La reclamante solicitó al Ministerio de Defensa acceso a protocolos internos sobre el uso del término “pirómano” y su justificación. Al no recibir respuesta, interpuso reclamación por silencio administrativo. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación, entendiendo que la notificación electrónica caducada fue válida y que las peticiones de justificación y recomendación de medidas no constituyen información pública preexistente.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de agosto de 2025 la reclamante solicitó, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«(…) 1. Acceso al protocolo, directiva, instrucción o manual interno de comunicación del Ministerio de Defensa que regule el uso de terminología en intervenciones públicas, y en particular si autoriza el empleo del término “pirómano” como equivalente a “incendiario”. 2. Acceso a la documentación operativa de la Operación Centinela Gallego donde conste el objetivo de “evitar pirómanos”, los indicadores de éxito y la justificación técnica de tal redacción. 3. En caso de inexistencia de lo anterior, solicito expresamente que el Ministerio de Defensa: o Reconozca por escrito la ausencia de doctrina comunicativa común en el uso del término “pirómano”. o Proceda a la redacción inmediata de un protocolo de comunicación que garantice el rigor terminológico y evite el uso de expresiones clínicas estigmatizantes. o Rectifique públicamente las declaraciones realizadas por la ministra de Defensa en RTVE el 18 de agosto de 2025».
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 28 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:
«(…) SOLICITA: 1. Que se admita la presente reclamación por silencio administrativo frente al Ministerio de Defensa (Expte.00001-00107730). 2. Que se requiera al Ministerio de Defensa para que aporte los protocolos, manuales, directrices o comunicaciones internas sobre el uso del término “pirómano” en operaciones militares o intervenciones públicas, o, en su caso, justifique documentalmente su inexistencia. 3. Que se declare la vulneración del derecho de acceso a la información pública y se recomiende al Ministerio de Defensa la adopción de medidas para garantizar la coherencia comunicativa y la precisión terminológica en su relación con la ciudadanía».
4. Con fecha de registro de salida de 29 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 12 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(…) Con fecha 12 de septiembre de 2025 queda determinado que la Oficina de Comunicación Institucional y Prensa del Ministerio de Defensa es el órgano competente para su resolución y es la fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno para su resolución. (…) I. La solicitud de información objeto de la reclamación por parte de la interesada, ha sido resuelta de forma expresa, dentro del plazo concedido al efecto, siguiendo lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, (…) y previa conformidad del Gabinete de la ministra. Se acompaña, en anexo, copia de la citada Resolución. II. Con fecha 8/10/2025 la Unidad de Información de Transparencia pone a disposición de la [persona reclamante] la resolución a su reclamación en sede electrónica. III. El 13 de octubre de 2015 el usuario […] ha descargado el fichero con id 1099408, conforme al historial del expediente. Dicho DNI corresponde a [la persona reclamante]. IV. No ha habido falta de respuesta por la Administración, en este caso el Ministerio de Defensa y, por tanto, no puede alegarse la figura jurídica del silencio administrativo».
5. Consta en el expediente remitido notificación de 14 de septiembre de 2025 en el que se da inicio a la tramitación del expediente administrativo.
6. Consta en el expediente remitido rechazo de notificación por caducidad al superarse el plazo establecido para la comparecencia, a fecha de 19/10/25 00:00.
7. Consta en el expediente remitido resolución del Ministerio de Defensa de fecha 7 de octubre de 2025 en la que dispone lo siguiente:
«(…) Una vez analizada la solicitud, comenzamos dando respuesta al punto 2, Operación Centinela Gallego: Para poner en contexto hay que señalar, que las Fuerzas Armadas participan en el Sistema Nacional de Protección Civil, que asegura la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil que, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio público que protege a las personas y bienes, garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o intencionada. Así, en relación con la prevención de incendios forestales, prevé una aportación de recursos militares articulada en niveles de esfuerzo, vinculados a la gravedad de la situación en cada momento. Con el fin de desarrollar y concretar los aspectos operativos y económicos de la colaboración, el Ministerio de Defensa y las distintas comunidades autónomas colaboran en la prevención de incendios forestales, desarrollando los protocolos oportunos de actuación. En Galicia, desde 2007, las Fuerzas Armadas realizan una operación de apoyo a las autoridades civiles consistente en establecer un despliegue operativo de patrullas y medios terrestres o, en su caso, otras capacidades de vigilancia para contribuir a la prevención de incendios forestales. Esta colaboración entre el Ministerio de Defensa y la Xunta de Galicia recibe el nombre de 'Centinela Gallego', y es fruto del convenio de colaboración suscrito el 1 de julio de 2007, entre el Ministerio de Defensa y la Xunta de Galicia para la prevención de incendios forestales en Galicia durante la campaña 2007. En el mismo ambas administraciones acordaron un Programa de aportación de medios y efectivos para la prevención, apoyo a la extinción y extinción de los incendios forestales en Galicia. En lo relativo a la prevención de incendios forestales, se prevé que la aportación de recursos militares se articule en tres niveles de esfuerzo vinculados a la gravedad de la situación en cada momento. Este convenio se ha ido renovando hasta llegar a nuestros días con la siguiente cronología: [relación detallada de los meses y años] En lo que a la prevención de incendios se refiere, las patrullas tienen como misión mantener presencia disuasoria, vigilar las zonas asignadas, proporcionar información temprana a los servicios de extinción de incendios y notificar incidentes a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En el presente año 2025 la Operación Centinela Gallego comenzó oficialmente el 15 de agosto con un despliegue reforzado de 35 patrullas militares terrestres para vigilancia en zonas de mayor riesgo de los montes gallegos, contando con cinco patrullas más que el año anterior. En Galicia todos los años existe una presentación oficial de la Campaña Anti Incendios Forestales, ante los medios de comunicación, con presencia de autoridades militares y responsables autonómicos. La participación de la Unidad Militar de Emergencias en misiones de protección civil se rige por la legislación general de protección civil y el Real Decreto 1097/2011, por el que se aprueba su protocolo de intervención. A mayor abundamiento y en lo que a su actuación se refiere, remitimos al Informe de Incendios Forestales 2024 de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias. Por otro lado, en el punto 7 del informe relativo a DETENIDOS/INVESTIGADOS POR INCENDIOS FORESTALES, se indica que los distintos cuerpos policiales remiten datos mensualmente a la Unidad de Medio Ambiente y Urbanismo de la Fiscalía General del Estado. Por lo que respecta al punto 1 de la Pregunta de Transparencia, en relación con la referencia en los Antecedentes a la entrevista de la ministra de Defensa en TVE, en el programa La Hora de al 1, el 18 de agosto pasado, aclarar que fue realizada a las 8,10 horas de la mañana, desde la Base Aérea de Torrejón, como consecuencia de la visita prevista ese día al Tercio “Alejandro Farnesio” 4º de La Legión, en su Acuartelamiento de Montejaque (Ronda). Tuvo una duración de 14,33 minutos y comenzó con preguntas sobre las personas ya fallecidas en los incendios, los numerosos accidentes (quemaduras) sufridos por miembros de la UME, la magnitud de los incendios (la prensa hablaba esos días de 20 incendios activos), los medios empleados en el ataque directo al fuego y el apoyo de otros Ejércitos en cuestiones como traslados de operativos, evacuación, etc.. Cuando la presentadora pregunta sobre los medios que reclaman algunas Comunidades Autónomas es cuando la ministra, al poner como ejemplo el objeto de prevención de la Operación Centinela Gallego, hace referencia de forma coloquial a que “tiene por objeto evitar que haya pirómanos” (minuto 6.1), se refiere claramente a las patrullas de vigilancia cuya presencia en los bosques de Galicia pretende disuadir y así reducir el número de incendios intencionados. No estaba dando su opinión sobre la causa de la intencionalidad de algunos incendios; siguió explicando que se iban a reforzar las capacidades y confirmando que todas las capacidades logísticas del Ejército de Tierra y del Ejército del Aire y del Espacio, así como la UME estaban puestas a disposición de las Comunidades Autónomas que sufrían esta devastadora situación. Por otro lado, no con el significado médico, sino como sinónimo coloquial de “incendiario”, el término “pirómano” aparecía esos días ampliamente en la prensa al referirse a los incendios intencionados. Al contrario de lo que afirma la [persona reclamante], no fue una entrevista preparada. Cuando el ministerio quiere dar información institucional, como ocurrió en el caso de la DANA de Valencia, se convoca a los medios de comunicación en la sede del ministerio y comparece la ministra y el Jefe de la UME para dar explicaciones precisas y responder a las dudas de los medios de comunicación. A lo largo de estos siete años como ministra de Defensa, ha dado claros ejemplos de ser una persona cercana que en todas las entrevistas se esfuerza por emplear un tono coloquial accesible a todos, queriendo huir del lenguaje especializado que se utiliza, por ejemplo, en las sentencias de los Tribunales de Justicia. Por ser un tema que preocupa mucho a los ciudadanos, la Prensa recogió a primeros de septiembre, con motivo de la presentación de la Memoria de la Fiscalía General del Estado, los datos relativos a que el 24,18% de los incendios forestales en el año 2024 fueron intencionados, mientras que el 50,98% lo fueron por negligencias. Cuando la Prensa, de los cinco tipos en los que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico clasifica las causas que originan los incendios forestales en España, solo destaca los dos relativos a actuaciones humanas, es porque despiertan alarma social. Si bien el ministerio de Defensa cuenta con un manual de imagen institucional y otro relacionado con la redacción de las comunicaciones públicas, las declaraciones orales obedecen a temas muy diversos, imposibles de compilar en un documento y derivados de la actualidad, pero que siempre se abordan desde el rigor, la responsabilidad y el respeto en las exposiciones. Ello no quiere decir que las palabras puedan descontextualizarse o ser entendidas de un modo que no es el del orador en el momento de expresarlas. Punto 3 de la pregunta de transparencia: En ninguna comunicación pública del Ministerio de Defensa se hace alusión a personas detenidas o investigadas, ni las posibles causas de los incendios ni sobre las personas investigadas. A lo largo de estos siete años, la ministra de Defensa ha informado a la Prensa, en el ámbito de sus responsabilidades y competencias, de los medios humanos y técnicos que se iban a emplear durante las campañas contra incendios forestales. Además, en abril de 2025, (Nota de Prensa de 23/04/2025), los ministerios de Defensa y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico informaron del acuerdo alcanzado para reforzar su colaboración en la lucha contra incendios forestales, por la previsión de temperaturas cada vez más altas y aumento de la masa forestal tras la intensa temporada de lluvias. En cuanto a la denominada solicitud expresa de la [persona reclamante], manifestamos que la información en las Fuerzas Armadas cumple el código ético que obliga a todos sus miembros con respeto a la legalidad, ejemplaridad y responsabilidad. Las Fuerzas Armadas no pueden difundir información que ponga en peligro la Defensa Nacional. Salvo esta limitación, respetando el derecho de los ciudadanos a ser informados, todas las comunicaciones del Ministerio de Defensa cumplen el compromiso ético de ser información veraz y transparente, respetando el derecho de las personas a su intimidad y a su propia imagen y manteniendo una especial sensibilidad en los casos de informaciones relativas a accidentes o catástrofes».
8. Concedido trámite de audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibe escrito el 17 de noviembre de 2025 en el que señala:
«(…) 1. SOBRE LA ALEGACIÓN I DEL MINISTERIO (“la solicitud fue resuelta dentro del plazo”) La cronología oficial del expediente demuestra lo contrario: • 14 de septiembre de 2025: Defensa notifica el inicio de trámite. Desde esta fecha comienza el cómputo del plazo (art.20.1 LTAIBG) • El plazo de un mes finalizaba el 14 de octubre de 2025. • La resolución ministerial está firmada el 7 de octubre, pero no fue notificada dentro del plazo ni puesta efectivamente en mi conocimiento. Lo decisivo no es la fecha de firma, sino la fecha de notificación válida. Y la notificación no se produjo. Por tanto, la alegación I es incorrecta en derecho: no existió una resolución eficaz dentro del plazo legal. 2. SOBRE LA ALEGACIÓN II (“La resolución se puso a disposición en sede electrónica el 8/10/25”) Esa “puesta a disposición” no produjo efectos jurídicos, porque: • Yo nunca recibí aviso por correo electrónico • Nunca accedí a esa notificación, • Y la Sede oficial certifica que la notificación quedó caducada. Documento oficial descargado del Portal de Transparencia (14 noviembre): “Notificación (…) remitida el 08/10/25, expirada por caducidad el 19/10/25». Es decir: • No hubo acceso por mi parte. • No hubo notificación válida, como exigen los artículos 40 y 41 de la Ley 39/2015. La puesta a disposición SIN acceso no interrumpe plazos ni impide el silencio administrativo. La alegación II, por tanto, debe ser desestimada” [en las alegaciones 3. y 4. vuelve a reproducir de otro modo el contenido de respuesta a la alegación 2] 4. SOBRE LA RESPUESTA MINISTERIAL APORTADA Sin perjuicio de su ineficacia por falta de notificación, señalo únicamente: • El Ministerio no proporciona ninguno de los documentos solicitados, • Tampoco declara su inexistencia, como exige el art. 19 LTAIBG, • Por lo que la respuesta sería insuficiente, incluso si hubiese sido válida. Este punto se deja señalado porque la fase actual es procedimental, no sustantiva». SOLICITO 1. Que se tengan por presentadas estas alegaciones 2. Que se declara que existió silencio administrativo, al no existir resolución eficaz ni notificación válida dentro del plazo legal. 3. Que se continúe la tramitación de la reclamación hasta su resolución».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede aclarar que, a pesar de lo manifestado por la reclamante, en este caso no se produjo el meritado silencio administrativo -ex artículo 20.1 LTAIBG-, toda vez que consta en el expediente que la solicitud tuvo entrada en el órgano competente el 12 de septiembre de 2025, -notificándose a la interesada el día 14 de septiembre de 2025- fecha aquélla desde la cual computaba el plazo para notificar la resolución. De este modo, intentada la notificación el día 8 de octubre de 2025 y expirada por caducidad el día 19 de octubre de 2025 -ex artículo 43.2 párrafo segundo de la LPAC-, es evidente que se ha de tener por efectuada la referida notificación -ex artículo 41.5 LPAC-; sin que la falta de aviso previo al dispositivo electrónico de la interesada informándole de la puesta a disposición de esa notificación sea relevante a los efectos oportunos y pueda impedir que sea considerada plenamente válida -según prevé el artículo 41.6 LPAC.
En consecuencia, en este caso no se produjo el meritado silencio administrativo negativo y el examen de esta reclamación obliga a analizar el contenido de la respuesta dada por el Ministerio, pero de acuerdo con los términos y alcance planteados en la reclamación.
5. En efecto, la interesada al interponer su reclamación lo hizo contra la supuesta desestimación presunta de la solicitud, acotando el contenido de la misma, a lo siguiente «1. Que se admita la presente reclamación por silencio administrativo frente al Ministerio de Defensa (Expte.00001-00107730). 2. Que se requiera al Ministerio de Defensa para que aporte los protocolos, manuales, directrices o comunicaciones internas sobre el uso del término “pirómano” en operaciones militares o intervenciones públicas, o, en su caso, justifique documentalmente su inexistencia. 3. Que se declare la vulneración del derecho de acceso a la información pública y se recomiende la Ministerio la adopción de medidas para garantizar la coherencia comunicativa y la precisión terminológica en su relación con la ciudadanía».
Conviene recordar que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación del artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso, si no es para acotar su objeto, tal y como sucedió en este caso -al dejar fuera de la misma el punto 2 de la solicitud referido a la Operación Centinela Gallego- debiendo, por tanto, el Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud acotada por la interesada en su reclamación, a la luz de la resolución adoptada por el Ministerio.
6. Sentado lo anterior el examen de fondo de la solicitud obligar a verificar en primer lugar si lo reclamado puede encuadrarse en el concepto de información pública contemplado en el artículo 13 LTAIBG, toda vez, que el punto 2 de la solicitud ha quedado fuera del objeto de esta reclamación, según se ha dicho, y por ende de su examen, sin perjuicio de haber sido respondido por el Ministerio en la referida resolución expresa, según consta.
A tal efecto, resulta necesario recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.
Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, de esta configuración legal se deriva que no tengan cabida en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG aquellas solicitudes de información que pretenden obtener una justificación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra. Tampoco entra dentro del contenido del derecho reconocido en la ley que la Administración conteste a una valoración política de determinadas actuaciones o dé respuesta a críticas o juicios subjetivos de la actuación de los poderes y entidades públicas, con independencia de su mayor o menor acierto.
Y, finalmente no tienen cabida en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, aquellas pretensiones, como las aquí formuladas, cuya finalidad es recabar respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) dirigidas a confirmar o rechazar determinadas hipótesis, y que, por tanto, no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieran de la creación de información específica para ser atendidas.
En consecuencia, teniendo en cuenta lo expuesto, procede desestimar esta reclamación en el punto 3 de la misma cuando exige “que se declare la vulneración del derecho de acceso a la información pública y se recomiende la Ministerio la adopción de medidas para garantizar la coherencia comunicativa y la precisión terminológica en su relación con la ciudadanía”, así como, en el punto 2 de la reclamación cuando solicitó que se justificara documentalmente la inexistencia de la información reclamada en caso de que así fuera, por versar en ambos casos sobre cuestiones que no cabe subsumir en la noción legal de información pública.
Por consiguiente el examen de esta reclamación debe quedar constreñido, exclusivamente, a si procede o no el acceso a “los protocolos, manuales, directrices o comunicaciones internas sobre el uso del término “pirómano” en operaciones militares o intervenciones públicas” (punto 2 de la reclamación); cuestión ésta que, a juicio de este Consejo fue respondida por el Ministerio de Defensa en las manifestaciones que fueron vertidas en la resolución de 7 de octubre de 2025 adoptada.
7. De acuerdo con lo expuesto procede desestimar la presente reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE DEFENSA.
De acuerdo con el artículo 23.17 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez