Acceso a información ambiental sobre niveles genéricos de referencia en suelos

ANTECEDENTES

PRIMERO.-

En fecha 24-11-2021, [REDACTADO] presentó solicitud de acceso a información ambiental dirigida a la Dirección General de Medio Ambiente, en la que expone:

"En fecha 19 de septiembre del corriente se cursó ante este órgano ambiental del documento resultante de la contratación a la mercantil IDOM CONSULTING, ENGINEERING de los trabajos conducentes a la \"determinación de los niveles genéricos de referencia y otros elementos traza en los suelos de la Región de Murcia\" sin que hasta el corriente se me haya facilitado dicha información. Se entiende que no concurren ninguno de los motivos que causan la denegación recogidos en el Artículo 13 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, de transposición de la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el derecho del público a la información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, y de la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y a el acceso a la justicia, las Directivas 83/357/CEE y 90/611/CE"."

Y solicita que le sea facilitada la información relativa a la "Determinación de los niveles genéricos de referencia y otros elementos traza en los suelos de la Región de Murcia".

En fecha 03/10/2022 por medio del procedimiento el interesado reitera solicitud de información medioambiental añadiendo en su petición:

«Nuevamente se me facilite la información relativa la DETERMINACIÓN DE NIVELES DE FONDO Y NIVELES GENÉRICOS DE REFERENCIA DE METALES PESADOS Y OTROS ELEMENTOS TRAZA EN SUELOS, ELABORACIÓN DEL INVENTARIO DE SUELOS CONTAMINADOS Y DESARROLLO DE UNA APLICACIÓN WEB PARA LA GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN DE LA CALIDAD DE LOS SUELOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA». Que en el caso de no disponer de la misma se me haga conocer de los motivos por los cuales dicha información no se encuentra disponible.

SEGUNDO.- AUSENCIA DE RESPUESTA: INTERPOSICIÓN RECLAMACIÓN ANTE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA.

Ante la falta de respuesta en el plazo legal establecido, interpuse reclamación ante la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia en fecha 01/07/2025, diciendo:

“Que admita a trámite la presente queja por falta de respuesta a diversas solicitudes de acceso a la información ambiental. Que insta a la Consejería competente de la Región de Murcia a remitir, en el plazo más breve posible, la documentación derivada del contrato N.° MA 13-19, conforme a lo previsto en el pliego técnico del mismo. Que se pronuncie sobre la vulneración del derecho de acceso a la información pública ambiental, recordando a la administración regional sus obligaciones legales en materia de transparencia, especialmente en proyectos financiados con fondos de la Unión Europea...”

TERCERO.- EMPLAZAMIENTO A LA ADMINISTRACIÓN.

En fecha 11/08/2025 se emplazó a la administración reclamada, para que pude comparecer en este expediente y hacer las alegaciones que tuviese por conveniente; así como que remitiese el expediente tramitado en respuesta a la solicitud de información pública.

A la fecha actual ha transcurrido el plazo establecido y la entidad reclamada no ha enviado nada, ni ha comunicado alegaciones.

A los intereses hechos son de aplicación los siguientes

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- ÁMBITO SUBJETIVO Y COMPETENCIA.

La Administración ante la que se ejerció el derecho de acceso a la Información (DIRECCIÓN GENERAL DE MEDIO AMBIENTE), se encuentra incluida en el ámbito subjetivo establecido en el artículo 2.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), comisionado.

La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tras su modificación por la Ley 1/2024, de 8 de julio (en adelante LTPC), dispone:

"Artículo 38 ter. La Comisión de Transparencia. 1. Se crea la Comisión de Transparencia como órgano colegiado independiente y a la que corresponde resolver las reclamaciones que se planteen frente a las reclamaciones de acceso a la información pública, en los términos establecidos en el artículo 28 de esta ley."

Corresponde, por tanto, esta Comisión de Transparencia de la Región de Murcia la resolución de la presente reclamación.

SEGUNDO.- PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA RECLAMACIÓN

En cuanto al plazo para recurrir, señálase el artículo 24 de la LTAIBG que:

1. Frente a toda resolución expresa o pregunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.
2. La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

En el presente caso, siendo la petición inicial de información de fecha 24/11/21, es evidente que el plazo para haber dictado resolución ha quedado ampliamente superado (por el transcurso de los 20 días que establece el art. 26.1 LTPC), y dado que no ha habido acto resolutivo de la solicitud, hemos de tratar aquí la reiterada jurisprudencia cuando estas ante una denegación por silencio administrativo; que, resumidamente expuesta, establece que no hay plazo para recurrir decisiones desestimatorias por silencio administrativo (por todas, STC 188/2003 de 27 de octubre y STC 52/2014, del Pleno del TC, de 10/04/14).

En consecuencia, hemos de concluir que hemos de admitir a trámite la reclamación presentada.

TERCERO.- LEGITIMACIÓN ACTIVA.

Ni la LTAIBG, ni la LTPC, determinan quiénes están legitimados para presentar esta reclamación. Por lo que en aplicación del artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), que remite el artículo 24.3 de la LTAIBG, cabe atribuirla un quien haya presentado la solicitud de acceso a la información cuando su denegación se impugna, como es el caso que nos ocupa.

CUARTO.- CAUSAS DE INADMISIÓN

El artículo 116 de la LPA, establece las causas tasadas de inadmisión de un recurso administrativo, aplicables a la reclamación que examinamos, sin que se pueda apreciarse la concurrencia de ninguna de ellas.

QUINTO.- INFORMACIÓN PÚBLICA.

Ha de tenerse en cuenta que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento".

A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal.

Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Veamos a continuación si la información que por esta vía se reclama merece la consideración de "información pública", y si el procedimiento establecido en la LTAIBG es el adecuado.

Conviene precisar que los Niveles Genéricos de Referencia (NGR) en suelos, por los que se interesa el reclame, son umbrales de concentración de sustancias peligrosas que indican cuando un suelo podría estar contaminado, estableciendo límites para proteger la salud humana y los ecosistemas, y se definen por normativa (como el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero), para elementos como metales pesados y compuestos orgánicos, considerándose una concentración superior un indicativo de riesgo que requiere valoración, y al de reconocerse que merece la calificación de información pública.

Así considerado, la primera interrogante se puede salvar afirmando que se trata de información pública, con el contenido y alcance que ya hemos apuntado, en la línea de lo establecido por el Convenio de Aarhus y la Directiva 2003/4/ CE. En cuanto al artículo 2.3 de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación, pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la información ambiental comprende toda información en era escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma. La forma es, por tanto, universal e irrelevante la media forma o formato de la información para reflejar el verdadero objeto del derecho, constituido por la información independientemente de su soporte y no limitado a expedientes o procedimientos.

Veamos a continuación si el procedimiento establecido en la LTAIBG es adecuado, o ha de ceder ante la aplicación de la interpretación literal que se ha venido haciendo de la D.A. Primera de la misma norma, atento a la cual "esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental".

Resulta oportuno citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, recurso 3382/2022, por la que en ella se aborda una de las cuestiones más conflictivas que se ha suscitado en relación con la aplicación supletoria de la LTAIBG a los regímenes jurídicos específicos de acceso a la información –el existente en materia de medio ambiente es un buen ejemplo-, como es el de la aplicabilidad o no, en estos ámbitos, de la reclamación prevista por la legislación general de transparencia.

Al respecto, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, ha venido realizando una interpretación de la DA 1ª de la LTAIBG, que rechazaba las reclamaciones derivadas de solicitudes de acceso a la información presentadas en ámbitos materiales específicos, como el ambiental.

La Sentencia comentada, con motivo del examen de un recurso de casación contra una Sentencia del TSJ de Cataluña de 18 de diciembre de 2019, aunque referido al acceso a información de concejales o electos locales, aborda la cuestión, y aun así sin debate que existe una regulación específica que podría excluir la aplicación de la LTAIBG, advierte que la existencia de esa regulación específica en la normativa sobre el régimen local no conlleva la aplicación de la LTAIBG y, más en concreto, no impide que contra la resolución que dicte el correspondiente órgano de la administración local pueda interponerse la reclamación prevista en la normativa sobre transparencia. Esto es, que "la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno admite la reclamación que en ella se regula pueda dirigirse contra el acto originario que deniegue el acceso a la información, o, en su caso, contra el acto que desestima el recurso potestativo de reposición que eventualmente se hubiera interpuesto contra aquél (FJ 4º)".

De ahí que el Tribunal Supremo concluya que "el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación, en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga o no, el recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno".

En una línea similar, aunque resolviendo un caso de distinto alcance, la Sentencia de 5 de abril de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª, recurso 3060/2020), contiene diversas referencias a la naturaleza de la reclamación del artículo 24 de la LTBG que avalan la competencia de las autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones en ámbitos que cuentan con un régimen jurídico específico de acceso. El Tribunal Supremo considera que la reclamación recogida en la LTAIBG "constituye un cauce procedimental potestativo previo a emprender la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, que persigue reforzar las garantías del derecho de acceso a la información pública, y que se ampara en el título competencial que ostenta el Estado para regular las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas con el fin de garantizar a los administrados un tratamiento común ante estas, tal como se infiere de la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2018, de 4 de octubre (FJ 3.º)".

Y, desde la perspectiva que aquí nos interesa, añade que "En este sentido, cabe significar que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, expuesto en la mencionada sentencia 104/2018, permite decidir con claridad que tanto el alcance subjetivo y objetivo sobre el que se proyecta el derecho de acceso a la información pública de la ley estatal, que evidencia un extenso desarrollo del principio constitucional de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos garantizado en el artículo 105 b) de la Constitución, como del propio procedimiento impugnatorio articulado ante el Consejo de transparencia estatal o ante el correspondiente Consejo Autonómico, tienen el carácter de normas básicas, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas así como el procedimiento administrativo común."

Se resuelva con esa jurisprudencia una cuestión muy controvertida. La reclamación ante un órgano garante de transparencia debe resultar de aplicación, como consecuencia de la aplicación supletoria de la LTAIBG, en todas aquellas materias que cuenten con un régimen específico de acceso a la información, pero que no incluyan un instrumento de garantía de este tipo.

Ahora, este criterio interpretativo forjado con relación al acceso a la información por parte de electos locales se ha hecho extensivo también al acceso a la información ambiental. Así debe ser, puesto que el Tribunal Supremo define, como hemos señalado, la aplicación supletoria de la LTAIBG y, por tanto, de la reclamación en ella prevista –sustitutoria del recurso de alzada –, a todos los ámbitos en los que exista una regulación específica en materia de acceso a la información.

Y, sin duda, el medio ambiente es uno de ellos. Por ello, a partir de esta sentencia, los órganos garantes del derecho de acceso a la información ya no deban declarar su competencia para conocer de las reclamaciones en materia de acceso a la información ambiental.

Con todo lo expuesto, podemos concluir que la información cuyo acceso se reclama, es "información pública", conforme a los artículos 13 de la LTAIBG y 2 a) LTPC, y que no resulta de aplicación la interpretación excluyente de la DA Primera de la LTAIBG.

SEXTO.- OBLIGACIÓN DE RESOLVER

El interesado en su reclamación insta a la Comisión de Transparencia a que se pronuncie sobre la vulneración del derecho de acceso a la información pública y ambiental, y de lo que cabe manifestar lo siguiente:

Centrándonos únicamente en la revisión de la actuación administrativa en el terreno del derecho de acceso a la información, la Entidad reclamada no ha atendido la petición de acceso a esta información pública que se le presentó, cuando debía haber dictado un acto administrativo resolutorio de la petición.

Conviene recordar una vez más que la Administración está obligada a resolver, de manera expresa, y además, en la resolución que ponga fin al procedimiento, ha de decidir sobre todas las cuestiones planteadas por el solicitante, de manera congruente con las mismas, ex artículos 21 y 88 de la LPA.

Establece el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público, que las administraciones públicas, en su actuación y en sus relaciones, deberán respetar entre otros los principios de buena fe, de sana convivencia y legalidad e institucional, además de los de participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa. Se trata de un conjunto de principios cuya observancia obligatoria van configurando a favor de los ciudadanos su derecho a una buena administración.

En este sentido el deber de la Administración de resolver, de manera motivada y congruente es sustancial al estado de derecho y se impone, como vemos, por nuestra legislación administrativa y también constitucional. Ha de tenerse en cuenta que en el ámbito de la Unión Europea el artículo 41 de la Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa, Carta de Derechos, concede el derecho a todos los ciudadanos a una buena administración que incluya, entre otros derechos, la obligación que incumbe a la Administración de resolver en plazo y motivar sus decisiones.

En el BOE de fecha 23/10/2023, se publicó el Instrumento de ratificación del Convenio 205 del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromso el 18 de junio de 2009, que entró en vigor el día 1/1/2024.

Las disposiciones del Convenio deben ser tenidas en cuenta por las entidades públicas y los Tribunales de Justicia en la interpretación de la normativa interna española que regula el acceso a la información pública, de tal manera que hay que respetar las normas establecidas en dicho Convenio, ya que las mismas recogen obligaciones que son vinculantes con el carácter de mínimas. En su preámbulo señala:

"Extimando, por tanto, que todos los documentos públicos son en principio públicos y comunicables, con la reserva, únicamente, de la protección de otros derechos e intereses legítimos".

La Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, en el ejercicio de su función de garantizar el derecho de acceso a la información pública, ha de instar a la reclamada a que resuelva las solicitudes que se le presenten, y no puede dar lugar a que el incumplimiento de deber legal, sea una traba más al ejercicio del derecho de acceso a la información pública, que después luego ha de reconocerse si dentro de los límites legales, la administración reclamada no resuelva motivadamente su ejercicio y sus límites.

En el presente caso, la Entidad reclamada no solo no ha respondido a lo solicitado hace varios años, sin que conste causa o razón que lo justifique; sino que tampoco ha contestado a la petición de alegaciones formulada.

En este sentido el Consejo de Transparencia en su Resolución 0936/2025 puso de manifiesto:

«Ahora bien, esta falta de respuesta a la solicitud de acceso y al requerimiento de alegaciones de este Consejo no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública. A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de la misma y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES: TS: 2020:1558), en los siguientes términos: "[...] La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad..."

Por lo anteriormente expresado, dado que la documentación solicitada, tiene la condición de información pública, y a la vista de que no se ha manifestado por parte de la Administración reclamada que existan causas o impedimentos que determinen la posible concurrencia de los límites recogidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la existencia de causas de inadmisión del artículo 18, procede estimar la reclamación.

RESOLUCIÓN

VISTOS, los antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos expuestos y demás preceptos legales de general aplicación al caso, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, por unanimidad

ACUERDA

1. PRIMERO.- ESTIMAR la reclamación tramitada con la referencia R-079-2025, interpuesta por [DATOS PERSONALIZADOS] frente a la Dirección General de Medio Ambiente, debiendo concederse el derecho de acceso a la información pública solicitada, en los términos que constan en la solicitud inicial recogida en el antecedente de hecho primero.
2. SEGUNDO.- INSTAR a la reclamada para que en el plazo de 15 días hábiles desde la notificación, se proceda a ejecutar la presente resolución, facilitando la información al reclamante y dando cuenta de ello a esta Comisión.
3. TERCERO.- INVITAR al reclamante a comunicar cualquier incidencia que surja en la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
4. CUARTO.- NOTIFICAR a las partes, haciendo saber que contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Murcia que por turno corresponda, de conformidad con lo previsto en los artículos 8.3 y 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
5. QUINTO.- PUBLÍQUESE, una vez notificada esta resolución, en la página web institucional, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.

LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA

Natalia Sánchez López