Acceso a informes de seguimiento de contrato de mantenimiento de instalaciones y equipos del Área de Salud de Badajoz

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la persona reclamante solicitó al Servicio Extremeño de Salud, el 16 de junio de 2025, la siguiente información:

«Informes de seguimiento elaborados por el responsable del contrato de servicios de mantenimiento de instalaciones y equipos de los centros dependientes del área de salud de Badajoz, (Expediente: CSE/01/1121013827/21/PA), por los que (supuestamente) se deje expresa constancia de la correcta ejecución del objeto del contrato, y en particular del cumplimiento en la ejecución de las condiciones especiales de ejecución establecido en el pliego y en el apartado 21 del CRC que dieron lugar a la primera prórroga de seis meses con la empresa adjudicataria Avio Soluciones Integradas, s.a.u. el 18-10-2023, y a la tercera prórroga con la misma empresa Clece Fs, sau, el 10-09-2024 publicadas en la Plataforma de Contratación del Sector Público».

2. Mediante Resolución del director Gerente del Servicio Madrileño de Salud, de 16 de julio de 2025, se desestima la solicitud de acceso a la información pública, haciéndose constar que:

«(…) su objeto está íntimamente vinculado con el de otras dos solicitudes de información pública, presentadas por el mismo Sr. Recuero y que, actualmente, se encuentran en vía judicial, según pasa a detallarse: - SOL-2024/143 (documentación relativa al seguimiento de la ejecución del contrato CSE/01/1121013827/21/PA), que se sustancia ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Badajoz (PA 141/2024), además de ser objeto de la reclamación ante el CTBG (RT 1291/2025). - SOL 2024/68 (informes de seguimiento elaborados por el responsable del contrato CSE/01/1121013827/21/PA), por los que (supuestamente) se deje expresa constancia de la correcta ejecución del objeto del contrato, y en particular del cumplimiento en la ejecución de las condiciones especiales de ejecución establecido en el pliego y en el apartado 21 del CRC que ha dado lugar a una nueva prórroga de SEIS MESES), que se sustancia ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Mérida (PO 87/2025), además de ser objeto de reclamación ante el CTBG (RT 774/2024)».

3. Disconforme con la respuesta, la persona solicitante interpuso una reclamación, el 18 de julio de 2025, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), registrada con número de expediente 1562/2025, en la que manifiesta lo siguiente:

«1º No existe ningún procedimiento abierto ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Badajoz (PA 141/2024) en la actualidad, tal y como se demuestra por el Auto de Archivo del procedimiento señalado por el director Gerente que acompaña a este escrito, y 2º En el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Mérida (PO 87/2025) se dirime la ejecución obligada del cumplimiento de la resolución FIRME de ese CTBG: RA CTBG 2024-0552 [Exp. 774_2024], de 22-10-2024. Cabe concluir, por tanto, que la información solicitada versa sobre documentos conclusos, es decir, sobre informes emitidos anteriormente a la fecha de solicitud de información en junio de 2025, y que en contra de lo que argumenta en su resolución la Administración, no es información sobre procedimientos que se encuentran judicializados, ni se encuentra limitada por el artículo 14.1 f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno».

4. Con fecha 12 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la primera reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes.

5. El 21 de agosto de 2025 se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado, que incluye un informe de alegaciones del director de Recursos Humanos del Servicio Extremeño de Salud, de 14 de agosto de 2025, en el que se hace constar que la persona reclamante interpuso el recurso contencioso-administrativo 87/2025, sobre una solicitud sustancialmente similar, concluyendo con la denegación del acceso a los informes de seguimiento solicitados, por los siguientes motivos:

• Su elaboración es potestativa y no obligatoria.
• Su inexistencia no afecta a la validez jurídica de las prórrogas, que han sido tramitadas conforme a Derecho.
• No constituyen información pública de acceso obligatorio ni están sujetos a publicidad activa.

6. En el trámite de audiencia concedido al efecto, la persona reclamante se reitera en sus argumentaciones, manifestando su disconformidad con las alegaciones de la Administración reclamada.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. La LTAIBG reconoce en su artículo 127 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a unos informes de seguimiento de unos contratos de servicios de mantenimiento.

5. Como se desprende de los antecedentes expuestos, la Administración concernida aduce como razón principal para desestimar la solicitud de acceso que su objeto está íntimamente vinculado con el de otras dos solicitudes de información pública, presentadas por el mismo reclamante y que, actualmente, se encuentran en vía judicial. Sin embargo, el reclamante acredita que en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Mérida (PO 87/2025) se dirime la ejecución obligada del cumplimiento de la resolución FIRME de ese CTBG: RA CTBG 2024-0552 [Exp. 774_2024], de 22-10-2024. Afirma, por tanto, que la información solicitada no es información sobre procedimientos que se encuentran judicializados, ni se encuentra limitada, por tanto, por el artículo 14.1 f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Por las razones expuestas, la judicialización de otro proceso de acceso a la información pública, no afecta a la actual reclamación, al no ser su objeto coincidente, aunque se encuentre relacionada, máxime si se tiene en cuenta que, en aquel proceso, como se ha acreditado en este expediente, fue dictada una resolución estimatoria de este Consejo, - RA CTBG 0552/2024 (Expte. 774-2024), de 22 de octubre, frente a cuya falta de ejecución se interpuso el referido recurso.

6. Por otra parte, la Administración concernida, invoca la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) por entender abusiva la solicitud, no justificada con la finalidad de transparencia de la ley, por la cantidad de documentación implicada, así como por las peticiones de la persona reclamante que versan sobre el mismo expediente de contratación.

Procede señalar, en este sentido, que conviene comenzar recordando que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional, que cuenta con una amplia formulación en su reconocimiento y en su configuración legal, por lo que se impone una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión como de los límites legales, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

«[l]a Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.»

Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “[...]

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”.

Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad (FJ. 3º).

En conclusión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14.2 LTAIBG, la aplicación de los límites debe ser proporcionada y justificada en atención a las concretas circunstancias del caso, lo que exige realizar una ponderación de los diversos intereses presentes (test del daño y test del interés público), debiéndose tomar en consideración la posibilidad de acceso parcial que prevé el artículo 16 LTAIBG (con omisión de aquélla afectada por el límite).

Por otra parte, la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, según STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)], «exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley», por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—

A lo anterior se añade que, este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones —por todas, R CTBG 661/2024, de 14 de junio —que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho.

En este caso, ni se aprecia, por un lado, una habitualidad e intensidad en el ejercicio del derecho que perjudique u obstaculice la gestión ordinaria de las funciones y cometidos de la Administración concernida, ni la falta de la justificación en las finalidades de la Ley de Transparencia en la solicitud, ni, finalmente, se ha justificado de forma debida la concurrencia de los elementos subjetivos y objetivos necesarios para apreciar la existencia de un abuso de derecho. Por lo expuesto, no procede apreciar la concurrencia de esta causa de inadmisión. Antes bien, la información solicitada entronca directamente con los fines de la LTAIBG, en el sentido de permitir a la ciudadanía acceder al conocimiento de cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.

7. Por último, la Administración concernida alega, como se hace constar en los antecedentes, que la elaboración de los informes requeridos es potestativa y no obligatoria; que su inexistencia no afecta a la validez jurídica de las prórrogas y que no constituyen información pública de acceso obligatorio, ni están sujetos a publicidad activa.

A este respecto, cabe señalar que el hecho de que no sea obligatoria la elaboración de los informes de seguimiento requeridos, no empece el hecho de que, si efectivamente existen estos informes deban ser puestos a disposición de las personas solicitantes, al tener la condición de información pública, con independencia de que estén, o no, sujetos a la obligación de publicidad activa. Como ha puesto de manifiesto este Consejo, en múltiples ocasiones, no existe una coincidencia entre la información que deba ser objeto de publicación- publicidad activa-, que se encuentra prevista en esta LTAIBG, así como en la diversa normativa sectorial, y el objeto del derecho de acceso a la información, que corresponde a todas las personas, consagrado en los artículos 12 y 13 de la LTAIBG, de una forma amplia, y que no está limitado por razón de la materia, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG.

En consecuencia, por lo expuesto, procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al Servicio Extremeño de Salud.

SEGUNDO: INSTAR al Servicio Extremeño de Salud a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la persona reclamante la siguiente información:

Informes de seguimiento elaborados por el responsable del contrato de servicios de mantenimiento de instalaciones y equipos de los centros dependientes del Área de Salud de Badajoz, (Expediente: CSE/01/1121013827/21/PA), por los que se deje expresa constancia de la correcta ejecución del objeto del contrato, y en particular del cumplimiento en la ejecución de las condiciones especiales de ejecución establecido en el pliego y en el apartado 21 del CRC, que dieron lugar a la primera prórroga de seis meses con la empresa adjudicataria Avio Soluciones Integradas S.A.U. el 18-10-2023, y a la tercera prórroga con la misma empresa Clece FS, SAU, el 10- 09-2024, publicadas en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

TERCERO: INSTAR al Servicio Extremeño de Salud a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo copia de la información enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez