, de carácter general, susceptibles de producir efectos limitativos en el derecho de acceso a la información pública.

Que, en relación con los límites al derecho de acceso a la información, y de conformidad con el principio general de transparencia pública, definido en el artículo 3.a) de la LTPC en el que se establece:

"En aplicación de este principio, la interpretación prioritaria siempre será favorable al acceso a la información, debiendo aplicarse de modo restrictivo las causas de denegación del acceso"

así y más concretamente el artículo 14.1 de la LTAIBG fija el "númerus clausus" de los supuestos en los que se "podrá" limitar el acceso a la información, "cuando suponga un perjuicio para":

• a) La seguridad nacional.
• b) La defensa.
• c) Las relaciones exteriores.
• d) La seguridad pública.
• e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
• g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
• h) Los intereses económicos y comerciales.
• i) La política económica y monetaria.
• j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
• k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
• l) La protección del medio ambiente.

Como establece el artículo 14.2 de la LTAIBG, la aplicación de alguna de las anteriores limitaciones por parte de la Administración o de las entidades públicas afectadas, no puede considerarse "automática" sino que, en primer lugar, la información solicitada debe estar referida directamente a alguno de los supuestos limitativos contemplados y, en segundo lugar, la Administración o entidad afectada debe analizar en detalle las circunstancias y contenido solicitado y llevar a cabo un escrutinio de los perjuicios que la divulgación de la información pudiera ocasionar para el bien o derecho protegido por la limitación.

Así, la concesión de la información solicitada en estos supuestos siempre es potestativa y por ello se exige que la aplicación limitante esté suficientemente justificada y sea proporcionada a su objeto y finalidad del bien que se protege, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente con referencia a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso y sin olvidar la motivación y el resultado del "test de daño" del que se derive incluso cuantificación del perjuicio que se ocasionaría con la entrega de la información; es por tanto un complemento necesario a la denegación, referirse a los daños de todo tipo que la concesión de la información pueda entrañar para alguno de los bienes o elementos sujetos a protección, pues no se puede obviar que la carga de la prueba para denegar el acceso a aquélla recae estricta y únicamente en la entidad o Administración reclamada.

En consecuencia, el simple encuadre o inclusión de la información solicitada en alguno de los supuestos limitantes señalados en la Ley no es causa suficiente para considerar justificada la denegación de la misma, ya que en todo caso la concesión o denegación es potestativa de la entidad o Administración.

Para que quepa entender que una denegación es conforme a derecho, deben concurrir siempre los siguientes requisitos:

• a) Que la información solicitada se ubique en alguno de supuestos limitantes que protejan alguno de los valores, bienes e intereses establecidos.
• b) Que el suministro de la información solicitada pueda producir un determinado y concreto perjuicio o daño en el bien o valor protegido, motivado, valorado y cuantificado de forma concreta y suficiente en relación con el contenido de la información solicitada, con la personalidad del solicitante, con las garantías ofrecidas por éste e incluso con la finalidad y destino que se pretenda dar a la misma.

En cuanto a las disposiciones de nuestra LTPC regional, su artículo 25.1 sigue el régimen de limitaciones de la LTAIBG, previendo la posibilidad de suministro parcial de la información salvo que la información resultante fuese distorsionada, inconexa o carente de sentido, en cuyo caso se deberá indicar expresamente. En el caso concreto que nos ocupa, la Administración no ha acreditado la existencia de limitación alguna.

DÉCIMO.- La salvaguarda de los datos personales, protegidos y especialmente protegidos.

Que, dentro de las limitaciones en el ejercicio del derecho de acceso a la información, se encuentra una limitación de naturaleza subjetiva y alcance general que la entidad o Administración deben en todos los casos, valorar, ponderar y aplicar siempre que proceda y en todo tipo de información facilitada.

La protección de datos personales es una exigencia de carácter general y por tanto, siempre que en la información a facilitar, se encuentren presentes datos de carácter personal, en particular de los considerados protegidos o especialmente protegidos, regulados en la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre (LOPDP), éstos deberán ser evaluados por la entidad para decidir si deben ser disociados o no en la información. Además en relación con los datos personales de los empleados públicos, como norma, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.4 de la LTPC, en relación con la publicación de los datos identificativos de los empleados públicos que gocen de algún tipo de protección o reserva de sus datos por sentencia judicial firme o medidas administrativas cautelares, éstos pueden "acreditarlo para ser excluidos en la publicación de la información".

Los artículos 15 de la LTAIBG y 25.2 de la LTPC regulan el tratamiento de este tipo de datos y disponen:

• a) En el supuesto de datos especialmente protegidos, de los regulados en el artículo 7.2 de la LO 15/1999, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
• b) Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el artículo 7.3 de la LO 15/1999 o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
• c) Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.

La ley establece que, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida y que deberán acreditarse suficientemente, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

Que en el caso concreto a que se refiere esta Reclamación, la Administración reclamada al conceder el acceso a la cuantía y número de horas extraordinarias cuya retribución deriva de la tramitación de dichas bolsas por los empleados del ayuntamiento, en concepto global en los ejercicios económicos de los años 2014 y 2015, no ha apreciado la existencia de datos personales en la información solicitada por lo que no ha hecho referencia a los mismos. Si bien, como este Consejo entiende que es también pública dicha información desglosada por categoría profesional o grupo funcionarial y puesto de trabajo ocupado por el empleado público que ha tomado parte en la gestión administrativa de las bolsas para formar las diferentes listas de espera.

Se considera que, a efectos de preservar el dato personal, en la información a facilitar debe disociarse la identificación personal del empleado público.

UNDÉCIMO.- Conclusiones.

Que en base a lo expuesto y a las consideraciones que se incluyen en los anteriores Fundamentos y Consideraciones, se concluye que el objeto de la presente es información pública relativa a actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria, en concreto del Capítulo II Gastos de Personal.

RESOLUCIÓN

De conformidad con lo expuesto en las anteriores Consideraciones y Fundamentos jurídicos, el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia, RESUELVE:

PRIMERO.-

Se estima la Reclamación y se reconoce el derecho de acceso a la información de manera individualizada, por puesto de trabajo, del número y cuantía de las retribuciones por horas extraordinarias, percibidas tanto por el personal del ayuntamiento dedicado a ello como por los miembros y suplentes de la Comisión de Selección.

SEGUNDO.-

Que en el plazo de un mes se proceda a ejecutar la presente Resolución, facilitando la información al reclamante y dando cuenta de ello a este Consejo.

TERCERO.-

Notificar a las partes que contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.1m) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.