El reclamante solicitó al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana la documentación gráfica, memorias y puntuaciones del concurso para el Memorial de Cuelgamuros. El Ministerio inadmitió la solicitud alegando información en curso de elaboración (art. 18.1.a LTAIBG), excepto un acta. El reclamante alegó que la información ya era pública por notas de prensa y que la inadmisión carecía de fundamento. El CTBG desestimó la reclamación, considerando que la información solicitada aún no estaba consolidada y estaba en curso de elaboración o publicación general, por lo que la causa de inadmisión era aplicable.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«SOLICITO ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA relacionada con el Concurso Internacional de ideas para la resignificación del Memorial de Cuelgamuros. INFORMACIÓN SOLICITADA: 1. Respecto a TODOS los proyectos presentados en la primera fase (34 propuestas): Paneles de presentación en formato DIN A1 (o el formato utilizado) de todas las candidaturas. Documentación gráfica completa presentada por cada equipo. Memorias descriptivas o documentos conceptuales presentados. Identificación de los equipos participantes (si no vulnera protección de datos). 2. Respecto a los 10 proyectos finalistas seleccionados: Paneles DIN A1 o pósters de presentación en alta resolución. Documentación gráfica ampliada. Memoria conceptual completa. Puntuaciones o valoraciones otorgadas por el jurado (si son públicas). Acta completa de la primera sesión de deliberación del jurado celebrada el 23 de julio de 2025».2. Mediante resolución de 29 de octubre de 2025 se concedió acceso al acta completa de la primera sesión de deliberación del jurado celebrada el 23 de julio de 2025 y se inadmitió el resto de la solicitud de acuerdo con lo siguiente:
«En respuesta a dicha solicitud se debe informar que, de conformidad con el criterio del CTBG, recogido en su resolución del CTBG 0507/2015 “la transparencia en los procedimientos de contratación pública se ve garantizada con la existencia de la Plataforma de Contratación del Sector Público, donde se ofrece información pormenorizada de los detalles de las licitaciones abiertas y ya adjudicadas. Información que, además se encuentra englobada dentro de las obligaciones de publicidad activa recogidas en el artículo 8.1 c) de la LTAIBG”. A estos efectos, se informa al solicitante que puede acceder a la información pública relativa a esta licitación a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG desde la página web del concurso. En esta página web hay un enlace a la Plataforma de Contratación del Sector Público y, en este enlace que se reproduce en el siguiente párrafo, se puede encontrar, publicado en la plataforma, el Acta completa de la primera sesión de deliberación del jurado celebrada el 23 de julio de 2025. En relación con el resto de información solicitada, como el Concurso de proyectos para el Memorial de Cuelgamuros se encuentra todavía en proceso de licitación, su publicación podría perjudicar los derechos de los licitadores o alterar decisiones en cómo los licitadores que han sido seleccionados para la segunda vuelta desarrollan sus propuestas. En consonancia con lo expuesto, el derecho de acceso debe quedar limitado a aquellos documentos que deban ser de conocimiento público conforme a lo previsto en la LCSP, no otros. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra a) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución, con la excepción del Acta completa de la primera sesión de deliberación del jurado celebrada el 23 de julio de 2025, al tratarse de una información en curso de elaboración o de publicación general».
3. Mediante escrito registrado el 31 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que está en desacuerdo con la resolución en el sentido siguiente:
«La resolución inadmite el acceso a paneles y documentación gráfica de los proyectos presentados al Concurso del Memorial de Cuelgamuros, alegando que su publicación "podría perjudicar los derechos de los licitadores" (art. 18.1.a LTAIBG). Sin embargo, esta información ya ha sido publicada por el propio Ministerio en su nota de prensa del 19/08/2025. En dicha publicación oficial aparecen fotografías de los paneles de presentación de varios proyectos, lo que demuestra que: La información solicitada ya es pública por decisión del propio órgano. No existe riesgo de perjuicio a los licitadores, pues el Ministerio ya divulgó esta documentación. La causa de inadmisión invocada carece de fundamento objetivo».4. Con fecha 3 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 26 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se reitera en la resolución dada y señala lo siguiente:
«Se esgrime que esta información ya ha sido publicada por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana en una nota de prensa, por la mera aparición parcial de algunos de los paneles de los proyectos presentados y que, por tanto, se puede deducir que la información solicitada ya es pública, se considera importante destacar que esta nota de prensa se publicó con el único propósito de informar de la publicación de los 10 finalistas de la primera vuelta del concurso. Las imágenes a las que alude el solicitante se centran en mostrar al jurado en su proceso de deliberación, en las mesas de trabajo y el entorno de trabajo del jurado. La mera aparición de fondo, en alguna de dichas imágenes, de algunos de los paneles presentados al concurso, en ningún caso se puede considerar equivalente a dar publicidad de las propuestas, bajo ningún precepto permite identificar los equipos participantes, lemas o apreciar los detalles de las mismas puesto que además, en la mayor parte de las imágenes publicadas, los paneles en el fondo aparecen difuminados. A mayor abundamiento, tampoco se ha otorgado publicidad, en forma alguna, a los dossieres presentados por cada equipo junto con sus propuestas —los cuales integran las memorias descriptivas, los presupuestos desglosados por capítulos y la restante documentación técnica relevante—. En consecuencia, no cabe afirmar, como sostiene el solicitante, que la información requerida tenga ya carácter público por decisión del propio órgano. En este punto, también es preciso resaltar, en referencia con la solicitud de acceso a los paneles, documentación gráfica y memorias de las 34 propuestas presentadas, que para poder dar curso esta información se requeriría en todo caso que todos los concursantes hayan manifestado su voluntad expresa para ceder los derechos de reproducción, exposición y publicación de las propuestas presentadas de conformidad con la legislación de propiedad intelectual, tal y como recoge el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. A tenor de lo anterior, se pone de manifiesto que una vez comprobada dicha circunstancia en base a la documentación aportada por los licitadores, 2 de las propuestas recibidas no expresan su consentimiento para la difusión de la documentación asociada, por lo que en ningún caso podría darse publicidad de la documentación asociada para la totalidad de las propuestas presentadas como requiere el solicitante».
5. El 27 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que señala:
«PRIMERA: Sobre la publicidad de las propuestas. SÍ se dio publicidad a las propuestas, como consta en las fotografías oficiales publicadas por el Ministerio. Que los paneles aparezcan "de fondo" o con "baja resolución" no altera que el propio órgano decidió mostrarlos públicamente. No puede ahora negarse el acceso a información que ya ha sido difundida oficialmente. SEGUNDA: Sobre las autorizaciones de propiedad intelectual. Si 2 estudios no han dado su autorización, debe entregarse al menos la documentación de las 32 propuestas restantes. El principio de acceso máximo de la Ley 19/2013 exige facilitar toda la información no afectada por limitaciones, sin que restricciones parciales justifiquen la denegación total. Respecto a las propuestas sin autorización clara: no se especifica si los estudios se oponen expresamente o simplemente no consta su posición. Procede dar traslado de audiencia a dichos estudios para que manifiesten expresamente su voluntad, especialmente considerando que el Ministerio ya ha dado publicidad parcial a las propuestas. TERCERA: Sobre las puntuaciones y el acta completa. La denegación de acceso a las puntuaciones otorgadas a los 10 finalistas y el acta completa carece de justificación. Esta información: No está sujeta a derechos de propiedad intelectual. Es esencial para verificar la objetividad y transparencia del procedimiento de selección. No puede perjudicar a los licitadores, pues refleja únicamente la valoración del jurado. La mera referencia al "procedimiento de selección" en el acta publicada no sustituye el derecho a conocer las puntuaciones concretas, que son información pública de pleno derecho en procedimientos de contratación».FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso la información que se recoge en los antecedentes referente al Concurso de proyectos, con intervención de jurado y premios, para el Memorial de Cuelgamuros, en San Lorenzo de el Escorial (Madrid).
El Ministerio facilitó el enlace concreto a la información de la licitación correspondiente tanto en la web del Departamento como en la Plataforma de Contratación del Sector Público, indicando la disponibilidad del acta completa de la primera sesión de deliberación del jurado celebrada el 23 de julio de 2025 en este último enlace, e inadmitiendo el resto de la solicitud por considerar de aplicación la causa de la letra a) del artículo 18.1 LTAIBG, referente a información en curso de elaboración o de publicación general. En las alegaciones, se añade que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares prevé que el uso de la información solicitada requiere la conformidad de los concursantes, para la protección de los derechos de propiedad intelectual.
4. Comprobada la disponibilidad del acta mencionada en el enlace facilitado (que consta incorporada en la plataforma el 18 de agosto de 2025), corresponde verificar en primer lugar la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión invocada por la Administración prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG para denegar el acceso a la información solicitada, según el cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «[q]ue se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general».
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión, partiendo de la premisa de la formulación amplia con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho.
Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el alcance de la misma. Sirva de ejemplo lo manifestado en la resolución R CTBG 152/2023, de 13 de marzo, que, recogiendo lo expresado en otras anteriores, señala que:
«(…) la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general».
Se destaca, así, que son circunstancias que no están llamadas a prolongarse en el tiempo, sino que dichas situaciones finalizarán con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación.
En definitiva, la causa de inadmisión invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que ha de estarlo próximamente. En este sentido se recuerda que no debe confundirse información en curso de elaboración con expediente en desarrollo o tramitación. Es decir, que puede que unos expedientes se encuentren inacabados pero que en ellos conste información o documentación ya elaborada y, por lo tanto, finalizada, que pueda ser proporcionada.
5. La aplicación de la doctrina reseñada conduce a la desestimación de esta reclamación en la medida en que la aplicación del artículo 18.1.a) LTAIBG, en relación con lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, está justificada.
En efecto, el Ministerio señala en su resolución que el procedimiento en curso implica la posibilidad de que los diez licitadores seleccionados desarrollen las propuestas para la segunda vuelta del concurso de proyectos. Entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por tanto, que el conjunto de la información solicitada (a excepción de la documentación objeto de publicidad activa, que incluye el acta de 23 de julio de 2025) constituye información no consolidada por el momento, y debe considerarse como en curso de elaboración; es decir, tanto la puntuación dada como las propias propuestas solicitadas son versiones iniciales de decisiones en curso, tanto de la Administración (que está pendiente de dar la puntuación definitiva de las propuestas seleccionadas) como de los licitadores (respecto de qué desarrollo dan a las propuestas iniciales). Esto es así tanto respecto de las propuestas y puntuaciones de los proyectos seleccionados, como respecto de las propuestas y puntuaciones que no han sido seleccionadas para la segunda vuelta, que son también elementos cuyo no conocimiento por los participantes seleccionados es necesario para conformar adecuadamente la decisión definitiva del órgano.
A ello se añade que resulta evidente que conocer las puntuaciones iniciales antes de la toma de decisión definitiva podría dar a los participantes seleccionados información que condicionaría sus decisiones, como indica también el Ministerio, al hacer posibles las conjeturas acerca de qué características de un proyecto son mejor o peor valoradas por el jurado.
6. En conclusión, puesto que en el momento de solicitarse la información no concurrían los presupuestos establecidos en el artículo 13 LTAIBG para considerar una información como pública, en la medida en que no hay ni puntuaciones y ni propuestas definitivas que reflejen el resultado del contrato licitado, procede desestimar la reclamación en virtud del artículo 18.1.a) LTAIBG.
A ello no obsta, como pretende el reclamante, que hayan sido publicadas imágenes, ya que, como argumenta el Ministerio, el contenido de las propuestas aparece de fondo, sin que los elementos visibles en dichas imágenes puedan equipararse a la entrega que se pretende en la solicitud.
A lo anterior se añade, a mayor abundamiento, que en el momento de resolverse esta reclamación, consta publicada en los enlaces indicados por el Ministerio requerido una amplia información referente al procedimiento en curso.
7. En consecuencia, procede desestimar la reclamación, sin perjuicio de que, como viene siendo habitual en estos casos, debe recordarse que la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG no se prolonga indefinidamente en el tiempo, de modo que su validez y eficacia queda limitada en el momento en que la información sea elaborada, a partir del cual la Administración puede y debe facilitar la información solicitada al interesado.
Finalmente, concurriendo la indicada causa de inadmisión, no procede que este Consejo se pronuncie sobre lo señalado por el Ministerio en las alegaciones acerca de que «para poder dar curso esta información se requeriría en todo caso que todos los concursantes hayan manifestado su voluntad expresa para ceder los derechos de reproducción, exposición y publicación de las propuestas presentadas de conformidad con la legislación de propiedad intelectual» (en alusión al límite previsto en el artículo 14.1.j) LTAIBG), y, por tanto, no resulta necesario, en el presente procedimiento, la realización del trámite de alegaciones a terceros afectados previsto por el artículo 24.3 LTAIBG.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.