Acceso a plano con anotaciones sobre el Paseo del Malecón

ANTECEDENTES

PRIMERO.- SOLICITUD INICIAL.

En sede electrónica de la Comunidad Autónoma, el Sr. Fernandez, en la representación que tiene acreditada, presentó en fecha 03-06-25, la solicitud que a continuación se transcribe:

"Expone: Por ser de interés para la labor de esta asociación dentro de la acción pública en materia de patrimonio cultural, así como para la investigación científica y la divulgación cultural, así como para la preparación de artículos y contenidos científicos. Por ser un documento realizado por un funcionario público dentro de su labor y sus funciones públicas, pagado con fondos públicos y realizado con medios públicos.

Solicita: Copia (o foto, o vista, en el caso de que no sea factible una reproducción por su gran tamaño) del plano de gran formato del que dispone el funcionario jefe del Servicio de Patrimonio Histórico, Gregorio Romero, y que realizó en el año 2021 en relación con el Monumento Nacional llamado "Paseo del Malecón", de Murcia, y sobre el que dibujó diversas líneas y anotaciones en referencia a los bienes y elementos situados, y los trazados estudiados para la tramitación del entorno de protección de dicho monumento".

SEGUNDO.- ORDEN INADMITIENDO LA SOLICITUD

En fecha 24-06-25 se dictó Orden de la Consejería reclamada en los siguientes términos:

ORDEN DE LA CONSEJERÍA DE TURISMO, CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES POR LA QUE SE RESUELVE SOLICITUD DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA FORMULADA POR LA ASOCIACIÓN AJVA, AL AMPARO DE LA LEY 12/2014, DE 16 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero. Con fecha 03/06/2025 y registro de entrada núm. 202590000427599, en representación de la asociación AJVA, presenta, dirigida a la Secretaría General de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes, solicitud de acceso a información pública a través del procedimiento 1307 de la Guía de procedimiento y servicios de la CARM, referente al Monumento Nacional llamado "Paseo del Malecón", en virtud de lo establecido en la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, concretamente solicita: Copia (o foto, o vista, en el caso de que no sea factible una reproducción por su gran tamaño) del plano de gran formato del que dispone el funcionario jefe del Servicio de Patrimonio Histórico, Gregorio Romero, y que realizó en el año 2021 en relación con el Monumento nacional llamado "Paseo del Malecón", de Murcia, y sobre el que dibujó diversas líneas y anotaciones en referencia a los bienes y elementos situados, y los trazados estudiados para la tramitación del entorno de protección de dicho monumento.

Segundo. Se ha tramitado por la Dirección General de Patrimonio Cultural el expediente DBC 000003/2019 relativo a la "Modificación de la delimitación del bien de interés cultural, con categoría de monumento, del Paseo del Malecón y su entorno de protección". Se entiende que la documentación solicitada estaría, en todo caso, relacionada con ese expediente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero: Las especificaciones relativas al ejercicio del derecho de acceso a la información pública se establecen en el Capítulo 11 (Art. 12 y siguientes) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y en el capítulo de mismo número (Arts. 23 y siguientes) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Segundo: Corresponde al titular de la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes la competencia para resolver la solicitud de acceso referida, de conformidad con lo establecido en el artículo 26.5.a) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Tercero. La Orden de 29 de septiembre de 2023 de la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes (BORM núm. 229, de 3 de octubre de 2023), por la que se delegan competencias del titular del departamento en los titulares de los Órganos Directivos de la Consejería, delega dicha competencia en la persona titular de la Dirección General de Patrimonio Cultural.

Cuarto: El procedimiento a seguir es el establecido en el artículo 26 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, que se remite al establecido para la tramitación con carácter básico en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Quinto: El artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a información pública, en concreto, la prevista en el apartado 18.1 b) preceptúa lo siguiente:

Artículo 18. Causas de inadmisión.
1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

Respecto a la naturaleza de la documentación solicitada, hay que señalar que se trata de un plano sobre el que "supuestamente" un empleado público dibujó diversas líneas y anotaciones, por lo que se considera que constituyen información de carácter auxiliar o de apoyo, consistente en un borrador de trabajo con notas u opiniones.

En la misma línea, citamos también lo dispuesto en el artículo 70.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, referido a aquellos documentos que constituyen un expediente administrativo, como es el DBC 000003/2019, el cual indica que: no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las administraciones públicas, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

Por tanto, en el presente supuesto se informa que resulta de aplicación la causa de inadmisión establecida en el artículo 18.1b) de la citada Ley 19/2013, para la solicitud referida a un plano en papel de gran formato con dibujos de diversas líneas y anotaciones manuscritas, considerando que se refiere a información de carácter auxiliar o de apoyo, de la que además ni puede predicarse que tenga carácter oficial, ni puede acreditarse o atribuirse su autoría al personal competente para la tramitación del procedimiento, y que de tener algún valor sería éste de un material de trabajo informal, accesorio, con notas y opiniones.

Por lo expuesto, DISPONGO:

Primero. Inadmitir a trámite la solicitud de acceso a información pública realizada por la asociación AJVA a la vista de la naturaleza de la documentación solicitada, según lo establecido en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que contempla como causa de inadmisión que la solicitud se refiera a información que tiene carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones y resúmenes, como es el caso.

Segundo. Notifíquese la presente Orden...

Se practicó notificación de dicha Orden en fecha 09/07/25.

TERCERO.- INTERPOSICIÓN DE RECLAMACIÓN ANTE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA.

Frente a la Orden que se ha transcrito se interpuso, en fecha 23/07/25, la reclamación que a continuación reproducimos en lo que afecta a la cuestión de fondo; dice así:

"...La administración no ha indicado si existe o no el citado plano, por lo que no ha negado la existencia del documento solicitado, pero tampoco reconoce su realidad.

- La administración señala en los fundamentos de derecho que "Respecto a la naturaleza de la documentación solicitada, hay que señalar que se trata de un plano sobre el que "supuestamente" un empleado público dibujó diversas líneas y anotaciones, por lo que se considera que constituyen información de carácter auxiliar o de apoyo, consistente en un borrador de trabajo con notas u opiniones", no especificando si existen o no dichas anotaciones y líneas, ni si lo hizo como su trabajo como empleado público y sobre medios e impresiones pagadas con fondos públicos, o si lo hizo en tiempo libre en materiales privados impresos por su cuenta y riesgo.

- En los antecedentes de hecho se señala que "Segundo. Se ha tramitado por la Dirección General de Patrimonio Cultural el expediente DBC 000003/2019 relativo a la "Modificación de la delimitación del bien de interés cultural, con categoría de monumento, del Paseo del Malecón y su entorno de protección". Se entiende que la documentación solicitada estaría, en todo caso, relacionada con ese expediente." Pero en los fundamentos de derecho no se llega a especificar si el documento existe, si forma parte o no del expediente y, en ese caso, por qué no forma parte del expediente, y en qué inciso quedaría comprendido un plano realizado por un empleado público, impreso con medios públicos, pagado por fondos públicos, y que ha sido exhibido en reuniones públicas con personas y entidades externas a las administraciones: aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las administraciones públicas.

Este hecho resulta trascendental: no se trata de un simple borrador interno sin contenido sustantivo, sino de un documento con entidad propia que ya ha sido trasladado a otros agentes y exhibido con conocimiento de la propia dirección general, y no son notas, borradores, opiniones ni resúmenes, sino más bien un documento que podría calificarse de acta de inspección, propuesta de resolución, informe técnico o plano, y en ningún caso una nota, borrador, opinión ni resumen. De ello se desprende que la administración ha elaborado uno o varios documentos que ya existen, obran en su poder y han sido mostrados formalmente a una tercera entidad, por lo que no puede alegarse que la información sea una nota u opinión, como indica la excepción del artículo 18.1 b) LTAIBG.

Claramente es un documento, cualquiera que sea su formato o soporte, que obra en poder de alguno de los sujetos (no se indica en la orden que ya no obre en su poder, ni que haya sido destruido, ni que haya sido purgado, ni que el señor autor del mismo haya realizado ninguna otra acción sobre el mismo).

Que las marcas, contenidos o valoraciones que incluya dicho documento no sean los que finalmente se hayan aprobado por la administración actuante, no debe confundirse con que sea un documento accesorio, borrador o nota, sino que en la actuación de la administración, ante varios informes, posiciones técnicas o valoraciones contradictorias, la administración finalmente tomará una posición, sin que haya que purgar o eliminar los documentos contradictorios elaborados por distintos técnicos. O sin que se eliminen del expediente o no se incluyan en el mismo los distintos documentos técnicos elaborados por los empleados públicos de la administración actuante.

Es más, la norma que vamos a ver a continuación no exige que un plano como el que se solicita su acceso forme parte de un expediente administrativo, sino simplemente que obre en poder de alguno de los sujetos (administraciones) incluidos en el título de la ley, y haya sido elaborado (como es el caso del plano del Sr. Romero Sánchez que se solicita) o adquirido en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 13 de la Ley 19/2013 define como información pública: "Los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

El Consejo de Transparencia ha reiterado en múltiples resoluciones (entre ellas, la R/02440/2023) que no puede confundirse "información en curso de elaboración" con "expediente en tramitación", y que los documentos que ya existen y han sido perfeccionados (aunque no aprobados de forma definitiva) deben ser accesibles al amparo del derecho de acceso. En dicha resolución se indica expresamente: "No debe confundirse expediente en tramitación o en desarrollo con información en elaboración; por lo que nada impide el reconocimiento del derecho de acceso a aquellos documentos terminados o perfeccionados que formen parte de un expediente inconcluso (salvo que concurra algún límite legal)".

En el presente caso, la negativa de la administración no solo resulta infundada, sino contraria a los principios de transparencia activa, buena fe procedimental y publicidad de los actos administrativos.

Pero es más, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación n° 75/2018, razona que "Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (...) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

Además, se debe tener en cuenta, por un lado, que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y, por otro lado, que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación).

Por otro lado, se tiene que recordar que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación).

Pero también se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación". En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados" —Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.

Conclusión, la información señalada no tiene carácter de auxiliar ni se ampara en lo previsto en la letra b) del apartado 1 del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y ello, porque esta información es la base de la resolución dictada en fechas recientes para incoar la protección del bien en el expediente que cita la propia Orden, aunque no forme parte del expediente electrónico dado su formato de cartulina de gran tamaño, o lo que es lo mismo, ha tenido y tiene relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano actuante.

Así las cosas, la argumentación de la administración debe ser desestimada por esta Comisionada.

Además, no se puede obviar que la solicitud de información afecta a un ámbito, el del patrimonio cultural, en el que se reconoce a la totalidad de los ciudadanos el ejercicio de la acción pública (derechos recogidos en Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español, la Ley 27/2006, etc.), y en este sentido el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 11 de octubre de 1994 y 12 de abril de 2012 ha señalado que "... hay que admitir que si se reconoce a la totalidad de los ciudadanos la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad en dichas materias sin exigirles legitimación alguna, no puede privárseles de los medios necesarios, como es el acceso a la información, aunque no promuevan ni se personen en el procedimiento, ya que de lo contrario se desvirtúa su finalidad".

CUARTO.- Que se debe aclarar por la administración si existe el plano solicitado, en poder de quién obra, y si ha sido realizado por un (o más) empleado público en el ejercicio de sus funciones o, en su caso, si ha sido destruido o desaparecido, y por qué causas y responsables. Igualmente se debe señalar el formato del documento, tamaño y soporte sobre el que está realizado.

QUINTO.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece y reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Por todo lo anteriormente expuesto, de esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia SOLICITA:

1. PRIMERO.- Que esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia emprenda cuantas acciones considere oportunas para instar a la Consejería competente en materia de Cultura de la Región de Murcia a que atienda debidamente la solicitud de información pública realizada por AJVA en fecha citada, y en su virtud, facilite la información solicitada.
2. SEGUNDO.- Que se tramite la presente reclamación para atender la solicitud de acceso a la información formulada por AJVA, conforme a la Ley 19/2013, y se conceda el acceso solicitado, dándonos traslado de las actuaciones que se realicen y tramite de audiencia previo a la resolución que dicte esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia.
3. TERCERO.- Que esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia recabe de la consejería competente en materia de Cultura todos los datos relativos al documento solicitado, la veracidad de su existencia, el soporte o material en el que está realizado, así como el tamaño y características del mismo, y la identificación de quién posee el mismo o, en su caso, si se ha destruido y por qué empleado, técnico o responsable público.
4. CUARTO.- Que esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia recabe de la consejería competente en materia de Cultura declaración jurada o promesa del jefe de servicio de Patrimonio Histórico relativa a si realizó el citado plano/mapa, en qué circunstancias, así como si exhibió el mismo a varias personas externas a la administración y a responsables de varias asociaciones, en presencia de otros técnicos del citado servicio y tras la presencia de la entonces Directora General con competencias en materia de Patrimonio Cultural. Igualmente que dicha declaración jurada o promesa del jefe de servicio indique si ha conservado dicho plano/mapa o si por el contrario lo ha destruido o lo ha entregado a un tercero, interno o externo.
5. QUINTO.- Que esta Comisionada de Transparencia de la Región de Murcia recabe de la consejería competente en materia de Cultura el índice del expediente DBC 000003/2019 de la Dirección General de Patrimonio Cultural así como los índices de los diversos recursos de alzada a la incoación de dicho expediente que se tramitan en la Secretaría General de la consejería competente en materia de Cultura”.

CUARTO.- EMPLAZAMIENTO ENTIDAD RECLAMADA.

Se emplazó a la administración reclamada, que compareció, aportándose al expediente el informe que se transcribe en la parte que afecta a la cuestión de fondo; dice así:

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

PRIMERA.- COMPETENCIA.

El presente informe se emite en ejercicio de las funciones que el artículo 50,1.c) y e) del Decreto 81/2005, de 8 de julio, atribuye al Servicio de Coordinación Jurídico-Administrativa, en el marco de las competencias encomendadas a la Dirección General de Patrimonio Cultural en el artículo 5 del Decreto n° 243/2023, de 22 de septiembre.

SEGUNDA.- NATURALEZA AUXILIAR Y DE APOYO DE LA DOCUMENTACIÓN SOLICITADA.

El artículo 18.1.b) de la LTBG determina que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes referidas a información que tengan carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. En desarrollo de este precepto de carácter básico, el legislador autonómico, tras recordar la necesidad de la motivación de la resolución de inadmisión a trámite, ha establecido un único límite a las inadmisiones que se fundamenten en el carácter auxiliar o de apoyo de la información solicitada, señalando que no podrá considerarse que tienen tal carácter los informes de naturaleza preceptiva (artículo 26.4.b de la LTRMU). Pues bien, la aludida Orden de 24 de junio de 2025 de inadmisión a trámite de la solicitud de acceso a información realizada por la asociación AJVA, en la parte que interesa, fundamentaba jurídicamente la inadmisión de la petición de la siguiente manera:

"Quinto: El artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a información pública, en concreto, la prevista en el apartado 18.1 b) preceptúa lo siguiente:
Artículo 18. Causas de inadmisión.
1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Respecto a la naturaleza de la documentación solicitada, hay que señalar que se trata de un plano sobre el que "supuestamente" un empleado público dibujó diversas líneas y anotaciones, por lo que se considera que constituyen información de carácter auxiliar o de apoyo, consistente en un borrador de trabajo con notas u opiniones.
En la misma línea, citamos también lo dispuesto en el artículo 70.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, referido a aquellos documentos que constituyen un expediente administrativo, como es el DBC 000003/2019, el cual indica que: no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las administraciones públicas, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
Por tanto, en el presente supuesto se informa que resulta de aplicación la causa de inadmisión establecida en el artículo 18.1b) de la citada Ley 19/2013, para la solicitud referida a un plano en papel de gran formato con dibujos de diversas líneas y anotaciones manuscritas, considerando que se refiere a información de carácter auxiliar o de apoyo, de la que además ni puede predicarse que tenga carácter oficial, ni puede acreditarse o atribuirse su autoría al personal competente para la tramitación del procedimiento, y que de tener algún valor sería éste de un material de trabajo informal, accesorio, con notas y opiniones.

En consecuencia, se observa que la motivación jurídica de la inadmisión que exige la Ley se encuentra ampliamente contenida en la Orden, por lo que se cumple adecuadamente esta exigencia normativa. Es preciso indicar en este punto que el citado artículo 18 de la LTBG determina que la Administración "inadmitirá a trámite" (es decir, habrá de inadmitir) aquellas solicitudes en las que concurra alguna de las causas previstas en dicho artículo.

Así lo ha estimado también el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que en su criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015, afirmaba lo siguiente:

En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Concluye el CTBG, en la parte que interesa, que "El desglose que incluye el apartado 18.1.b), en: notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, no es una definición nominal sino un ejemplo de documentos que, con un determinado formato, puede contener información que cumpla los condicionantes para poder ser calificada como de carácter auxiliar o de apoyo".

E insiste este órgano en que es, por lo tanto, este carácter y no el formato que adopte o la denominación que se aplique lo que permitirá, de forma motivada, aplicar este precepto. Como se argumentará posteriormente, los documentos y planos como el aludido por la asociación interesada poseen varias de las características señaladas por el CTBG, si no todas ellas.

Al respecto, contra la inadmisión de la solicitud de acceso aludida, la asociación interesada formula las siguientes apreciaciones:

• Que la Administración, en la motivación de la inadmisión, no especifica si existen o no dichas anotaciones y líneas, ni si lo hizo como su trabajo como empleado público y sobre medios e impresiones pagadas con fondos públicos, o si lo hizo en tiempo libre en materiales privados impresos por su cuenta y riesgo.
• Continúa el interesado insistiendo en que en los fundamentos de Derecho no se llega a especificar si el documento existe, si forma parte o no del expediente y, en ese caso, por qué no forma parte del expediente, y en qué inciso quedaría comprendido un plano realizado por un empleado público, impreso con medios públicos, pagado por fondos públicos, y que ha sido exhibido en reuniones públicas con personas y entidades externas a las administraciones: aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las administraciones públicas.

En primer lugar, cabe referir que la documentación con carácter auxiliar o de apoyo (como notas, borradores, opiniones, resúmenes...), cuya presencia es habitual y cotidiana en todo tipo de procedimientos administrativos, puede ser elaborada -en caso de existir- por empleados públicos en ejercicio de sus funciones sin que ello afecte en absoluto a su naturaleza de meros medios auxiliares o de apoyo. Por ello, no se alcanza a comprender el sentido jurídico de esta alegación.

Por otra otra, el artículo 70 de la LPAC no establece, en modo alguno, que la inclusión de documentos y actuaciones en un expediente administrativo haya de depender del origen del material utilizado para elaborar los borradores, sino que los antecedentes y documentos formarán o no parte del mismo dependiendo de su efectivo carácter y función en el procedimiento, no de su denominación ni origen, como ha señalado la CTBG.

Es habitual en todo tipo de reuniones realizar anotaciones con ideas o aportaciones de las partes sin que ello suponga, en modo alguno, que quien las realiza las asuma como propias o válidas inmediatamente, sino que han de servir de base para ulteriores estudios, análisis o informes. En consecuencia, el mero hecho de que las anotaciones sean tomadas por un empleado público no les otorga, por esa razón, el carácter de acto administrativo. De hecho, un plano como el descrito por la asociación interesada carece incluso del carácter de documento administrativo, por lo que no podrá formar parte de un expediente.

En efecto, el artículo 26 de la LPAC define qué debe entenderse por documento administrativo conforme el siguiente tenor literal:

1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

Resulta evidente que la eventual realización de anotaciones o trazos sobre bocetos o planos que pueden (o no) servir como apuntes para ulteriores trabajos o como base para la elaboración de la planimetría definitiva, carece de todo valor que exceda el de un simple croquis susceptible de modificación y desarrollo. De igual manera, no puede compartirse jurídicamente la afirmación del recurrente que sostiene que no se trata de un simple borrador interno sin contenido sustantivo, sino de un documento con entidad propia que ya ha sido trasladado a otros agentes y exhibido con conocimiento de la propia dirección general, y no son notas, borradores, opiniones ni resúmenes, sino más bien un documento que podría calificarse de acta de inspección, propuesta de resolución, informe técnico o plano, y en ningún caso una nota, borrador, opinión ni resumen.

Como se ha argumentado ut supra, el plano aludido por el interesado no reuniría las características formales que el ordenamiento jurídico exige a los documentos administrativos. Tampoco poseería los requisitos procedimentales requeridos para las actas de inspección ni, mucho menos, para las propuestas de resolución. En cuanto a su identificación con los informes técnicos, el artículo 80.2 de la LPAC determina que los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 (...).

Por todas las razones expuestas, un documento de las características descritas por la asociación AJVA en su escrito no puede formar parte del expediente al encajar perfectamente con la definición de “borrador” que ofrece el Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia (documento provisional sujeto a ulterior revisión y eventuales modificaciones).

Finalmente, es cierto que el artículo 26.1 de la LPAC establece que las Administraciones emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. Sin embargo, la naturaleza de un plano o un informe que haya de formar parte de un expediente no exige otra forma de expresión y constancia, sino que precisamente por sus características, función y su singular carácter deberá poseer necesariamente las formalidades que la Ley exige en los precitados artículos 26,2 y 80,1 de la LPAC.

Al respecto, cabe señalar que la planimetría definitiva que sirvió como antecedente y fundamento a la resolución definitiva del procedimiento administrativo sí forma parte del expediente, por lo que está incluida en el ámbito objetivo del ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En base a lo anteriormente expuesto, y salvo criterio mejor fundado en Derecho, se emite la siguiente CONCLUSIÓN:

Los documentos con las características y naturaleza descritas por el interesado en su escrito no forman parte de los expedientes administrativos por los argumentos jurídicos expuestos previamente en el cuerpo del presente informe, los cuales se dan por reproducidos, por aplicación, especialmente, de lo dispuesto en los artículos 70.4, 26.1 y 80.2 de la LPAC.

Por consiguiente, se estima que la inadmisión a trámite dictada mediante Orden de 24 de junio de 2025 de la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes de la Región de Murcia en relación con la solicitud de acceso a información pública formulada por la asociación AJVA, fue conforme a Derecho, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18.1.b) de la LTBG y 26.4.b) de la LTRMU y es conforme a la interpretación realizada por el CTBG en su criterio interpretativo CI1/006/2015, de 12 de noviembre de 2015.

En conclusión, a la vista de las alegaciones expuestas, se propone la DESESTIMACIÓN de la reclamación formulada ante la Comisión de la Transparencia por la asociación AJVA contra la Orden de fecha 24 de junio de 2025, por ser conforme a Derecho, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- DEL PROCEDIMIENTO ANTE ESTA COMISIÓN.

El procedimiento ha sido tramitado conforme a lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTBG), a la cual se remite el artículo 28.2 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante LTPC).

SEGUNDO.- ÁMBITO SUBJETIVO Y COMPETENCIA.

La Administración ante la que se ejercita el derecho de acceso a la Información se encuentra incluida en el ámbito subjetivo establecido en el artículo 2.1 de la LTBG y, por tanto, se encuentra sujeta a la competencia revisora de esta Comisión en materia de transparencia.

La LTPC, tras su modificación por la Ley 1/2024, de 8 de julio, dispone:

"Artículo 38 ter. La Comisión de Transparencia.
1. Se crea la Comisión de Transparencia como órgano colegiado independiente y a la que corresponde resolver las reclamaciones que se planteen frente a las reclamaciones de acceso a la información pública, en los términos establecidos en el artículo 28 de esta ley."

Corresponde, por tanto, a esta Comisión la resolución de la presente reclamación.

TERCERO.- PLAZO

El artículo 24 de la LTBG establece que el plazo para recurrir es de un mes desde la notificación, por lo que la reclamación está dentro de dicho plazo.

CUARTO.- LEGITIMACIÓN ACTIVA.

Ni la LTBG, ni la LTPC, determinan quiénes están legitimados para presentar esta reclamación. Por lo que en aplicación del artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPA), ley a la que remite el artículo 24.3 de la LTBG, cabe atribuirla a quien haya presentado la solicitud de acceso a la información cuya denegación se impugna, como es el caso que nos ocupa.

QUINTO.- INADMISIÓN POR LA CAUSA ESTABLECIDA EN EL ART. 18.1 b) DE LA LTAIBG.

Examinada detenidamente la solicitud de información, junto la Orden de la Consejería fechada el 24/06/25 que la inadmite a trámite; además de la reclamación frente a dicha Orden y las alegaciones formuladas por la entidad reclamada, todo lo cual ha quedado reproducido en los antecedentes para la debida fundamentación y seguridad jurídica, concluimos haciendo nuestro el argumento de la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes, al considerar acreditado que se dan los supuestos para la aplicación del art. 18.1 b) de la LTAIBG desarrollados en el Criterio Interpretativo 6/2015 del Consejo de Transparencia Estatal.

VISTOS, los antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos expuestos y demás preceptos legales de general aplicación al caso, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, por unanimidad:

ACUERDA

PRIMERO.- DESESTIMAR la reclamación tramitada con la referencia R-100-2025, interpuesta en representación de la Asociación AJVA, frente a la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes, por la causa establecida en el art. 18.1 letra b) de la Ley 19/2013.

SEGUNDO.- NOTIFICAR la presente a las partes con la advertencia de que ésta pone fin a la vía administrativa, y se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Murcia que por turno corresponda, de conformidad con lo previsto en los artículos 8.3 y 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.- PUBLÍQUESE en la Web del Comisionado, una vez notificada previa disociación de los datos de carácter personal que contuviere.