Acceso a exámenes y plantillas de náutica de recreo y desestimación por carácter abusivo

ANTECEDENTES

PRIMERO

En fecha 22 y 24 de enero de 2024, el Sr. [NOMBRES Y APELLIDOS] solicitó a la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la Región de Murcia:

"Todos los documentos desde que haya registros de los exámenes de náutica de recreo (todas las titulaciones) que existan en la comunidad, ya que estoy recopilando dichos datos y tengo entendido que son de dominio público. Petición para recibir también las plantillas con las respuestas de todos los exámenes de náutica de recreo (todos los títulos) de los que tengan registro."

SEGUNDO

En fecha 27/02/25 se dictó Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras en los siguientes términos:

ANTECEDENTES DE HECHO
Con fechas 22 y 24 de enero de 2025 tienen entrada en el registro electrónico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con número 202590000056687 y 202590000062272, solicitudes de acceso a información presentada por D. [NOMBRES Y APELLIDOS].
En dichas peticiones solicita:
"Todos los documentos desde que haya registros de los exámenes de náutica de recreo (todas las titulaciones) que existan en la comunidad, ya que estoy recopilando dichos datos y tengo entendido que son de dominio público. Petición para recibir también las plantillas con las respuestas de todos los exámenes de náutica de recreo (todos los títulos) de los que tengan registro."
El interesado solicitó por correo electrónico, a través del Portal de la Transparencia, acceso a las pruebas oficiales de años anteriores de PNB, PER, Patrón de Yate y Capitán de Yate. Su petición fue contestada por vía electrónica, facilitándole copia de los exámenes de la última convocatoria celebrada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (noviembre 2024), respecto a todos las titulaciones de acceso al gobierno de embarcaciones de recreo - recreo - de Yate y de Capitán de Yate y Patrón de navegación Básica.
Se dio traslado de ambas solicitudes a la Dirección General de Litoral y Puertos, que con fecha de 19 de febrero de 2025 remite informe en el que se propone la inadmisión de la solicitud de acceso a información pública por considerar que concurren las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, a las que se remite el artículo 26.4 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- Normativa aplicable.
Para la tramitación y resolución de las solicitudes en materia de acceso a la información pública resultan de aplicación la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Segundo.- Competencia.
De conformidad con el artículo 26.5 de la Ley de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, será competente para la resolución del procedimiento de acceso al título de interés de la consejería que sea competente por razón de la materia, a la que refiera la información solicitada y se encuentre en posesión de tal información.
Tercero.- El artículo 23, de derecho de acceso a la información pública, de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dispone:

"1. De acuerdo con el artículo 4, todas las personas, tanto a título individual como en representación de cualquier persona jurídica, tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución española, en la legislación básica estatal y en la ley estatal, mediante su solicitud previa, que no tendrá necesidad de ser morada y sin más limitaciones que las derivadas de lo establecido en la legislación básica estatal.
2. Serán de aplicación al derecho de acceso a las regulaciones especiales recogidas en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno."

Por su parte, el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno señala:

"Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica."

Analizada la solicitud, y teniendo en cuenta la sentencia n° 120/2019 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso - Administrativo número 5, en un caso asimilable a la petición realizada, se ha podido comprobar que la información solicitada se encuentra incluida en las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18 de la LTAIBG, en concreto a la señalada en el apartado e) que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley, rigiéndose entre otros los siguientes argumentos de la pretendida sentencia:

• "El hecho de poder contar con los exámenes, enunciados y resultados de las distintas pruebas de acceso a las especialidades indicadas, nada tiene que ver con el objeto y fin de transparencia que promulga la norma. No se pone en entredicho la actuación del Órgano de Selección. No olvidemos que solicita los enunciados, plantillas y casos prácticos de cinco años.
• Permitir el acceso a la información solicitada por el interesado, esto es, a los cuestionarios de preguntas de los diferentes procesos selectivos, en el transcurso del tiempo, no solo reduciría el margen de actuación de los Órganos de Selección a la hora de elaborar las preguntas diferenciadas de los exámenes, sino que, además, no desestimaría la reclamación interesado o a quienes a través de él pudieran tener acceso a las mismas, mediando o no comercialización, en situación privilegiada, de poder presentarse a futuros procesos selectivos, respecto de otros aspirantes que carecen de dicha información. Situación que pudiera infringir los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas (artículo 23 de la Constitución).
• Con la información interesada se podría generar una base de datos con ingente cantidad de preguntas y respuestas correspondientes a varios años en cada una de las categorías de los diferentes procesos de selección, que pudiera incluir acceso a ser objeto de comercialización... En suma, se estaría ante información susceptible de ser concedida al exceder de la finalidad de la propia norma invocada."

En el mismo sentido, y argumentando el contenido de dicha sentencia, se pronuncia el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 96/2021, para desestimar la reclamación presentada ante un supuesto similar.
Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y en virtud de las competencias otorgadas en el artículo 26.5 de la citada Ley,

RESUELVO

PRIMERO.- Inadmitir las solicitudes de acceso a la información presentadas por D. por considerar que concurren las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, dado su carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la citada Ley.

SEGUNDO.- ..."

TERCERO

La anterior Orden fue notificada al ahora reclamante el día 27 de febrero, y en la misma fecha interpuso reclamación ante la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia.
El reclamante alega que el derecho de acceso a la información pública está garantizado por la ley, y que la solicitud no tiene un carácter repetitivo o abusivo; además de existir el precedente de haber entregado parte de la información solicitada.

CUARTO

La Dirección General de Litoral y Puertos ha comparecido en el expediente, dando traslado del expediente cursado a consecuencia de la solicitud de información, y aportando el escrito de alegaciones que a continuación se reproduce:

ASUNTO: Solicitud de acceso a información pública, reclamación 15/2025 ante Comisión de Transparencia.
En fecha 19 de mayo de 2025 se da traslado de la reclamación presentada ante la Comisión de Transparencia n°15/2025, por [bloqueado] contra la Orden dictada por el Consejo de Fomento e Infraestructuras con fecha 27 de febrero de 2025, resolviendo el expediente 04/2025 de solicitud de acceso a información pública, así como emplazamiento del Comisionado a los efectos de formular alegaciones.
En lo que respecta a las alegaciones formuladas por el interesado en favor de la admisión de su reclamación de acceso a la información pública, no nos parece que desvirtúen los razonamientos aducidos por la Consejería en la Orden impugnada.
Nos remitimos en su integridad a todos los argumentos esgrimidos en la misma, y que en acuerdo con el pronunciamiento jurisdiccional citado, en un supuesto muy similar al que nos ocupa, entendemos que facilitar a un particular la información solicitada podría suponer una ventaja injustificada y permitir un posible uso inadecuado de la citada documentación.
De acuerdo con todo lo anterior, esta Dirección General se mantiene en la corrección de la inadmisión de la citada solicitado, no por su carácter repetitivo, sino por el carácter "abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley".
No obstante, es preciso señalar que la Dirección General de Litoral y Puertos quiere mejorar este servicio y ha decidido publicar los exámenes resueltos de todas las Convocatorias celebradas en la Región de Murcia desde el año 2015, tras la entrada en vigor de la última norma que regula esta materia, el Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo (BOE núm. 247, de 11/10/2014).
Se añadirá a lo largo del mes de junio de 2025 a la página web www.nautica.carm.es un nuevo ítem, llamado HISTÓRICO DE EXÁMENES NÁUTICOS, que contendrá un listado por años de cada una de las convocatorias realizadas (desde 2015), y los cuestionarios de examen con soluciones de las titulaciones celebradas. De este modo cualquier interesado en esta materia, tendrá acceso en condiciones de igualdad a la citada información.

A los anteriores hechos son de aplicación los siguientes

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- DEL PROCEDIMIENTO ANTE ESTA COMISIÓN.

El procedimiento ha sido tramitado conforme a lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTBG), a la cual se remite el artículo 26.1 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante LTPC).

SEGUNDO.- ÁMBITO SUBJETIVO Y COMPETENCIA.

La Administración ante la que se ejerce el derecho de acceso a la Información se encuentra incluida en el ámbito subjetivo establecido en el artículo 2.1 de la LTBG y por tanto, se encuentra sujeta a la competencia revisora de esta Comisión en materia de transparencia.

La LTPC, tras su modificación por la Ley 1/2024, de 8 de julio, dispone:

"Artículo 38 ter. La Comisión de Transparencia. 1. Se crea la Comisión de Transparencia como órgano colegiado independiente y a la que corresponde resolver las reclamaciones que se planteen frente a las reclamaciones de acceso a la información pública, en los términos establecidos en el artículo 28 de esta ley."

Corresponde por tanto esta Comisión la resolución de la presente reclamación.

TERCERO.- PLAZO

El artículo 24 de la LTBG establece que el plazo para recurrir es de un mes desde la notificación, por lo que la reclamación está dentro de dicho plazo.

CUARTO.- LEGITIMACIÓN ACTIVA.

Ni la LTBG, ni la LTPC, determinan quiénes están legitimados para presentar esta reclamación. Por lo que en aplicación del artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPA), ley a la que remite el artículo 24.3 de la LTBG, cabe atribuirle a quien haya presentado la solicitud de acceso a la información cuya denegación se impugna, como es el caso que nos ocupa.

QUINTO.- INADMISIÓN POR EL CARÁCTER ABUSIVO DE LA SOLICITUD.

El artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de LTBG, dice:

Se admitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley

Al estudio de esta causa de inadmisión decide el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el Criterio Interpretativo 003/2016, de 14 de julio, expresándose, respecto del carácter abusivo de la petición de información, en los siguientes términos:

... hay dos elementos esenciales para la esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivamente cuantitativo, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y, B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, que no llegue a conjugarse con la finalidad de la ley. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: Con carácter general en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso derecho recogido en el art. 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, es decir: todo acto u omisión que por la intención de su autor, o por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”. Cuando sea atendida la necesidad de requerir un tratamiento que obligada a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos (el subrayado y la negrita son del informante). Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. Cuando sea contrario a las normas o las costumbres o la buena fe.

Para ayudarnos en el proceso de ponderar entre la información solicitada y los criterios de la inadmisión por abusividad, acudimos a la sentencia número 120/2019, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5, que dicta la Orden recurrida. Esta sentencia analiza el supuesto de una solicitud de información consistente en:

"las pruebas de conocimientos y plantilla de resultados de cada una de las especialidades siguientes de los cinco últimos años, Cuerpo Jurídico, Medicina, Enfermería y Psicología, así como las pruebas de inglés y plantilla de resultados, así como los casos prácticos, y si existe la resolución correcta de cada una de los mismos todo ello de los últimos cinco años"

El Consejo de Transparencia estimó la solicitud; pero el Ministerio de Defensa interpuso recurso contencioso administrativo, lo que dio lugar a una reflexión por el juzgador, de la que extraemos los siguientes pronunciamientos:

"El derecho de Información, constituye un derecho de elaboración legal, recogido en la Constitución, artículo 105.b), pero fuera de la regulación contenida en los artículos 14 al 30, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 20.1.d) de la Constitución. El artículo 105.b) de la Constitución, afirma que "La ley regulará el acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad del Estado, la integridad de los delitos y la intimidad de la persona, pues que, en virtud de este precepto constitucional, fuera de un derecho de configuración legal que precisa de desarrollo en la normativa operativa. Este precepto constitucional, 105.b), remite expresamente a la configuración legal del ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, como derecho no fundamental, aunque relacionado con el derecho de participación política, con el de libertad de información y con el de tutela judicial efectiva. Replega una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y registros públicos es un derecho de los ciudadanos y constituye un elemento de la ejercicio de la crítica del poder) y al Estado de derecho (en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto de fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y de permitir con máxima eficacia el de su actuación por la jurisdicción contencioso-administrativa)". No puede afirmarse que el Derecho de Información se regula solamente por la Constitución y la Ley 19/2013. Fijado, por tanto, que no se trata de un derecho absoluto, y que tiene las preferencias que debe tener frente a la existencia de otros derechos, debe tenerse en cuenta que sus límites, siempre deberán ser establecidos por normas con rango de Ley ordinaria, por lo menos. Que dichos límites, no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la Ley 19/2013, sino en todas las Leyes sectoriales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración ". "...hemos de traer a la colación el párrafo primero del Preámbulo de la Ley 19/2013 en orden a la finalidad y pretensión de la misma, y que dice "la Transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos someten su actuación a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda la inspección de los poderes públicos" (ver nota 15.1 e inciso "1". Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

De cuanto se ha expuesto son conclusiones determinantes para la resolución de este recurso que:

• La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
• Puesto que en definitiva se trata de interpretar y aplicar normas jurídicas a un caso concreto, se hace necesario acudir a los principios y normas generales de interpretación y aplicación...
• Que la interpretación y aplicación de las normas, no debe hacerse con única referencia del precepto o de la norma directamente aplicable, sino en relación sistemática, con el conjunto del Ordenamiento Jurídico en la medida en que sea de aplicación.
• Que el Derecho de Información no se regula solamente por la Constitución y la Ley 19/2013. No que se trata de un derecho absoluto
• Que dichos límites, no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la Ley 19/2013, sino también en las Leyes estatales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración.
• Que, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política a fin de que, los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.

Puede bien, recordemos que el solicitante interesa “todos los documentos desde que haya registros de los exámenes de náutica... y también las plantillas con las respuestas...”

Petición de información que nos resulta inadmisible a la luz del citado art. 18.1 e) de la Ley 19/2013, al considerar que la misma es abusiva y no se encuentra justificada con la finalidad de transparencia de dicha norma, explicitada en el Preámbulo de la LTBG. Carece de toda justificación la pretensión del reclamante a tener en cuenta no solo de lo dicho en orden a la finalidad de la Ley, sino de la norma constitucional y del resto del ordenamiento jurídico. El hecho de poder contar con los exámenes, enunciados y resultados de las distintas pruebas de acceso a las especialidades indicadas, nada tiene que ver con el objeto y fin de la transparencia que promulga la norma.

Ciertamente, de conformidad con lo prevenido en el art. 17.3 de la Ley 19/2013, “El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por que solicita la información y podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte se la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud; pero para una explicación, una razón de la petición, podría ayudar a valorar las circunstancias en fin de determinar la procedencia de su solicitud; y que no encontrar razón alguna a la pretensión del solicitante, su petición constituye un claro abuso del derecho. Bajo el prisma de la Ley 19/2013, no cabe todo."

Petición de información que, se reitera, no causa con la finalidad de la Ley de Transparencia; sino que, por el contrario, lo que cabe pensar es que, lo que subyace en la solicitud es que, el solicitante quiere aprovecharse del trabajo de los Órganos de Selección en perjuicio de otros ciudadanos que no continuarían con esa valiosa información; lo que se traduce en la vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad en aquellos a que se refiere la reclamación. No olvidemos que, los propios aspirantes, no cuentan con la información solicitada; solamente les cabe la revisión de las pruebas y exámenes.

RESOLUCIÓN

VISTOS, los antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos expuestos y demás preceptos legales de general aplicación al caso, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, por unanimidad

ACUERDA

1. PRIMERO.- DESESTIMAR la reclamación tramitada con la referencia R-01-2025, interpuesta frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras, por las razones apuntadas en el fundamento jurídico quinto.
2. SEGUNDO.- NOTIFICAR la presente a las partes con la advertencia de que ésta pone fin a la vía administrativa, y se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Murcia que por turno corresponda, de conformidad con lo previsto en los artículos 8.3 y 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3. TERCERO.- PUBLÍQUESE en la Web del Comisionado, una vez notificada previa disociación de los datos de carácter personal que convirtiere.

LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA

Natalia Sánchez López