Acceso a información sobre puestos de libre designación en el Servicio Murciano de Salud

II. RESULTANDO

No concurre ninguna circunstancia por la que proceda la inadmisión a trámite de la presente Reclamación.

El reclamante, en la representación que ostenta y en ejercicio de su derecho, ha interpuesto la Reclamación de referencia, constituyendo el objeto de la misma:

“Habiendo solicitado al Gerente del Servicio Murciano de Salud con fecha 13 de noviembre y ante el presunto silencio administrativo reitero la información solicitada: El número de Asesores Técnicos, nombre de dichos asesores, funciones que desempeñan, copia de los informes realizados donde se evalúa la necesidad de la creación de dichos puestos y salario anual percibido por cada uno de los Asesores. Documentación aportada. Copia de la petición registrada de fecha 13 de noviembre”.

En fecha 13 de noviembre de 2015, el reclamante presentó escrito dirigido a la Gerencia del Servicio Murciano de Salud, en el que expresamente refería:

“Ante el gran número de puestos de Asesores que se han ido incorporando y realizando funciones dentro del Servicio Murciano de Salud y ante la falta de conocimiento respecto a dichos cargos.

SOLICITO:
Ser informado sobre:
1.- El número y nombres de personal de libre designación que están ocupando puestos en el Servicio Murciano de Salud.
2.-Funciones que desempeñan dichos cargos de libre designación dentro del organigrama del Servicio Murciano de Salud.
3.-Informes realizados donde se evalúa la necesidad de creación del puesto de libre designación.
4.- Salario anual percibido por cada uno de los puestos de libre designación”.

Es decir, el contenido concreto de la solicitud de información al Servicio Murciano de Salud, se refería, no al concepto de “Asesores Técnicos” sino, con carácter más amplio, a los puestos de Libre Designación. Por tanto, la presente Resolución se refiere al contenido de la solicitud original.

En fecha 22 de enero de 2016, presenta otro escrito ante este Consejo, en el que adjuntando los dos escritos anteriores, se reitera en su petición de solicitud de información con el ruego de que, expresamente refiere:

“…inicien las acciones que consideren necesarias en virtud del Título V de Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia”.

VISTOS, la Ley 12/2014 de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTPC), en particular sus artículos 28 y 38, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y demás disposiciones de general aplicación al supuesto objeto de reclamación.

Que la Reclamación ha sido interpuesta por persona legitimada para ello, dentro del plazo establecido, y que la cuestión planteada por el reclamante se concreta en solicitar información sobre los asesores técnicos, y más en general, los puestos de libre designación que se encuentran prestando servicios en el Servicio Murciano de Salud (en adelante, SMS), con especificación de: número y nombres, funciones desempeñadas dentro del organigrama, informes realizados donde se evalúa la necesidad de creación de dicho puesto, salario anual percibido por cada uno.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y CONSIDERACIONES

1.- Ámbito subjetivo

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.1.c) LTPC, el Servicio Murciano de Salud ante quien se ejercitó el derecho de acceso a la Información se encuentra incluido en el ámbito subjetivo de aplicación de la misma y por tanto, sujeto a la competencia revisora de este Consejo. Dicha entidad pública está adscrita a la Consejería de Sanidad (artículo 8 del Decreto de la Presidencia 18/2015, de 4 de julio, de reorganización de la Administración Regional).

2.- Alegaciones

Que con fecha 3 de febrero de 2016, por este Consejo se procedió a dar traslado al Ilmo. Sr. Director Gerente del SMS del escrito de reclamación y documentación aportada por el interesado, al objeto de emplazarle para trámite de alegaciones. Asimismo, en igual fecha, se da traslado al Excma. Sra. Consejera de Sanidad de dicho emplazamiento para su conocimiento y efectos oportunos.

Que no habiendo recibido alegaciones e informe alguno por parte de la entidad reclamada, en orden a expresar su punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas y, transcurrido el plazo sin que se hubiera emitido, se declara decaído su derecho al referido trámite y prosiguen las actuaciones.

3.- Información concreta solicitada

Que la cuestión controvertida se concreta en que el interesado ha solicitado información referida al número, nombre, funciones, sueldo anual e informes que evalúen la necesidad de la existencia de cada uno de los puestos de libre designación que desempeñen funciones en la actualidad en el SMS.

4.- Resolución recaída

Que por parte de la entidad reclamada, el SMS, ha dejado transcurrir los plazos sin atenderla, entendiéndose desestimada por silencio administrativo.

5.- Legitimación activa

Este Consejo, ante la representación que dice ostentar en nombre del Sindicato y, dado que la representación de personas jurídicas no se presume, sino que debe acreditarse fehacientemente, fue requerido para subsanar dicha representación, siendo acreditada de conformidad.

Es por ello, que en esta Reclamación, el reclamante está legitimado para promover la presente Reclamación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1 LTPC, en el que se reconocen, entre otros, los siguientes derechos a los ciudadanos en sus relaciones con las entidades e instituciones incluidas en el ámbito subjetivo del artículo 5 LTPC:

• a) A acceder, en los términos previstos en esta ley, a la información pública que obre en poder de cualesquiera de las entidades e instituciones señaladas.
• b) A solicitar la información pública anterior, sin que para ello necesiten ostentar un interés legítimo y sin perjuicio de las limitaciones contempladas en la legislación básica estatal o en esta ley.
• c) A recibir información de los derechos establecidos en este título y a ser asistidos para su correcto ejercicio.
• d) A obtener la información solicitada en la forma o formato elegidos de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo tercero de este título.
• e) A conocer, mediante resolución motivada, los motivos de inadmisión o denegación de sus solicitudes de acceso, o del acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada.
• f) A usar la información obtenida, sin necesidad de autorización previa y sin más limitaciones que las derivadas de esta u otras leyes.

6.- Derecho de acceso

Que, a mayor abundamiento, el artículo 23.1 LTPC vuelve a corroborar el ejercicio de ese derecho de acceso a la información pública, al disponer que:

“De acuerdo con el artículo 4, todas las personas, tanto a título individual como en representación de cualquier persona jurídica, tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución española, en la legislación básica estatal y en esta ley, mediante su solicitud previa, que no tendrá necesidad de ser motivada y sin más limitaciones que las derivadas de lo establecido en la legislación básica estatal.”

La legislación básica representada por la LTAIBG, proclama en su artículo 12 el principio general del derecho de acceso a la información al establecer que:

“Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley.”

Contempla, así mismo, que en el ámbito autonómico será de aplicación su propia normativa.

7.- Alcance de la información

Que, en cuanto al alcance de lo que se entiende por información pública, la LTAIBG la define en su artículo 13 como:

“Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.”

En el ámbito de la legislación regional, el artículo 2 LTPC define la información pública como:

“los contenidos o documentos que, habiendo sido elaborados o adquiridos para el ejercicio de las funciones de las entidades e instituciones señaladas en el artículo 5, obren en poder de estas, con independencia del formato o soporte en el que se encuentren disponibles.”

Y en relación con el objeto del ejercicio del derecho de acceso a la información, lo define como la “posibilidad de acceder a la información pública que obre en poder de las entidades e instituciones referidas anteriormente con seguridad sobre su veracidad y sin más requisitos que los establecidos en esta ley y en la normativa básica estatal.”

Con respecto al objeto de la presente reclamación, en la actualidad y en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa regional, en concreto el artículo 11.1 y 3 LTPC, es objeto de publicidad activa en el Portal de la Transparencia y Gobierno Abierto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en concretos los datos referidos, según el artículo 13 LTPC:

“2. Asimismo, en materia de recursos humanos, harán pública la siguiente información:
a) Las relaciones de puestos de trabajo, plantillas, catálogos de puestos o documento equivalente, referidos a todo tipo de personal, con indicación de sus ocupantes y toda la información relativa a su relación jurídica y en especial:

• Si la plaza está ocupada de forma definitiva o provisional.
• En el caso de ocupación provisional de la plaza, detalle de la fecha de adscripción provisional y sus sucesivas renovaciones.
• En el caso de desempeño de funciones sobre una plaza, detalle de la fecha de inicio y fin.
• En caso de reserva de plaza se incluirán los datos del empleado público al que se le reserva la plaza.
• Retribuciones anuales, tanto fijas, periódicas como variables previstas para el ejercicio, así como las devengadas en el ejercicio anterior. Estas retribuciones recogerán, con desglose de conceptos, todas las devengadas en cada ejercicio, por guardias, servicios extraordinarios, prolongación de jornada e indemnizaciones y dietas por razón de servicio, así como por cualquier otro concepto retributivo variable y se publicarán, para cada puesto, junto a las fijas y periódicas.

b) Los acuerdos o pactos reguladores de las condiciones de trabajo y convenios colectivos vigentes.
c) El directorio de su personal que incluya, al menos, información relativa al puesto desempeñado, teléfonos y dirección de correos electrónicos”.

Así y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 12 LTPC referido a los “Tipos de información susceptible de publicidad activa”:

“Las entidades e instituciones incluidas en el ámbito de aplicación de este título publicarán información relativa a los siguientes extremos, en los términos y con el contenido mínimo que se establece en esta sección”

Mantiene este Consejo el criterio de que, el reclamante tiene derecho a obtener la información sobre las funciones e informes internos que evalúen la necesidad de creación de dichos puestos así como su coste económico. Son requisitos mínimos y esenciales, motivadores del acto administrativo y que acreditan la procedencia y oportunidad del mismo, fundamentándolo y alejando supuestos de arbitrariedad en la conducta de las Administraciones.

En este mismo sentido se expresa el punto II del Preámbulo de nuestra LTPC, tras la reforma introducida por la Ley 7/2016, de 18 de mayo:

“Uno de los retos fundamentales del momento actual del discurrir colectivo, tanto en España como en la Región de Murcia, es recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones representativas y de gobierno, y para conseguirlo es imprescindible mejorar la calidad de la democracia. Los ciudadanos, que son cada vez más críticos y exigentes con los poderes públicos, demandan, en consonancia con ello, gobiernos y administraciones más transparentes, más participativas y más responsables socialmente, que rindan cuentas de lo que hacen y de lo que gastan, y que escuchen y tengan presentes sus opiniones y deseos mayoritarios.

En una sociedad democrática los ciudadanos, además de ejercer su sufragio y tener reconocidos los derechos más elementales dentro de los procedimientos en que son parte directamente interesada, quieren saber, participar y colaborar activamente en las decisiones del poder. Ello exige la construcción de un sistema público de servicio, de excelencia en su funcionamiento, que genere confianza en la ciudadanía y le anime a participar, y que disponga de un sistema de control y vigilancia permanente sobre toda su actividad. De esta forma la Administración da cuenta a la ciudadanía de su actividad y con ello se refuerza la legitimidad de la propia Administración y de los propios servidores públicos.

La presente ley de modificación de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es una pieza fundamental de este objetivo, en la medida en que se ocupa de incidir en la nueva forma de interrelación entre la Administración pública y la ciudadanía, basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado «Gobierno Abierto». Con esta expresión se define aquel sistema institucional que es capaz de entablar una permanente conversación con los ciudadanos, con el fin de escuchar lo que dicen y solicitan, que toma sus decisiones centrándose en sus necesidades y preferencias, que facilita la participación y la colaboración de la ciudadanía en la definición de sus políticas y en el ejercicio de sus funciones, que proporciona información y comunica de forma transparente aquello que decide y hace, que se somete a criterios de calidad y de mejora continua, y que está preparado para rendir cuentas y asumir su responsabilidad ante los ciudadanos a los que ha de servir”.

A estos efectos, el interés público aparece definido en la Exposición de Motivos de la LTAIBG que comienza recordando que:

“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

De este modo, la finalidad de las normas de transparencia según se expresa en la LTAIBG y LTPC –que, en todo caso, armonizarse con el respeto a los derechos establecidos en la LOPD– es la de permitir a las personas conocer los mecanismos que intervienen en los procesos de toma de decisión por parte de los poderes públicos, así como la utilización que aquéllos hacen de los fondos presupuestarios, garantizándose así la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante un mejor conocimiento de la acción de la administración autonómica.

Aplicando este criterio a la cuestión planteada, se considera que en la información referente a la creación o modificación de los puestos de trabajo de mayor nivel de responsabilidad y mayor autonomía en la toma de decisiones o la referida a aquellos cuya provisión se realice con un cierto grado de discrecionalidad o se justifique en la existencia de una especial relación de confianza, esto es puestos calificados como de libre designación, prevalecerá, como regla general, el interés público sobre la protección de datos y la intimidad. Ahora bien, esa discrecionalidad en cuanto a la creación y definición del perfil del puesto de trabajo no exonera a la Administración de la necesidad de justificar, siquiera someramente, las razones que le llevan a la creación o modificación de esos puestos de trabajo.

En la fase preparatoria de la disposición general (sea Resolución del Gerente del SMS, sea Orden de un Consejero competente) por la que se modifican plantillas laborales o relaciones de puestos de trabajo, deben constar los informes y estudios de oportunidad y economía, atendiendo a las necesidades de la organización y a la idoneidad del perfil y a la forma de provisión que a un puesto de trabajo se le atribuye. En el expediente de la disposición deben obrar de forma clara e inequívoca los estudios e informes sobre la necesidad y la oportunidad de la decisión que se va a adoptar. La inexistencia absoluta de dichos documentos preparatorios no haría sino acreditar falta de motivación y de justificación en la creación o modificación de los puestos de libre designación.

8.- Requisitos objetivos

Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 LTPC, son de aplicación al derecho de acceso, los principios siguientes:

• a) Que la información solicitada, obre en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley,
• b) Que sea de su titularidad es decir, que haya sido producida por dicho sujeto o adquirida para el ejercicio de sus funciones propias, y
• c) Que no haya dudas sobre su veracidad y así se garantice.

La evaluación de la concurrencia de tales requisitos debe hacerla la entidad o Administración reclamada y, caso de no reunirlos, debe manifestarlo y acreditarlo suficientemente para entender motivada la denegación del acceso a la información.

Si la entidad o Administración reclamada facilita la información solicitada, hay que presumir que tales requisitos han sido verificados y se cumplen. Por el contrario, si la deniega en base a que no concurre alguno o ninguno de los requisitos exigidos, deberá hacerlo constar y justificarlo de forma suficiente para que se pueda entender motivada la denegación.

En relación con ello y con este caso concreto, la entidad reclamada no ha acreditado que concurra incumplimiento de ninguno de los requisitos anteriores.

9. Limitaciones objetivas, generales al derecho de acceso

Que, en relación con los límites al derecho de acceso, y de conformidad con el principio general de transparencia pública, definido en el artículo 3.a) LTPC el cual señala: “En aplicación de este principio, la interpretación prioritaria siempre será favorable al acceso a la información, debiendo aplicarse de modo restrictivo las causas de denegación del acceso”, así y más concretamente el artículo 14.1 LTAIBG fija el “númerus clausus” de los supuestos en los que se “podrá” limitar el acceso a la información, “cuando suponga un perjuicio para”:

• a) La seguridad nacional.
• b) La defensa.
• c) Las relaciones exteriores.
• d) La seguridad pública.
• e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
• g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
• h) Los intereses económicos y comerciales.
• i) La política económica y monetaria.
• j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
• k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
• l) La protección del medio ambiente.

Como establece el artículo 14.2 LTAIB, la aplicación de alguna de las anteriores limitaciones por parte de la Administración o de las entidades públicas siempre es potestativa y por ello se exige que la aplicación limitante esté suficientemente justificada y sea proporcionada a su objeto y finalidad del bien que se protege, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente con referencia a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso y sin olvidar la motivación y el resultado del “test de daño” del que se derive incluso cuantificación del perjuicio que se ocasionaría con la entrega de la información; es por tanto un complemento necesario a la denegación, referirse a los daños de todo tipo que la concesión de la información pueda entrañar para alguno de los bienes o elementos sujetos a protección, pues no se puede obviar que la carga de la prueba para denegar el acceso a aquélla recae estricta y únicamente en la entidad o Administración reclamada.

En consecuencia, la mera inclusión de la información solicitada en alguno de los supuestos de límites señalados en la Ley no es causa suficiente para considerar justificada la denegación de la misma, ya que en todo caso la concesión o denegación es potestativa de la entidad o Administración y para que quepa una denegación, deben concurrir siempre los siguientes requisitos:

• a) Que la información solicitada se ubica en alguno de supuestos limitantes que protegen alguno de los valores, bienes e intereses establecidos.
• b) Que el suministro de la información puede producir un determinado y concreto perjuicio o daño en el bien o valor protegido, motivado, valorado y cuantificado de forma concreta y suficiente en relación con el contenido de la información solicitada, con la personalidad del solicitante, con las garantías ofrecidas por éste e incluso con la finalidad y destino que se pretenda dar a la misma.

En cuanto a las disposiciones de nuestra LTPC regional, su artículo 25.1 sigue el régimen de limitaciones de la LTAIBG, previendo la posibilidad de suministro parcial de la información salvo que la información resultante fuese distorsionada, inconexa o carente de sentido, en cuyo caso se deberá indicar expresamente.

En el caso concreto que nos ocupa, la entidad reclamada no ha acreditado la existencia de limitación alguna.

10. Protección de datos personales

Que, dentro de las limitaciones de acceso a la información, existe una limitación de naturaleza subjetiva y carácter general que la entidad o Administración debe siempre valorar, ponderar y aplicar siempre que proceda y en todo tipo de información facilitada.

La protección de datos personales es una exigencia de carácter general y por tanto, siempre que en la información a facilitar, se encuentren presentes datos de carácter personal de los regulados en Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, éstos deberán ser evaluados por la entidad para decidir si deben ser disociados o no en la información. Además en relación con los datos personales de los empleados públicos, como norma, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.4 LTPC, en relación con la publicación de los datos identificativos de los empleados públicos que gocen de algún tipo de protección o reserva de sus datos por sentencia judicial firme o medidas administrativas cautelares, éstos pueden “acreditarlo para ser excluidos en la publicación de la información”.

Los artículos 15 LTAIBG y 25.2 LTPC regulan el tratamiento de este tipo de datos y disponen:

• a) En el supuesto de datos especialmente protegidos, de los regulados en el artículo 7.2 de la LO 15/1999, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
• b) Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el artículo 7.3 de la LO 15/1999 o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
• c) Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.

La ley, establece que, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida y que deberán acreditarse suficientemente, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

Que el caso concreto a que se refiere esta Reclamación, la entidad reclamada no se ha pronunciado al respecto.

11. Conclusiones

Que en base a lo expuesto y a las consideraciones que se formulan, se considera que el reclamante tiene derecho al acceso a la información referida a las causas y motivos por los que se crean o modifican puestos de libre designación en el Servicio Murciano de Salud, así como a los informes y documentos acreditativos de las funciones y, de la oportunidad y necesidad de creación de puestos de libre designación dentro del actual organigrama del SMS.

En consecuencia con lo expuesto, se dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

PRIMERO.- En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede RECONOCER EL DERECHO a obtener la información solicitada de acuerdo con lo indicado en el apartado 11 de conclusiones.

SEGUNDO.- INSTAR al Servicio Murciano de Salud a que, en el plazo máximo de 15 DÍAS HÁBILES proceda a ejecutar la presente Resolución, en los términos expresados en la conclusión 11, remitiendo la información al reclamante y dando cuenta de ello a este Consejo, mediante escrito en el que relacione la información facilitada.

TERCERO.- Notificar a las partes que contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.1m) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.