Estimación de la reclamación contra la inadmisión por reelaboración de solicitud de expedientes y estadísticas sobre licencias de armas a policías jubilados

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 3 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(…) A) Copia anonimizada e íntegra de todos los expedientes administrativos tramitados en la provincia de durante los años 2024 y 2025 en los que se haya concedido la licencia de armas tipo “B” a funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía, ya sea por jubilación por edad o incapacidad. B) Información estadística, desglosada y detallada, relativa a los años 2024 y 2025, sobre: ™ Número total de solicitudes de licencia de armas tipo “B” presentadas por funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía. ™ Desglose de las solicitudes según la causa de jubilación: o Por jubilación ordinaria por edad. o Por jubilación por incapacidad permanente por enfermedad física. o Por jubilación por incapacidad permanente por enfermedad psíquica. ™ Número de solicitudes concedidas y denegadas en cada una de las tres categorías anteriores. (…)»

2. Mediante resolución de 3 de octubre de 2025, la Dirección General de la Guardia Civil respondió lo siguiente:

«(…) TERCERO.- El artículo 18.1.C de la LTAIBG, determina que “se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. CUARTO.- En relación al primer punto de antecedentes de hecho, en el que solicita copia anonimizada e íntegra de todos los expedientes administrativos tramitados en la provincia de durante los años 2024 y 2025 en los que se haya concedido la licencia de armas tipo “B” a funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía, ya sea por jubilación por edad o incapacidad, habría que realizar una acción previa de reelaboración comprobando expediente por expediente, debiendo detraer recursos humanos para ello y dedicar un número indeterminado de horas de servicio para tal finalidad, tratándose de una causa de inadmisión contenida en el artículo 18.1.c de la citada Ley de Transparencia. QUINTO.- En relación al segundo punto de antecedentes de hecho, en el que solicita Información estadística, desglosada y detallada, relativa a los años 2024 y 2025, el Registro Nacional de Armas no discrimina en función del tipo de jubilación o incapacidad, y por lo tanto, al igual que en el punto anterior habría que realizar una acción previa de reelaboración de forma específica para el caso concreto, tratándose igualmente de una causa de inadmisión contenida en el artículo 18.1.c de la citada Ley de Transparencia».

3. Mediante escrito registrado el 6 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«La solicitud no exige la creación de nueva información, sino la entrega de expedientes ya existentes y de estadísticas que forman parte de la gestión ordinaria del órgano (…) La Administración no puede justificar la denegación en la carga de trabajo o volumen de expedientes. La Ley 19/2013 impone obligaciones de transparencia activa, que incluyen la publicación periódica y actualizada de información relevante, incluidos los datos de carácter estadístico. La ausencia de esta publicación por parte del órgano competente refuerza la necesidad de estimar la reclamación, pues la solicitud de acceso no hace sino suplir un incumplimiento en materia de transparencia activa. La solicitud se formula en el marco de un procedimiento judicial en curso (TSJ de Madrid, Procedimiento Ordinario 755/2025), en el que se discute la denegación de una licencia B a un funcionario jubilado. La información requerida es determinante para acreditar la existencia de desigualdad de trato respecto de otros expedientes análogos. (…) La Administración, en lugar de denegar totalmente la solicitud, debía haber buscado fórmulas menos restrictivas, como el acceso parcial o progresivo».

4. Con fecha 8 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 16 de octubre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Una vez examinada la reclamación presentada por el interesado, esta Dirección General se mantiene en la causa de inadmisión indicada en la resolución emitida el día 03 de octubre de 2025 por la Intervención Central de Armas y Explosivos de la Guardia Civil. Por otro lado, teniendo en cuenta el apartado “4. Finalidad legítima e interés prevalente”, por el que el interesado justifica su reclamación en base a la existencia de un interés prevalente en la defensa judicial, cabe señalar que la solicitud estaría afectada igualmente, por la causa de inadmisión prevista en la Disposición Adicional Primera, apartado 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la cual dice que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento será el aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento en curso. Dicho lo cual, se considera igualmente que las cuestiones planteadas deberían ser solicitadas a través de la Sección Sexta, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por el que se está siguiendo el Procedimiento Ordinario 755/2025, tal y como se expone en la documentación remitida por el interesado junto a la presente reclamación».

5. El 17 de octubre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 23 de octubre de 2025 en el que señala:

«El Ministerio del Interior pretende fundamentar la inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública en la Disposición Adicional Primera.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), aduciendo que el reclamante es parte en un procedimiento judicial principal (Procedimiento Ordinario 755/2025 Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid). Sin embargo, la información objeto de solicitud: • No integra el expediente judicial ni ha sido aportada o requerida por el órgano jurisdiccional. ™ Se encuentra en expedientes administrativos autónomos y diferenciados relativos a la concesión de licencias tipo B a funcionarios jubilados en distintas anualidades. • El acceso por vía de la Ley de Transparencia no supone duplicidad con la vía procesal, ya que no existe resolución judicial previa ni posibilidad real de que el órgano judicial integre dicha información. Por todo ello, la exclusión automática del procedimiento de transparencia por la mera pendencia de un proceso judicial en que el solicitante es parte —sin que la información solicitada obre ni sea esencial para dicho proceso— carece de cobertura legal, debiendo tramitarse la solicitud conforme a los arts. 12 y ss. LTAIBG. El Ministerio sostiene que atender la solicitud exigiría una previa “reelaboración” de la información que habilitaría la inadmisión conforme al art. 18.1.c LTAIBG. Tal argumento no se sostiene, por cuanto: ™ La información sobre concesiones y denegaciones de licencias tipo B a funcionarios jubilados ya obra en poder de la Administración, en los expedientes y bases de datos de la Intervención Central de Armas y Explosivos, y no requiere creación ex novo ni tratamiento técnico complejo. (…) Aun admitiendo a efectos dialécticos cierta complejidad en la entrega de copias literales de expedientes concretos, la Administración estaba obligada a facilitar, como mínimo, la información estadística global solicitada, en aplicación del principio de acceso parcial del art. 16 LTAIBG y del deber de transparencia del art. 5. La información estadística relativa al número de solicitudes, concesiones y denegaciones de licencias tipo B a funcionarios jubilados en los años 2024 y 2025 —diferenciando las causas de jubilación— no afecta a datos personales ni requiere reelaboración alguna, siendo de disponibilidad inmediata conforme a la normativa del Registro Nacional de Armas y las bases de datos de la ICAE. (…)».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relacionada con la concesión de licencias de armas tipo “B” a funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía en la provincia de entre 2024 y 2025. En concreto, se solicita la copia íntegra de los expedientes administrativos instruidos, así como el número de solicitudes presentadas, y también las concedidas y denegadas, desagregadas por tipo de jubilación: ordinaria, por incapacidad permanente motivada por enfermedad física, y por incapacidad permanente reconocida por enfermedad psíquica.

La Dirección General de la Guardia Civil resolvió inadmitir a trámite la solicitud en aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG, por considerar que es necesaria la realización de una tarea de reelaboración para conceder el acceso a la información solicitada.

Disconforme con la respuesta recibida, el solicitante interpuso la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG, reiterando el organismo la causa de inadmisión alegada, si bien invoca en fase de alegaciones la concurrencia de la Disposición adicional primera, apartado primero, de la LTAIBG, tras motivar el interesado su solicitud con fundamento en un procedimiento judicial en curso.

4. Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530); lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)]].

Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que

«(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)»

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.

Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)»

Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

5. En este caso, el organismo requerido alega que para facilitar la información solicitada sería preciso comprobar cada expediente con la consiguiente dedicación de recursos humanos durante un número indeterminado de horas a tal cometido. Y añade que el Registro Nacional de Armas no permite filtrar la información por tipología de jubilación, por lo que atender esta solicitud exigiría una tarea compleja de elaboración.

Tales alegaciones genéricas son a todas luces insuficientes para sustentar la concurrencia de esta causa de inadmisión, pues no se ha acreditado mediante datos objetivos y contratables el esfuerzo desproporcionado que ocasionaría el tratamiento de la información solicitada ni tampoco se ha estimado el trabajo que conllevaría esta tarea en relación con los recursos humanos disponibles.

A lo anterior, se añade que no parece que resulte excesivamente complejo recabar, si no toda, al menos la información referente al número de solicitudes de licencia de armas presentadas, concedidas y denegadas, habida cuenta que, además, la petición se ha acotado a un ámbito muy concreto y a un lapso de tiempo reducido (2 años).

Asimismo, resulta lógico pensar que la Dirección General de la Guardia Civil, a efectos del control de las licencias de armas concedidas, mantenga actualizada y disponible la información que se solicita y que, a efectos de su divulgación, pueda hacerla disponible con una simple acción de reelaboración básica que no reúne las características de laboriosidad exigidas para la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.

De igual modo, no puede desconocerse que antes de acordar la denegación integral, la exigencia de proporcionalidad en la aplicación de los límites al derecho de acceso (lo que es extensible a las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG) obliga también como se deduce de lo dispuesto en el artículo 16 LTAIBG a examinar siempre la posibilidad de conceder un acceso parcial a la información solicitada, o proporcionarla en un formato diferente, pues toda limitación de un derecho habrá de ceñirse a lo estrictamente necesario (STS de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:574).

Por último, cabe recordar al organismo requerido que cuando concurran las circunstancias contempladas en el artículo 20.1 in fine LTAIBG siempre se ha de valorar la posibilidad de ampliar el plazo para resolver antes de inadmitir una solicitud de acceso.

6. Descartada la concurrencia de esta causa de inadmisión, y por lo que concierne a la Disposición adicional primera, apartado 1 LTAIBG que invoca el organismo durante la sustanciación de este procedimiento, debe remarcarse su improcedencia. En este este sentido, resulta evidente que su invocación tardía no tiene ya razón de ser, en la medida en que la solicitud fue tramitada y se dictó resolución denegatoria cuyo contenido es, precisamente, el objeto de esta reclamación.

En cualquier caso, cabe señalar que la disposición invocada es de aplicación a los interesados en un procedimiento administrativo en curso, pero no en el marco de un procedimiento judicial como acontece en este supuesto.

7. En consecuencia, ante la denegación total de la información solicitada, que tiene carácter público y que debe constar en la Dirección General de la Guardia Civil, sin que se haya aportado una justificación suficiente de las razones que fundamentan esta decisión, debe estimarse la reclamación presentada ante este Consejo.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«(…) A) Copia anonimizada e íntegra de todos los expedientes administrativos tramitados en la provincia de durante los años 2024 y 2025 en los que se haya concedido la licencia de armas tipo “B” a funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía, ya sea por jubilación por edad o incapacidad.

B) Información estadística, desglosada y detallada, relativa a los años 2024 y 2025, sobre:

• Número total de solicitudes de licencia de armas tipo “B” presentadas por funcionarios jubilados del Cuerpo Nacional de Policía.
• Desglose de las solicitudes según la causa de jubilación:
• Por jubilación ordinaria por edad.
• Por jubilación por incapacidad permanente por enfermedad física.
• Por jubilación por incapacidad permanente por enfermedad psíquica.
• Número de solicitudes concedidas y denegadas en cada una de las tres categorías anteriores.

(…)»

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez