Reclamación contra la denegación de acceso al expediente e historial académico de una alumna y la exigencia de recogida presencial

ANTECEDENTES

Resolución 139/2026, de 30 de abril, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León

Asunto: Expediente CT-496/2023 / Reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. ª XXX ante el CEIP “XXX” de XXX y la Dirección Provincial de Educación de XXX (Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León)

Primero.-

Con fecha 8 de noviembre de 2023, tuvo entrada en el Registro Electrónico del Gobierno de España una solicitud de información pública presentada por D. ª XXX dirigida a la Consejería de Educación. El objeto de esta petición, relacionado con la hija de la solicitante –XXX- escolarizada en el curso 2023-2024 en XXX de la EP, se expresaba en los siguientes términos:

“PRIMERO.- Copia del expediente académico y del historial académico de la alumna, así como de los documentos adjuntos a los mismos, en formato pdf. SEGUNDO.- Que dicha documentación solicitada sea enviada al siguiente email [email protected]”.

Segundo.-

Con fecha 14 de diciembre de 2023, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D.ª XXX frente a la denegación presunta de la solicitud de información pública indicada en el expositivo anterior.

Tercero.-

Una vez recibida la reclamación, esta Comisión de Transparencia se dirigió a la Consejería de Educación poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que informase sobre la presunta ausencia de respuesta que había dado lugar a la citada impugnación.

La respuesta recibida a la anterior solicitud se realizó en los siguientes términos:

“Como consta en su declaración a la Comisión de Transparencia de Castilla y León, la reclamante «solicita al CEIP XXX que se envíe a su dirección de correo electrónico particular ([email protected]) el expediente académico de la alumna XXX», siendo postura reiterada de esta Consejería de Educación que se ajusta mejor a la normativa vigente en materia de protección de datos de carácter personal, la entrega en el propio centro de cualquier documentación que soliciten padres o tutores de alumnos menores de edad, especialmente cuando se trata de una tan sensible como su expediente académico. En cualquier caso, se solicitará a la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno de la Consejería de la Presidencia, la asociación de un identificador para la tramitación ordinaria del expediente de resolución de información pública. Se solicitará asimismo de la Agencia Española de Protección de Datos su valoración acerca del uso de un correo electrónico particular como medio de trasmisión del expediente académico de un alumno menor de edad, y se resolverá mediante la oportuna Orden de la Consejería de Educación, notificándose fehacientemente a continuación”.

Con posterioridad se recibió la Orden de la Consejería de Educación, de 11 de marzo de 2024, por la que se resolvió la solicitud de acceso a la información pública formulada por D.ª XXX, cuya fundamentación jurídica se realizó los siguientes términos:

FUNDAMENTOS DE DERECHO (…)

Tercero.- La LTAIBG en su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones

Cuarto.- No obstante, el artículo 18.1 de la misma norma, establece que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

Quinto.- Por otro lado, el artículo 15 de la LTAIBG, establece en cuanto a la protección de datos personales, la necesidad de ponderar entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal, procurando la mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad, como es el caso. Recomendación legal, que en opinión de esta Consejería debe extenderse no solo al contenido de la divulgación, como a los medios empleados para realizarla, evitando los que no reúnan las suficientes garantías de privacidad y procurando asimismo el cumplimiento de la normativa de procedimiento administrativo, que rige como norma supletoria en todas las actuaciones de la administración. (…)

En la parte dispositiva de esta Orden se señaló lo siguiente:

RESUELVO

Primero.- Inadmitir la solicitud formulada por DÑA. XXX por los motivos expresados en los fundamentos cuarto y quinto, de acuerdo con la siguiente motivación:

1.1.- Por lo que se refiere a la protección de datos personales, viene siendo postura reiterada de esta Consejería de Educación que se ajusta mejor a la normativa vigente en esta materia, la entrega en el propio centro de cualquier documentación que soliciten padres o tutores de alumnos menores de edad, especialmente cuando se trata de datos tan sensibles como su expediente académico. Por otro lado, respecto al cauce establecido para su obtención, se puede citar la doctrina de la Agencia Española de Protección de Datos que para los Centros Educativos establece que el derecho de acceso a los datos personales es independiente del derecho de acceso al expediente, a la información y documentación, que se rigen por otra normativa y que conforme a la normativa de protección de datos, no hay obligación de facilitar copia del expediente escolar, sin perjuicio del acceso a la información en el marco de la legislación sectorial. Legislación sectorial que viene constituida por las distintas Leyes Orgánicas de Educación y sus normas de desarrollo, autonómicas o estatales. (…)

Por otro lado, se ha realizado con fecha 28/02/2024 una consulta específica a la Agencia Española de Protección de Datos sobre la validez de una dirección de correo personal para la transmisión de una información tan sensible como el expediente académico de un menor, cuya custodia está encomendada al centro y la administración educativa. A este respecto, por lo que aquí interesa, la Agencia señala que el Real Decreto 311/2002, de 3 de mayo, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, en el apartado 1 de su artículo 2 determina que «cuando el sistema trate datos personales, el responsable de seguridad recogerá los requisitos de protección de datos que sean fijados por el responsable o por el encargado del tratamiento, contando con el asesoramiento del DPD, y que sean necesarios implementar en los sistemas de acuerdo a la naturaleza, alcance, contexto y fines del mismo, así como de los riesgos para los derechos y libertades de acuerdo a lo establecido en los artículo 24 y 32 del RGPD, y de acuerdo a la evaluación de impacto en la protección de datos si se ha llevado a cabo».

Asimismo, hay que tener en cuenta lo que determina el apartado 8 de ese mismo Anexo; pues de manera especial, «la información distribuida por medio de correo electrónico se protegerá, tanto en el cuerpo de los mensajes como en los anexos» y «Se protegerá la información de encaminamiento de mensajes y establecimiento de conexiones».

En este sentido, y como esta Consejería de Educación ya ha tenido ocasión de reiterar, la vía electrónica a que se refiere el art. 22.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, debería reunir los requisitos que impone el Real Decreto 311/2022, de 3 de mayo, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad. Asimismo, los establecidos por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Y finalmente los requeridos por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aparte de los impuestos por la normativa en materia de protección de datos. Es decir, seguridad de las comunicaciones, garantía de confidencialidad, registro electrónico confrontado mediante código seguro de verificación, y constancia de su recepción por el destinatario.

Dado que los centros educativos públicos de Castilla y León (como los de cualquier otra Comunidad Autónoma) carecen por el momento de sistemas de registro y/o notificación electrónica que reúnan los requisitos y garantías relacionados en el apartado anterior, sólo tienen a su alcance la puesta a disposición de cualquier información solicitada por padres o tutores de alumnos, mediante su entrega personal o mediante depósito en la secretaría del centro, siempre acreditando su recepción por el destinatario, ya que se trata de un derecho personalísimo de los padres o tutores del alumnado. Métodos por otra parte, mucho más seguros que la remisión a un correo electrónico particular, que no garantiza ni la recepción por parte del destinatario ni la posible interceptación por parte de terceras personas de una información tan sensible como los datos personales de un menor de edad, incumpliendo así lo prevenido tanto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (…).

1.2.- Respecto al carácter abusivo o repetitivo de la solicitud, hay que señalar que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, encontrándose previstos los posibles límites o causas de inadmisión en los artículos 14, 15 y 18 de la LTAIBG. (…)

Respecto a las causas de inadmisión del artículo 18, aunque entre las mismas no se incluye la persecución por parte de la solicitud de un interés meramente privado, la atención a la finalidad de la norma opera como causa de inadmisión de la solicitud, de acuerdo con el art. 18.1.e), en los supuestos de solicitudes en las que concurran los requisitos de presentar un carácter repetitivo o abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.

Por lo tanto, no incurre en la causa de inadmisión el mero hecho de buscar un interés privado, incluso aunque figure expresamente en la motivación; pero podemos considerar que estamos ante causa de inadmisión cuando se dan simultáneamente dos requisitos: solicitud abusiva y no justificada (STS 1519/2020). El Criterio Interpretativo CI/003/2016 se remite al concepto de abuso del artículo 7.2 del Código Civil, así se entiende por abuso el acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho.

Dña. XXX exige reiteradamente cada curso escolar, alternando la vía del derecho de acceso en materia de protección de datos o la de la solicitud de información pública, que se la remitan a su correo electrónico particular, no solo informes de evaluación psicopedagógica, exámenes, expedientes académicos, y cualesquiera otras pruebas e instrumentos de evaluación de sus hijos, incluidas las anotaciones del profesor, sino la transcripción de tutoría e incluso el currículum del profesorado de sus hijos, poniendo en tela de juicio su cualificación profesional. En este sentido, consta que los servicios centrales de la Consejería de Educación, han atendido en más de 40 ocasiones asuntos concernientes a las reclamaciones interpuestas por Dña. XXX, que, dejando al margen las dirigidas directamente a los centros educativos ya sean de educación primaria o secundaria, han sido formuladas ante la Inspección Educativa, la Dirección Provincial de Educación de XXX, la Agencia Española de Protección de Datos, el Defensor del Pueblo, el Procurador del Común y el Comisionado de Transparencia de Castilla y León.

Nada de esto ha impedido la constante atención de tutores y equipos directivos de los centros, a los que, de acuerdo con las manifestaciones de sus directores, acude con frecuencia a interesarse por la evolución escolar de sus hijos, exigiendo, eso sí, que se la dispense un trato especial y singularizado en cuanto a la obtención de los referidos documentos, que en lugar de ser recogidos con motivo de sus frecuentes visitas, deben serle remitidos mediante copia escaneada a su correo electrónico particular.

Como queda acreditado por la documentación aportada por la interesada en sus múltiples reclamaciones, los centros educativos de sus hijos le responden con prontitud, indicándole con toda la corrección el procedimiento establecido para el acceso a la información, y poniendo las copias que solicita a su disposición, de forma que en opinión de esta Consejería de Educación, puede afirmarse con rotundidad que nunca se le ha negado el derecho de acceso a la información por el cauce legal y reglamentariamente establecido para ello. Sin que a estos efectos, la negativa de la solicitante a recoger la documentación pueda ser considerada como incumplimiento de la obligación del centro.

Desde esta Consejería se considera que el derecho de acceso fue creado para dotar de transparencia a la actuación administrativa pública, especialmente al utilizar datos personales de los ciudadanos, y no para crear una vía alternativa de comunicación con una entidad como un centro educativo, tan absolutamente transparente, que pone a disposición de padres y tutores todos sus recursos materiales y personales para proporcionar toda la información que soliciten sobre la evolución y rendimiento escolar de los alumnos, pero dentro de sus cauces reglamentarios de información.

Como ya se ha apuntado más arriba, consta la inusitada frecuencia con que Dña. XXX ha venido interponiendo reclamaciones ante el Defensor del Pueblo, el Procurador del Común, el Comisionado de Transparencia de Castilla y León y la Agencia Española de Protección de Datos, con el mismo objeto en todos los casos de obligar a los centros educativos a la remisión de cualquier información académica de sus hijos a su correo electrónico particular. De modo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.5 del RGPD, y el art. 18.1.e de la LTAIBG, que consideran como una de las posibles causas de inadmisión, de las solicitudes «que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley» (…) y resultando claro el carácter repetitivo y/o abusivo de las reclamaciones, esta Consejería de Educación proclama su derecho a negarse a actuar frente a cualquier solicitud de documentos que formen parte del expediente escolar, fuera de los cauces educativos establecidos para tal finalidad”.

Cuarto.- Con fecha 14 de marzo de 2024, se recibe en esta Comisión de Transparencia un nuevo escrito de D.ª XXX, refiriéndose a la anterior Orden de la Consejería e indicando, entre otros extremos, lo que se señala a continuación:

“A) Que la interesada ha presentado una única solicitud demandando la copia del expediente académico y del historial académico de su hija, escolarizada en el CEIP XXX, así como de los documentos adjuntos a los mismos en formato pdf, y que la Consejería de Educación no aporta ningún documento que demuestre que la solicitud de la interesada es repetitiva o que tiene un carácter abusivo. (…) La Consejería deberá demostrar que sus afirmaciones de «repetición y de abuso» de la solicitud formulada son ciertas, presentando, por ejemplo, las numerosas solicitudes iguales a ésta (con el mismo objeto y sujeto) que ha registrado la interesada, lo cual podría demostrar el carácter repetitivo de la solicitud. Como ejemplo del incumplimiento de la LTAIBG por parte de la Consejería de Educación de Castilla y León podemos citar las resoluciones de la Comisión de Transparencia en las que se ha acordado que la Consejería ha incumplido las mismas, o las resoluciones que han estimado las peticiones formuladas por la interesada sobre el acceso a la información pública (por citar algún ejemplo: Resolución 119/2021, Resolución 78/2024, Resolución 465/2023, Resolución 433/2023…). (…)

3º. Respecto a las motivaciones contenidas en el resuelvo que pretender justificar la inadmisión de la solicitud, la interesada manifiesta lo siguiente: La afirmación de la Consejería de Educación, de que «su postura reiterada de obligar a las familiar a acudir a los centros a recoger una documentación se ajusta mejor a la normativa vigente, va en contra de lo dispuesto en el art. 22.1 de la LTAIBG (…). Así como, en contra de la Resolución del CTBG 397/2016, de 25 de noviembre, donde manifiesta que salvo el interesado lo solicite expresamente, no se debe considerar válida la opción de proporcionar el acceso a la información mediante la presencia física del mismo en las dependencias del sujeto obligado».

Además, la Consejería no ha demostrado la imposibilidad de enviar la información solicitada por vía electrónica. En cuanto a la carencia de recursos de los centros educativos y a la «falta de seguridad» de las comunicaciones electrónicas cabe señalar lo dispuesto en las resoluciones 433/2023 y 465/2023 de la Comisión de Transparencia de Castilla y León, en relación con la utilización del correo electrónico. Así mismo hay que tener en cuenta que tanto el Real Decreto 311/2022, como el Real Decreto 203/2021, como el Decreto 22/2021, de 30 de septiembre, por el que se aprueba la política de Seguridad de la Información y protección de datos de la Administración Pública de Castilla y León, recogen la obligación de todo el sector público de asegurar el acceso, la confidencialidad, la integridad, la trazabilidad, la autenticidad, la disponibilidad y la conservación de los datos (incluidos los datos de carácter personal), de la información y los servicios utilizados por medios electrónicos en el ejercicio de sus competencias (art. 1.2, RD 311/2022). Si la Consejería considera que no puede garantizar la seguridad de su sistema informático de comunicación, debería comunicárselo al responsable del tratamiento de datos y solicitar el asesoramiento para realizar el análisis de riesgo conforme al art. 24 RGPD y en los supuestos de su art. 35 una evaluación de impacto de la protección de datos (EIPD). Y no alegar: «que obligar a la interesada a acudir al centro es la mejor garantía de seguridad de la información pública que se solicita, métodos mucho más seguros que la remisión a un correo electrónico, poniendo en evidencia su incompetencia en el cumplimiento de sus funciones públicas y la mala fe en la resolución de las peticiones formuladas por la interesada».

Como bien sabe la Comisión de Transparencia, la interesada ha formulado numerosas reclamaciones frente a la denegación de acceso a la información pública (exámenes de sus hijas, conocimiento de la cualificación y formación específica en AACC del profesorado que las atiende, actas de reuniones en las que se resuelven y deciden medidas que afectan al proceso educativo de sus hijas, valoraciones del profesorado sobre la no aplicación de las medidas contenidas en los propios informes elaborados por los equipos de orientación públicos, adaptaciones curriculares que no se realizan a pesar de que existen informes de la propia administración que recogen las necesidades educativas de las menores, etc.) solicitada a la Consejería de Educación porque esta administración deniega sistemáticamente cualquier petición formulada por la interesada, abusando de su poder discrecional en el cumplimiento de plazos y en la contestación a las peticiones de la misma. Incluso la Consejería de Educación se permite no atender las solicitudes de informes de la Comisión de Transparencia e incumplir sus resoluciones (Resolución 120/2023, Resolución 495/2023, etc.). (…) Si desde el 2021 hay una resolución de la CT que reconoce el derecho de padres y madres al acceso de la copia de los exámenes de sus hijos e hijas (además de las resoluciones de la AEPD sobre el tema) ¿por qué la Consejería deniega sistemáticamente todas las solicitudes de copia de los exámenes que la interesada formula?; ¿Acaso espera que la CT cambie su criterio en las resoluciones sobre este tema?, ¿O deniega las solicitudes para demorar el incumplimiento de sus obligaciones en materia de acceso a la información pública con el objetivo de dilatar en el tiempo el cumplimiento de las mismas, para que cuando la CT reconozca los derechos de acceso hayan transcurrido meses o años, y la información recibida (si es que se facilita finalmente) ya no cumpla su finalidad que no es otra que la de informar de manera transparente en el preciso momento en el que se solicita dicha información? (…)

En cuanto al comentario que se recoge sobre la doctrina de la AEPD, y la consulta efectuada el 28/02/2024 a esta institución, cabe señalar que no se aporta ninguna documentación que avale las afirmaciones realizadas por la Consejería. Sin embargo, la interesada si dispone de la última resolución de la AEPD en la que se estima su reclamación de acceso a la copia de los exámenes realizados por sus hijas, tal y como establece el propio TJUE, en la sentencia NOWAK, y una prueba del incumplimiento de la misma que ha derivado en un nuevo requerimiento de la AEPD a la Consejería (se adjunta copia del mismo como una prueba más de la mala fe de la Consejería de Educación en su relación con la interesada).

En el punto 1.2. de las motivaciones señaladas por la Consejería se vuelve a reiterar el carácter repetitivo, abusivo e incluso «antisocial» de la solicitud de la interesada, y se añaden una serie de afirmaciones sobre las numerosas solicitudes formuladas por aquella ante distintos organismos, mediante las cuales se pretende desacreditar la actuación de la misma, quien sólo está ejerciendo sus derecho de acceso a la información que afecta al proceso educativo de sus hijas, que se encuentra amparado por el art. 105 b) de la CE, y la LTAIBG, y por el art. 4.1.e) de la Ley reguladora del Derecho a la Educación que establece que «los padres, madres o tutores tienen derecho a estar informados sobre el proceso de aprendizaje e integración socio-educativa de sus hijos e hijas (…)»”.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.-

El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica.

El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.

Segundo.-

La disposición adicional cuarta de la misma LTAIBG establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso-administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos.

En consecuencia, esta Comisión es competente para resolver la reclamación antes identificada.

Tercero.-

La reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimado para ello puesto que su autora fue la misma persona que presentó la solicitud de información que ha dado lugar a la impugnación.

Cuarto.-

Por lo que respecta al tiempo y forma de presentación de la reclamación, hay que tener en consideración lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, según el cual:

En este supuesto concreto, la reclamación fue registrada ante esta Comisión de Transparencia el 14 de diciembre de 2023, después de que la solicitud de información pública fuera realizada el 8 de noviembre de 2023. En consecuencia, la reclamación fue inicialmente presentada dentro del plazo previsto para ello.

Con posterioridad, adoptada por la Consejería de Educación la Orden de 11 de marzo de 2024, esta también fue impugnada por la reclamante dentro del plazo previsto para ello.

Quinto.-

En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En el supuesto que nos ocupa, el objeto de la información solicitada por la reclamante consiste en una copia del expediente académico y del historial académico de una de sus hijas, junto con los documentos adjuntos a ellos, matriculada en el curso académico 2023-2024 en el CEIP “XXX.

En primer lugar, cabe señalar que, como ya se ha argumentado por parte de esta Comisión de Transparencia en otros supuestos similares (Resolución 433/2023, de 27 de octubre, en el expediente CT-193/2022 o en la Resolución 106/2024, de 5 de abril, en el expediente CT-45/2023), aun cuando el objeto de la petición pueda ser calificado como “información pública” teniendo en cuenta lo anterior, cabe plantearse si la aplicación de la LTAIBG puede quedar desplazada en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG, de conformidad con la cual “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

Al respecto, hay que tener en cuenta que, tal y como ha señalado el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 748/2020, de 11 de junio,

“el desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse”.

En el supuesto planteado en la presente reclamación, más allá de la posible aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional primera, apartado segundo, en los términos expresados por el Tribunal Supremo, es cierto que la petición de información realizada y su posible satisfacción debiera desarrollarse en el marco de lo dispuesto en el artículo 24 del Real Decreto 157/2022, de 1 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria, donde se dispone lo siguiente:

Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, y demás normativa aplicable en materia de protección de datos de carácter personal.”

Ahora bien, una vez que el marco señalado, como ocurre en el supuesto planteado en la presente reclamación, no resulta suficiente para solucionar el conflicto entre padres demandantes de información y centros educativos públicos, no parece que se pueda impedir que aquellos ejerzan un derecho de acceso a la información al amparo de lo dispuesto en la LTAIBG, siempre que, eso sí, el objeto de su petición sea subsumible dentro del concepto de información pública recogido en su artículo 13. En este sentido, el hecho de que en el Real Decreto 157/2022, de 1 de marzo, existan previsiones, como la del artículo 24, referidas al acceso a determinada información, no implica que se regule un régimen jurídico específico de acceso a la información en los términos previstos en la disposición adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG.

Por otra parte, el hecho de que una solicitud de información, como la que aquí nos ocupa, persiga un interés legítimo pero privado (el de una madre relacionado con el proceso de aprendizaje y de evaluación de su hija menor de edad), no impide la aplicación de la LTAIBG. Así se ha señalado por el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 1519/2020, de 12 de noviembre, donde se ha señalado expresamente al respecto lo siguiente:

“(…) tampoco puede mantenerse que la persecución de un interés privado legítimo (…) no tenga cabida en las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG, que entre otras incluye la posibilidad de que los ciudadanos puedan «conocer cómo se toman las decisiones que les afectan», sin perjuicio además de que la solicitud de acceso a una información pública por razones de interés privado legítimo no carezca objetivamente de un interés público desde la perspectiva de la transparencia que fomenta la LTAIBG, reseñada en su preámbulo, de fiscalización de la actividad pública que contribuya a la necesaria regeneración democrática, promueva la eficiencia y eficacia del Estado y favorezca el crecimiento económico. (…) Como se aprecia con facilidad, en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razones del interés privado que las motiven”.

En consecuencia, si bien el marco inicial en el que se debe desarrollar el acceso a la información relativa al proceso de aprendizaje y evaluación de los alumnos y alumnas en un centro educativo de titularidad pública es el de la relación ordinaria entre sus padres, madres y tutores legales, de un lado, y el profesorado de otro, cuando este marco no evita el conflicto en cuanto al acceso por aquellos a información que pueda ser calificada como “información pública” en los términos previstos en el artículo 13 de la LTAIBG, no hay motivos jurídicos para impedir que pueda ejercerse el derecho de acceso regulado en esta Ley.

Sexto.-

A partir de lo expresado en el expositivo anterior, procede ahora analizar los contenidos solicitados por la reclamante.

En el presente supuesto, la reclamante solicitaba una copia del expediente académico y del historial académico, junto con los documentos adjuntos a los mismos, de su hija escolarizada en el CEIP “XXX.

La información que había sido pedida cumple los requisitos del artículo 13 de la LTAIBG para ser considerada información pública. A lo cual procede reiterar de nuevo que el artículo 24 del Real Decreto 157/2022, de 1 de marzo, reconoce expresamente el derecho de madres, padres, tutoras o tutores legales al acceso a los documentos oficiales de evaluación de sus hijas e hijos, así como que la Orden ECD/711/2015, de 15 de abril, por la que se establecen los elementos y características de los documentos oficiales de evaluación de la Educación Primaria, reconoce en su artículo 3 que son documentos oficiales de evaluación tanto el expediente académico como el historial académico de la etapa, concretándose en el apartado 3 del mismo artículo que “los documentos oficiales de evaluación serán visados por el director o la directora del centro y llevarán las firmas autógrafas de las personas que corresponda en cada caso”, por lo que es información que obra en poder del CEIP “XXX” y, por ende, de la Consejería de Educación.

La Consejería de Educación en la Orden remitida a esta Comisión de Transparencia, de 11 de marzo de 2024, expone que resulta aplicable a la solicitud correspondiente la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG relativa al carácter manifiestamente repetitivo o abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.

Al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que respecto a la aplicación general de los límites al derecho de acceso y las causas de inadmisión de las solicitudes, el Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto, en su Sentencia núm. 1547/2017, de 16 de octubre (rec. núm. 75/2017), lo siguiente:

“Cuarto.- Cualquier pronunciamiento sobre las causas de inadmisión que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. Resultan por ello enteramente acertadas las consideraciones que se exponen en el fundamento jurídico tercero de la sentencia del Juzgado Central n.º 6 cuando señala que: en la Ley 19/2013 queda reconocido el derecho de acceso a la información pública como auténtico derecho público subjetivo, al establecer que «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» (Artículo 12); que la Exposición de Motivos de la Ley configura de forma amplia este derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud; que este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información - derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Esta formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 (…)”.

Esta interpretación “estricta, cuando no restrictiva” de las limitaciones al derecho de acceso a la información pública ha sido reiterada por el Tribunal Supremo en sus Sentencias núm. 1768/2019, de 16 de diciembre (rec. 316/2018), núm. 306/2020, de 3 de marzo (rec. 600/2018), y núm. 748/2020, de 11 de junio (rec. 577/2019).

Por lo que respecta a la causa de inadmisión alegada, el Criterio Interpretativo 003/2016 del CTBG que delimita el alcance del concepto de solicitud de información que tenga carácter abusivo del artículo 18.1.e) de la LTAIBG dispone lo siguiente:

“(…) hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho y, B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1. Así, una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es «Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales de ejercicio de un derecho».
• Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbre o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas (…)

En atención a lo expuesto, se enuncian en el citado Criterio Interpretativo las siguientes conclusiones:

• a) La LTAIBG permite invocar los conceptos de solicitud repetitiva o abusiva para calificar una determinada solicitud de acceso a la información.
• b) Las Administraciones y Entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley deben tener en cuenta que las causas de inadmisión deben aplicarse de manera restrictiva y, cuando sean aplicables, habrán de expresar los motivos que lo justifiquen.
• c) En todo caso, la concurrencia de las causas de inadmisión a que se refiere este criterio interpretativo requiere en ambos casos la concurrencia de dos requisitos (…) En el caso de la solicitud abusiva, ésta debe no solo ser cualitativamente abusiva sino además no estar justificada con la finalidad de la Ley.
• d) Las Administraciones y Entidades Públicas obligadas por la LTAIBG que apliquen las causas de inadmisión a que se refiere este criterio deben hacerlo de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, y así deben justificarlo convenientemente”.

Como ya se ha indicado por esta Comisión de Transparencia en anteriores ocasiones (entre muchas otras, Resolución 160/2018, de 30 de agosto, adoptada en el expediente CT-0140/2018), el CTBG (resoluciones R/0279/2015, de 30 de octubre de 2015, y R/0431/2015, de 16 de febrero de 2016) ha interpretado esta causa concreta de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública en el siguiente sentido:

“Este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud podría entenderse como abusiva si el reclamante la repite en el tiempo sin verdaderas posibilidades de prosperar, debido a que conoce de antemano el sentido de la Resolución que la Administración va a tomar. También podría entenderse como abusiva aquella petición realizada de mala fe, cuya única intención es colapsar los servicios administrativos o dificultar su normal funcionamiento. Igualmente, podría ser abusiva una petición de información cuyo contenido ya se encuentre previamente en poder del reclamante. Se entiende también que una solicitud es abusiva cuando, atendiendo al caso concreto, puede considerarse que supone un uso manifiestamente injustificado, inapropiado o incorrecto del derecho de acceso a la información pública. A tal efecto, se tomará en consideración la concurrencia de las siguientes circunstancias: 1.º La solicitud se puede calificar como manifiestamente repetitiva. 2.º La solicitud persigue claramente causar un perjuicio o alteración al órgano o entidad al que se dirige. 3.º Existe desproporción entre la relevancia de la información solicitada a los efectos de proporcionar transparencia a la actividad pública y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla”.

Respecto a la posible concurrencia en este caso de la causa de inadmisión indicada, cabe señalar que, tal y como la reclamante afirma, solo nos consta que se haya realizado una única petición relativa al expediente e historial académicos de la hija antes identificada que cursaba sus estudios en el CEIP “XXX, por lo que no se puede afirmar que esta petición sea extraña a la finalidad de la LTAIBG.

En todo caso, la causa de inadmisión alegada por la Consejería tampoco había sido justificada materialmente de forma suficiente con base a una ponderación razonada y en atención a indicadores objetivos referidos a la petición presentada y a otras análogas realizadas por la reclamante, a las que se hace referencia en la Orden remitida a esta Comisión de Transparencia.

Por todo lo cual, puesto que no se ha constatado la concurrencia de ninguno de los límites o causas de inadmisión recogidas en los artículos 14, 15 y 18 de la LTAIBG, procede reconocer el derecho de la reclamante a acceder a la información solicitada.

Séptimo.-

Sin perjuicio de lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, es cierto que, en el supuesto que ha dado lugar a la reclamación que aquí se resuelve, la Consejería de Educación no ha negado en ningún momento el carácter de información pública de lo solicitado por la reclamante, ni su derecho a acceder a ella.

Sin embargo, a la hora de materializar este derecho, no se procede a facilitar que el acceso a la información solicitada se realice por medios electrónicos, que es la vía expresamente señalada por la reclamante en su escrito de 8 de noviembre de 2023, sino que se proporciona la posibilidad de visionar toda la documentación en las dependencias del CEIP “XXX” porque, tal y como indica el Secretario General en su escrito firmado el 28 de febrero de 2024, es “postura reiterada de esta Consejería de Educación que se ajusta mejor a la normativa vigente en materia de protección de datos de carácter personal, la entrega en el propio centro de cualquier documentación que soliciten padres o tutores de alumnos menores de edad, especialmente cuando se trata de una tan sensible como su expediente académico” (el subrayado es nuestro).

A este respecto, hay que señalar que la formalización del acceso se regula en el artículo 22 de la LTAIBG, precepto que dispone lo siguiente:

Este artículo dispone de manera clara e inequívoca la vía electrónica como el canal preferente y ordinario de acceso a la información pública.

Dicha regla general se exceptúa en dos supuestos:

• Que “el solicitante haya señalado expresamente otro medio”: la reclamante en su solicitud de 8 de noviembre de 2023 señala expresamente que la documentación solicitada le sea enviada por vía electrónica a su dirección de correo electrónico, con lo que no concurre dicha excepción;
• “Cuando no sea posible”: En esta ocasión la Consejería de Educación manifiesta en su Orden que los centros educativos públicos de Castilla y León carecen de sistemas de registro y/o notificación electrónica que reúnan los requisitos y garantías exigidos normativamente y por ello se insiste en que la documentación solicitada se encuentra en la Administración del Centro para su recogida personalmente.

A este respecto, se ha pronunciado la Resolución del CTBG 397/2016, de 25 de noviembre, donde manifiesta que salvo que el interesado lo solicite expresamente, no se debe considerar válida la opción de proporcionar el acceso a la información mediante la presencia física del mismo en las dependencias del sujeto obligado.

Además, en cuanto al hecho de que los centros educativos carecen de sistemas de registro y/o notificación electrónica, lo cierto es que esta realidad es contradictoria con el impulso de la administración electrónica en todos los ámbitos, pero lo cierto es que nada impide que sea la Dirección Provincial de Educación de XXX o la propia Consejería de Educación quienes remitan la información solicitada por la reclamante quien, además, en su solicitud también se ha dirigido a tales centros directivos.

Con todo, el argumento principal de la Consejería de Educación para impedir, e incluso, inadmitir una petición de acceso como la presente reside en atender de manera principal a la Ley de protección de datos con remisión, incluso, a una consulta a la Agencia de Protección de Datos sobre el hecho de que se atienda mejor la petición de la reclamante proporcionando la documentación de forma presencial en vez de forma telemática.

Pues bien, no debe desconocerse que la Agencia de Protección de Datos es una autoridad pública independiente encargada de velar por la privacidad y la protección de datos de la ciudadanía, mientras que a la Comisión de Transparencia de Castilla y León le corresponde salvaguardar el derecho de los ciudadanos de acceder a la información pública en los términos dispuestos al efecto por las Leyes 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León.

Así pues, cada uno tiene un ámbito de actuación diferente y es por ello que ante consultas relacionadas con la protección de datos, tal y como la Consejería de Educación ha realizado, la Agencia de Protección de Datos concluye, como en la Resolución del expediente 202412751 remitida por una consulta similar relativa al acceso de la reclamante a exámenes y documentos de evaluación, que “se considera que la solicitud de la parte reclamante ha sido atendida de conformidad con la normativa de protección de datos personales, sin que sea necesario instar la adopción de medidas adicionales al haber quedado atendido el derecho solicitad” (la negrita es nuestra).

Esta Comisión de Transparencia nada tiene que objetar, por un lado, al pronunciamiento de la Agencia de Protección de Datos, que únicamente atiende a la normativa de protección de datos y, por otro, considera plausible que si la Consejería de Educación tiene dudas sobre su proceder en materia de protección de datos acuda a la Agencia para que refrende su actuación.

Sin embargo, en materia de acceso a la información pública es la Comisión de Transparencia, a través de sus resoluciones, la que debe pronunciarse sobre si una determinada actuación pública se está ajustando o no a la LTAIBG.

En este sentido, la Consejería considera, en palabras de la Orden remitida, “que el derecho de acceso fue creado para dotar de transparencia a la actuación de la administración pública, especialmente al utilizar datos personales de los ciudadano, y no para crear una vía alternativa de comunicación con una entidad como un centro educativo, tan absolutamente transparente, que pone a disposición de padres y tutores todos sus recursos materiales y personales para proporcionar toda la información que soliciten sobre la evolución y rendimiento escolar de los alumnos, pero dentro de sus cauces reglamentarios de información” (la negrita es nuestra).

Así pues, parece que prevalecen los cauces reglamentarios que la Consejería de Educación pueda tener implantados para este supuesto concreto y que, como se está poniendo de manifiesto de manera reiterada, no se ajustan a las previsiones de la LTAIBG. Por este motivo, esta Comisión no puede refrendar esta postura.

Asimismo, la “vía alternativa” de la que se habla en la Orden y que se reconoce en el artículo 22 LTAIBG, relativa a la “vía electrónica”, no se crea por la LTAIBG sino que también se contempla en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que vinieron a configurar un escenario en el que la tramitación electrónica debe constituir la actuación habitual de las Administraciones en sus múltiples vertientes de gestión interna, de relación con los ciudadanos y de relación de aquellas entre sí. Como se dice en la parte expositiva de la LPAC “una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados a la vez que facilita una mejor transparencia”.

En consecuencia en dicha Ley se establecen apreciaciones tales como que los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos y que los documentos administrativos se emitirán igualmente por escrito a través de medios electrónicos, por lo que la Consejería de Educación no debe de ignorar todas estas previsiones para atender a esta reclamación, que es lo que nos ocupa. Es más, el artículo 53.1 a) de la LPAC indica que “Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan”.

Por tanto, en el marco del ejercicio de su derecho de acceso a la información pública, D.ª XXX es titular de un derecho a obtener una copia electrónica del expediente académico y del historial académico de la alumna, así como de los documentos adjuntos a ellos.

En el mismo sentido, ya ha señalado esta Comisión de Transparencia en su Acuerdo de 30 de noviembre de 2023, en relación con el cumplimiento de la Resolución 433/2023, de 27 de octubre, que la “Guía para centros educativos” publicada por la AEPD en su decálogo para un correcto uso de los datos de carácter personal en los centros educativos, indica lo siguiente:

Los centros educativos cuentan con plataformas de comunicación con las familias (Stilus Familia, Infoeduca, Teams, etc.), así como correos electrónicos corporativos que podrían permitir la remisión electrónica de la documentación solicitada.

En todo caso y como ya se ha señalado, la Consejería también puede optar por poner a disposición de la reclamante la documentación solicitada junto a una notificación electrónica debidamente realizada, en aras a garantizar el principio de seguridad de las comunicaciones, garantía de confidencialidad, registro electrónico confrontado mediante código seguro de verificación, y constancia de su recepción por el destinatario. Más si cabe teniendo en cuenta que el Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento de la Secretaría General de la Consejería de Educación tiene atribuida la ejecución de las actuaciones que corresponden a las unidades de acceso a la información previstas en la normativa autonómica sobre transparencia y participación ciudadana, tal como señala el artículo 5 de la ORDEN EDU/576/2022, de 27 de mayo, por la que se desarrolla la estructura orgánica de los servicios centrales de la Consejería de Educación.

Finalmente, cabe señalar que en la “Guía para centros educativos” de la AEPD a la pregunta “¿Pueden los padres solicitar los exámenes de sus hijos para llevárselos a casa y repasarlos?”, se responde en los siguientes términos:

Parece que la misma respuesta pudiera ser aplicable a un supuesto como el que nos ocupa, donde la documentación solicitada son el historial y expediente académicos de la alumna.

En todo caso, de conformidad con el Criterio Interpretativo CI/001/2015, de 24 de junio, emitido conjuntamente por el CTBG y por la AEPD al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la LTAIBG, “a la hora de conceder el acceso habrá de informase expresamente al interesado de lo dispuesto en el art. 15. núm. 5 de la LTAIBG, esto es, de que la normativa de protección de datos personales será en todo caso de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso”.

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En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros,RESUELVE

Primero.-

Estimar la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D.ª XXX ante el CEIP “XXX” de XXX y la Dirección Provincial de Educación de XXX (Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León).

Segundo.-

Para dar cumplimiento a esta Resolución se deberá facilitar a la reclamante, por vía electrónica en los términos dispuestos en el artículo 22.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, una copia del expediente académico y del historial académico correspondientes al curso 2023/2024, así como de los documentos adjuntos a los mismos, de la hija de la solicitante, XXX.

Se debe informar a la reclamante de que la normativa de protección de datos personales será en todo caso de aplicación al tratamiento posterior de los datos obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.

Tercero.-

Notificar esta Resolución a D.ª XXX, como autora de la reclamación, y a la Consejería de Educación.

Cuarta.-

Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.