Solicitud de número total de incidencias en la línea AVE Barcelona-Girona (sep 2024-sep 2025) y estimación de la reclamación por inadmisión indebida

I. ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidente

Número: 2026-0237 Fecha: 02/03/2026

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 29 de agosto de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«En relación con la línea de Alta Velocidad que une Barcelona y Girona, de cada uno de los trayectos realizados, solicito:

- Número total de incidencias registradas en cada uno de los trayectos realizados entre septiembre de 2024 y septiembre 2025 (ambos incluidos)».

2. Mediante resolución de 6 de octubre de 2025 se respondió lo siguiente:

«(…) En el análisis sustantivo de la solicitud presentada, resulta procedente señalar que la misma no se ajusta plenamente a los fines que inspiran la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Tal como se recoge en el preámbulo de dicha norma, el derecho de acceso tiene por objeto permitir a los ciudadanos conocer cómo se adoptan decisiones públicas, cómo se gestionan los recursos económicos y bajo qué criterios actúan las instituciones.

En cuanto al contenido solicitado, es necesario advertir que el término “incidencia”, en el ámbito técnico-operativo de la gestión ferroviaria, presenta una amplitud semántica que impide su delimitación precisa. Las incidencias registradas por ADIF y ADIF Alta Velocidad comprenden una casuística diversa que incluye desde actuaciones de mantenimiento preventivo hasta intervenciones derivadas de causas fortuitas o externas, sin que exista un criterio uniforme que permita discernir si dichas incidencias han tenido, o no, repercusión directa en la circulación ferroviaria, como retrasos o interrupciones del servicio.

No obstante, del contenido de la solicitud, referida al “número total de incidencias registradas en cada uno de los trayectos realizados (en la línea de Alta Velocidad que une Barcelona y Girona)”, se infiere que el objeto concreto de la petición se circunscribe a aquellas incidencias que hayan tenido una repercusión directa en la prestación del servicio público de transporte ferroviario de viajeros en el trayecto comprendido entre Barcelona y Girona, específicamente en la línea de alta velocidad 050. Cabe señalar que dicha infraestructura forma parte del tramo Barcelona–Figueres de la Línea de Alta Velocidad Madrid–Barcelona–Frontera francesa, y que, además de los servicios de alta velocidad para pasajeros, admite tanto servicios de media distancia como la circulación de trenes de mercancías, conforme a las especificaciones técnicas de interoperabilidad y a la planificación operativa de ADIF Alta Velocidad.

A mayor abundamiento, en este caso partimos de la premisa de que la información, cuyo acceso se solicita, no está disponible a través de ninguna página web. Es más, la plataforma Business Intelligence (BI) constituye el entorno principal para la recopilación y consulta de incidencias operativas (base de datos), no obstante, su uso presenta limitaciones estructurales que afectan directamente a la capacidad de análisis de la información que contiene. En particular, el acceso a los datos está restringido a un intervalo temporal de 30 días, en la consulta concreta que devuelve el número de incidencias, lo que imposibilita la segmentación anual de las incidencias, esto se debe a que esa consulta no está diseñada para soportar búsquedas masivas, precisamente para evitar sobrecargas que puedan comprometer la estabilidad operativa del mismo. Además, el selector de consultas carece de filtros específicos por tipo de servicio ferroviario, lo que obliga a realizar múltiples búsquedas manuales y visuales, en concreto 12 registros para dar respuesta a la consulta planteada, para dimensionar la cantidad de datos que se deberían manejar manualmente, solo en 2024 hubo aproximadamente 14.345 circulaciones en el tramo objeto de interés.

Tal y como ha quedado expuesto, la consulta concreta que devuelve el número de incidencias en BI no contempla la segregación por tipo de servicio (Alta Velocidad, Media Distancia Avant, Mercancías), lo que limita la capacidad de análisis diferenciado. Para obtener información detallada sobre incidencias que hayan generado retrasos en la circulación de trenes de viajeros en la línea 050, es necesario aplicar un procedimiento complementario entre sistemas que se detalla a continuación.

En primer lugar, se debe realizar una búsqueda visual en BI para cada mes e identificar, de entre un total de 14.345 datos de circulaciones, aquellas incidencias que hayan supuesto afectaciones temporales en trenes. Una vez localizada una incidencia que haya afectado a otros trenes, se extrae el código identificador correspondiente, siendo dicho código el que se utilizará en el sistema GIFO Plus para acceder a información adicional de dicha incidencia, siendo esta plataforma la que permite consultar el tipo de servicio en el que se ha producido la incidencia y diferenciar entre viajeros y mercancías.

El proceso actualmente vigente presenta una elevada carga operativa de carácter manual y una fuerte dependencia de sistemas no integrados, lo que dificulta la explotación eficiente de los datos y justifica el carácter complejo del procedimiento. Esta complejidad se ve acentuada por la necesidad de tratar información pública que se encuentra dispersa y diseminada en distintos soportes informáticos, lo que obliga a realizar una labor secuencial de recopilación, clasificación, sistematización y posterior análisis. Conforme a lo expuesto con anterioridad, resulta patente que la actividad no se limita a una mera consulta de datos disponibles, sino que requiere una reelaboración sustancial de la información, en la medida en que esta no se encuentra centralizada ni completamente accesible desde un único sistema.

Conforme a la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256), en este caso concreto el carácter complejo aludido viene determinado tanto por la necesidad de realizar un tratamiento a partir de «información pública dispersa y diseminada», que requiere una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», además de porque la misma se encuentra en soportes informáticos diversos, tal y como se ha explicado, resultando de total aplicación el artículo 18.1.c) Ley 19/2013. Por tanto, no es jurídicamente exigible ni técnicamente viable establecer un registro exhaustivo de todas las incidencias con impacto en la circulación de viajeros.

Una vez explicitado lo anterior, se deduce y concluye que no existe un informe previo con los datos solicitados. En consecuencia, y conforme a lo dispuesto en el artículo 13, esta entidad considera que la solicitud formulada excede el marco legal del derecho de acceso, al no referirse a información existente en los términos requeridos, sino a la elaboración ad hoc de un informe personalizado, que exige un tratamiento técnico complejo, no automatizado, de miles de registros de circulaciones. Dicha información no puede considerarse comprendida en el derecho de acceso, al tratarse de una actividad de producción de información nueva y no de puesta a disposición de documentos preexistentes.

Este criterio ha sido reiteradamente respaldado por la Audiencia Nacional, en cuya sentencia dictada en el Recurso de Apelación 63/2016 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo señala que:

“El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular.”

Por tanto, la atención a la solicitud planteada supondría una carga operativa desproporcionada, al requerir una dedicación intensiva de recursos humanos y materiales que comprometería el normal desempeño de las funciones ordinarias del órgano competente. En virtud de lo anterior, se concluye que la solicitud no se ajusta a los límites razonables del derecho de acceso, conforme al marco normativo vigente.

Por cuanto antecede, se RESUELVE: Inadmitir la petición de información al amparo de los artículos 13 y 18.1.c) de la Ley de 19/2013».

3. Mediante escrito registrado el 17 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG. El escrito comienza señalando que el objeto de lo solicitado se trata de información pública a los efectos de lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, tras de lo cual rechaza la concurrencia de la causa de inadmisión invocada (artículo 18.1.c) LTAIBG), precisando, con cita de diferentes pronunciamientos judiciales al respecto y de la precedente resolución de este Consejo R CTBG 811/2025 en la que se afirma que la reelaboración debe implicar una carga desproporcionada, que en este caso ADIF no ha acreditado dicha desproporcionalidad pues, sostiene, «los sistemas BI y GIFO Plus son herramientas precisamente diseñadas para la gestión y análisis de incidencias, y el acceso a información agregada no implica la creación de nueva información, sino el uso ordinario de herramientas de consulta». Seguidamente, continúa el escrito, advierte sobre la falta de motivación de la resolución impugnada, puesto que no ofrece «una evaluación concreta de los recursos necesarios ni de alternativas de acceso parcial o acotado». Asimismo, precisa que el acceso tiene un claro interés público y su divulgación no afecta a intereses protegidos por los límites del artículo 14 LTAIBG.

4. Con fecha 20 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la entidad requerida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 12 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) PRIMERO. Que, tomando en consideración las alegaciones del reclamante se debe dejar constancia de que, si bien el artículo 13 de la Ley 19/2013, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Ley 19/2013), define como información pública todo contenido o documento que obre en poder de un sujeto obligado y haya sido elaborado u obtenido en el ejercicio de sus funciones, esta definición no implica un derecho absoluto e incondicionado de acceso, de hecho, la propia ley establece causas de inadmisión que operan como límites formales al ejercicio de este derecho.

En particular, el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 dispone que podrá inadmitirse la solicitud de acceso cuando requiera una acción previa de reelaboración, entendida como la necesidad de crear, reconstruir o procesar información que no existe como tal en poder del sujeto obligado. Esta previsión ha sido interpretada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en múltiples resoluciones, señalando que el derecho de acceso no ampara la creación de informes ad hoc ni la agregación compleja de datos dispersos que no estén organizados como un conjunto coherente y accesible.

SEGUNDO. Que, en el caso planteado, lo que solicita el reclamante es la generación de un documento nuevo, que implique:

• La localización y extracción de datos desde múltiples fuentes informáticas no integradas (Railway Business Intelligence y GifoPlus).
• Su tratamiento técnico y estructuración para responder a una finalidad específica, referida a la búsqueda individualizada de cada circulación y extracción de los datos solicitados.
• La construcción de un informe analítico que no obra en poder de la entidad en los términos exigidos.

TERCERO. Que, resulta patente que este proceso excede el marco del derecho de acceso a la información pública, ya que no se trata de facilitar un documento existente, sino de crear uno nuevo a partir de datos brutos dispersos y diseminados en distintas plataformas informáticas, lo que constituye una causa legítima de inadmisión conforme al artículo 18.1.c) LTAIBG.

Por tanto, aunque los datos puedan haber sido generados en el ejercicio de funciones públicas, su transformación en un producto documental específico, con un enfoque analítico determinado por el solicitante, no está amparada por la normativa de transparencia. A mayor abundamiento, debe señalarse que la magnitud y complejidad de la solicitud sí genera una carga desproporcionada para la entidad, pues supone el tratamiento individualizado de 14.345 circulaciones ferroviarias, lo que implica:

• La extracción manual o semiautomática de datos no estructurados o no organizados como conjunto homogéneo.
• La verificación, depuración y contextualización de cada incidencia para garantizar la coherencia y exactitud de la información.
• La agregación técnica de datos dispersos en distintos sistemas, que no están diseñados para generar informes con el nivel de detalle y formato requerido por el solicitante.

A modo de conclusión debe hacerse hincapié en que los sistemas internos están diseñados para la gestión operativa y no están concebidos para generar informes personalizados que respondan a solicitudes externas con criterios específicos, pues la operación requerida no consiste en una simple consulta, sino en una actividad técnica compleja y de alto volumen, que excede los límites razonables del derecho de acceso y compromete los recursos ordinarios de la entidad.

La doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha reconocido que el derecho de acceso no puede convertirse en una obligación de procesamiento masivo de datos cuando ello implique una carga desproporcionada o una reelaboración sustancial, especialmente si los datos no existen como conjunto preconfigurado. Así ha quedado reflejado en resoluciones como la R CTBG 585/2024 y la R CTBG 896/2024, que establecen que el derecho de acceso a la información pública no impone a las administraciones la obligación de crear documentos, consolidar datos dispersos o realizar tratamientos específicos para la elaboración de aquellos que no existan previamente.

Además, tal como ha interpretado el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de octubre de 2017 (1547/2017), confirmando el criterio de la Audiencia Nacional en la sentencia de 7 de noviembre de 2016 (rec. 47/2016), la inadmisión se justifica cuando la información solicitada no se encuentra disponible de forma unificada y su entrega exige la producción “ex profeso” de un contenido específico. Asimismo, conforme a la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256), el carácter complejo aludido viene determinado tanto por la necesidad de realizar un tratamiento a partir de «información pública dispersa y diseminada», que requiere una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», además de porque la misma se encuentra en soportes informáticos diversos, tal y como se quedó acreditado en la respuesta a la consulta codificada bajo el número 0001-00107860 (páginas 2 y 3 de este mismo documento), resultando de total aplicación el artículo 18.1.c) Ley 19/2013. Por tanto, no es jurídicamente exigible ni técnicamente viable establecer un registro exhaustivo de las incidencias con impacto en la circulación de viajeros.

Por todo lo expuesto, la solicitud incurre en una causa legítima de inadmisión, al exigir una actuación que no se limita a facilitar información existente, sino que requiere una reconstrucción técnica y documental que excede el marco legal del derecho de acceso.

CUARTO. Se solicita al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que valore los argumentos expuestos por esta entidad y, en consecuencia, proceda a la desestimación de la reclamación formulada».

5. El 13 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, a fecha de elaborarse esta resolución se haya presentado escrito alguno.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución.

La entidad requerida inadmitió la solicitud al considerar de aplicación la causa prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, esto es, requerirse una acción previa de reelaboración para facilitar el acceso, en los términos que han quedado reflejados en los antecedentes de esta resolución.

4. Sentado lo anterior, procede verificar si en este caso concurre la causa de inadmisión contemplada en la letra c) del artículo 18.1 LTAIBG que se ha invocado.

Como se ha recordado en múltiples ocasiones, este análisis ha de realizarse partiendo de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que exige, en consecuencia, una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión y los límites legales; lo que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo [Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]. En consecuencia, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Por lo que concierne a la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG que ADIF invoca tanto en la resolución recurrida como en el trámite de alegaciones sustanciado en este procedimiento de reclamación, y que permite inadmitir una solicitud, de forma motivada, cuando la entrega de la información comporta una acción previa de reelaboración, conviene recordar que, tal y como se puso de manifiesto por el Tribunal Supremo en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810), «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».

Entre esas causas la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.

Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

5. En el presente caso, a tenor de lo expuesto por la entidad requerida, tanto en la reclamación recurrida como en el trámite de alegaciones sustanciado en este procedimiento de reclamación, la justificación no resulta suficiente para apreciar la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión de la letra c) del artículo 18.1 LTAIBG. La entidad ha argumentado la aplicación de la misma partiendo de la premisa de que la línea de alta velocidad respecto de la que se solicita el número de incidencias producidas, además de los servicios de alta velocidad para pasajeros admite otros servicios de media distancia y de circulación de trenes de mercancías, de manera que la plataforma Business Intelligence (BI) entorno principal para la recopilación y consulta de incidencias operativas carece de filtros específicos por tipo de servicio ferroviario, lo que obliga a realizar múltiples búsquedas manuales y visuales de 12 registros sobre, aproximadamente, 14.345 circulaciones en el tramo objeto de interés en 2024.

En este sentido, pone de manifiesto que la plataforma BI, al no contemplar la segregación por tipo de servicio alta velocidad, media distancia Avant, mercancías para obtener información detallada sobre incidencias que hayan generado retrasos en la circulación de trenes de viajeros de alta velocidad resulta necesario realizar una serie de operaciones que han quedado reflejadas en los antecedentes de esta resolución. No obstante, ha de advertirse que el solicitante pide el número total de incidencias «en la Línea de Alta Velocidad que une Barcelona y Girona», no que se especifique cuántas de esas incidencias afectaron a trenes de alta velocidad. Del tenor de la solicitud no cabe derivar la necesidad de discriminar entre las incidencias que hayan afectado a la circulación de trenes de alta velocidad que ADIF y las restantes, que es lo que se toma como punto de partida para justificar la complejidad de las tareas necesarias para facilitar la información reclamada.

Entendida en sus justos términos la solicitud, la tarea que exige proporcionar al reclamante el número total de incidencias en relación con la línea de Alta Velocidad que une Barcelona y Girona entre septiembre de 2024 y septiembre de 2025 no excede de lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha calificado como elaboración básica o general, que es necesaria para atender el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En consecuencia, no puede acogerse la concurrencia de la causa de inadmisión invocada, habida cuenta, además del indudable interés público que la información solicitada tiene para que la ciudadanía conozca cómo funciona la prestación de un servicio tan relevante como el del transporte público.

6. Por las razones expuestas, procede estimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación planteada frente a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

SEGUNDO: INSTAR a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la entidad reclamante la siguiente información:

«En relación con la línea de Alta Velocidad que une Barcelona y Girona, de cada uno de los trayectos realizados, solicito: - Número total de incidencias registradas en cada uno de los trayectos realizados entre septiembre de 2024 y septiembre 2025 (ambos incluidos)».

TERCERO: INSTAR a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la entidad reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.