Reclamación contra el Ministerio por denegar acceso a datos de gestación subrogada alegando repetitividad y reelaboración. El CTBG corrigió un error material, estimando la reclamación al no acreditar dichas causas.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 23 de septiembre de 2025 la reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Solicito todos los datos históricos disponibles desagregados por año y sexo, en relación con las solicitudes de inscripción de nacimiento formuladas por ciudadanos y ciudadanas españoles, de los menores nacidos en el extranjero como consecuencia del uso de la gestación por sustitución, recibidas en las oficinas consulares, misiones diplomáticas y cualquier otra instancia administrativa competente. En concreto, se solicitan los siguientes datos históricos 2010-2024: Número total de solicitudes por tipo de solicitante [parejas heterosexuales, parejas homosexuales de hombres, parejas homosexuales de mujeres, hombres solos, mujeres solas] y sexo del bebé, por consulado y año. Número total de registros según estado de la solicitud [inscripciones, denegadas, suspendidas] por tipo de solicitante [parejas heterosexuales, parejas homosexuales de hombres, parejas homosexuales de mujeres, hombres solos, mujeres solas], consulado y año. Número total de inscripciones denegadas por motivos de la denegación, consulado y año. Número total de inscripciones suspendidas por motivos de la suspensión, consulado y año. Número total de solicitudes por Comunidades Autónomas de los solicitantes, por consulado y año. Se solicitan los datos disponibles, desagregados por sexo de: los bebés para los que se ha solicitado registro de inscripción las personas solas que solicitan la inscripción los integrantes de las parejas del mismo sexo que solicitan la inscripción Atendiendo a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica 3 de 2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que establece lo siguiente: Al objeto de hacer efectivas las disposiciones contenidas en esta Ley y que se garantice la integración de modo efectivo de la perspectiva de género en su actividad ordinaria, los poderes públicos, en la elaboración de sus estudios y estadísticas, deberán incluir sistemáticamente la variable de sexo en las estadísticas, encuestas y recogida de datos que lleven a cabo».2. Mediante resolución de 20 de octubre de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:
«Analizada la solicitud y consultadas las unidades competentes, la Directora General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares RESUELVE: Denegar el acceso a la información solicitada en virtud del art. 18.1.e) de la Ley 19/2013 al tratarse de una solicitud manifiestamente repetitiva. La solicitante ya presentó una solicitud prácticamente coincidente con la presente en fecha 31 de enero de este mismo año. Dicha solicitud fue atendida y respondida con la información obrante en poder de esta administración. La presente solicitud versa sobre un contenido prácticamente idéntico a la anterior y los nuevos elementos que incorpora o bien no obran en poder de esta administración o bien requieren de “información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración” (esta última, causa de inadmisión conforme al artículo 18.1c) de la citada Ley 19/2013). Se recuerda que, de conformidad con lo señalado en el artículo 15.5 de la Ley 19/2013, el tratamiento posterior que se pudiera hacer de los datos personales obtenidos a través del presente ejercicio del derecho de acceso a la información pública se encuentra sometido a la aplicación del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, General de Protección de Datos (RGPD); de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, así como demás normativa vigente sobre protección de datos personales. (…)».
3. Mediante escrito registrado el 27 de octubre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que puso de manifiesto que:
«I. Objeto de la reclamación: Solicito la revisión de la resolución que deniega el acceso a los datos relativos al número de inscripciones en los registros civiles consulares de bebés nacidos por gestación subrogada en el extranjero durante el año 2024, por considerarla contraria a lo dispuesto en la Ley 19/2013 (…) II. Fundamentos de la reclamación: No se trata de una solicitud repetitiva. - La solicitud presentada en enero de 2025 fue respondida indicando que los datos de 2024 aún no estaban disponibles. - La solicitud de septiembre de 2025 se presenta en un momento razonable en el que dichos datos deberían estar ya elaborados, como ocurre cada año. - Solicitar datos anuales no puede considerarse repetitivo, sino parte de una práctica legítima de seguimiento estadístico. Finalidad legítima y reiterada: - Los datos solicitados se emplean para elaborar informes de análisis sobre inscripciones consulares por gestación subrogada, como el informe “Bebés comprados por españoles en el extranjero: análisis de datos 2010–2023”. - Esta actividad investigadora está amparada por el derecho de acceso a la información pública y responde a un interés social y académico. No requiere reelaboración: - Los datos solicitados son estadísticos y administrativos, generados por el propio Ministerio en el curso de su actividad ordinaria. - No se solicita interpretación, valoración ni elaboración adicional, sino el acceso a cifras ya existentes o fácilmente extraíbles. Interés público: - La gestación subrogada está prohibida en España, y el análisis de inscripciones consulares permite evaluar su impacto jurídico, social y diplomático. - La transparencia en este ámbito contribuye al debate público y al control democrático de las actuaciones administrativas. III. Petición: Solicito al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que: - Admita esta reclamación por vulneración del derecho de acceso a la información pública. - Revoque la resolución denegatoria dictada por el Ministerio de Asuntos Exteriores. - Requiera al Ministerio que facilite los datos solicitados sobre inscripciones consulares por gestación subrogada correspondientes al año 2024».
4. Con fecha 27 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. Sin embargo, en el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.
4. El Ministerio concernido dictó resolución expresa inadmitiendo la solicitud -ex art. 18.1.e) LTAIBG- al afirmar que se trataba de una solicitud manifiestamente repetitiva por haber presentado ya la interesada otra casi idéntica en ese mismo año que fue respondida, exigiendo los nuevos elementos una acción previa de reelaboración -ex artículo 18.1.c) LTAIBG-. Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo en la que señaló que no era una solicitud repetitiva, toda vez que la solicitud presentada en enero de 2025 fue respondida indicando que los datos de 2024 aún no estaban disponibles, de ahí que la solicitud de septiembre de 2025 se presentaba en un momento en que razonablemente dichos datos debían estar ya elaborados, como ocurre cada año, de ahí que tratándose de datos estadísticos y administrativos, generados por el propio Ministerio en el curso de su actividad ordinaria no constituyen un supuesto de reelaboración. Abierto el plazo para remitir el expediente administrativo y formular alegaciones el Ministerio no ha realizado actuación alguna.
5. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar la concurrencia al caso de las causas de inadmisión del artículo 18.1.e) y c) LTAIBG esgrimidas por el Ministerio, conforme a lo manifestado en su resolución, toda vez que, el órgano requerido no ha contestado a la petición de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Proceder, éste último, que dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada, lo cual, no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública. Sentado lo anterior el punto de partida del análisis es que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidad jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que:
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].
El artículo 18.1.e) LTAIBG, habilita a rechazar las solicitudes de información que sean «manifiestamente repetitivas» así como a aquellas que «que tengan un carácter abusivo». Con respecto al carácter de solicitudes «manifiestamente repetitivas», este Consejo en su Criterio Interpretativo 3/2016 ha precisado que, para que una solicitud pueda ser inadmitida por este motivo se requiere no sólo que sea repetitiva sino que esta característica sea manifiesta, por lo que únicamente lo serán aquellas que de forma patente, clara y evidente: (i) coincidan con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubieran sido rechazadas por concurrir una causa de inadmisión o por aplicación de alguno de los límites legales, siempre y cuando la respuesta haya adquirido firmeza; (ii) coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y se hubiera ofrecido la información, sin que se haya producido posteriormente modificación alguna sobre los datos facilitados, lo cual deberá justificarse; (iii) el solicitante o los solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior; (iv) coincida con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente establecidos, de forma que las presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación; (v) cuando fueran de respuesta imposible bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera justificado y notificado al solicitante. De los datos obrantes en el expediente no resulta acreditado que efectivamente se trate de una solicitud manifiestamente repetitiva, lo que no obsta a admitirse -como sostiene el interesado- el haber presentado una solicitud similar en un momento anterior que no fue contestada por no estar aún los datos disponibles; extremo éste último, no desmentido por el Ministerio en fase alegaciones de esta reclamación al no haber formulado alegación alguna, por lo que este Consejo ha de tenerlo por cierto.
6. Del mismo modo tampoco cabe admitir que se trate de un supuesto de reelaboración compleja -ex artículo 18.1.c) LTAIBG- al estar huera de toda justificación en la resolución impugnada, sin que, de otro lado, se haya aportado información alguna en fase de alegaciones que permita verificar la veracidad de esa afirmación, razón por la que, de acuerdo con lo expuesto, tampoco cabe admitir su concurrencia en este caso.
7. A la vista de lo anterior, procede desestimar la presente reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
SUBSANACIÓN DE ERROR MATERIAL
PRIMERO.- Advertido error material en la resolución R CTBG 308/2026, de 18 de marzo [número de expediente: 2425/2025], se procede a realizar la oportuna rectificación conforme al artículo 109.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a fin de corregir el error detectado en el fundamento jurídico 7 y en la parte dispositiva de la resolución.
Presidente
SEGUNDO.- La presente rectificación no modifica el sentido material de la resolución, cambiándolo de desestimatorio a estimatorio, sino, al contrario, tiene por objeto corregir el error patente, manifiesto y ostensible cometido de forma involuntaria en el fundamento jurídico 7 al expresar que a la vista de lo anterior procede desestimar la reclamación, cuando de lo expuesto en la fundamentación jurídica de la resolución se deprende con total evidencia que su sentido es estimatorio —Pues, según se explicita en la resolución, no se ha acreditado la concurrencia de las causas de inadmisión esgrimidas por el Ministerio requerido—.
En efecto, en el fundamento jurídico 5 de la citada resolución R CTBG 308/2026 se concluye que «[d]e los datos obrantes en el expediente no resulta acreditado que efectivamente se trate de una solicitud manifiestamente repetitiva» y, en el fundamento jurídico 6 se señala que «[d]el mismo modo tampoco cabe admitir que se trate de un supuesto de reelaboración compleja -ex artículo 18.1.c) LTAIBG- al estar huera de toda justificación en la resolución impugnada, sin que, de otro lado, se haya aportado información alguna en fase de alegaciones que permita verificar la veracidad de esa afirmación(…)».
Por tanto, la única inferencia posible de tal argumentación es la estimación de la reclamación. Sin embargo, se cometió un error material al redactar el fundamento jurídico 7 de la resolución; error que fue trasladado asimismo, de forma involuntaria, a la parte dispositiva de la resolución que deviene así manifiestamente incongruente por error.
Por consiguiente, de acuerdo con lo anterior, se
ACUERDA
PRIMERO.- Subsanar el error cometido en el Fundamento jurídico 7 de la resolución R CTBG 308/2026, de 18 de marzo, en los siguiente términos:
Donde dice:
«7. A la vista de lo anterior, procede desestimar la presente reclamación»
debe constar:
«7. A la vista de lo anterior, procede estimar la presente reclamación»
SEGUNDO.- Subsanar el error cometido en el apartado III. RESOLUCIÓN de la resolución R CTBG 308/2026, de 18 de marzo, en los siguientes términos:
Así, en la parte dispositiva de la resolución en la que se acuerda:
«En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN»
debe constar:
«En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN»