Reclamación por silencio administrativo y respuesta no conforme a solicitud de informe de auditoría de la Seguridad Social (1967-2019)

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de febrero de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Conforme la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, sobre las pensiones determina que: Disposición adicional sexta. Informe de auditoría sobre la financiación de los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social. En el plazo máximo de un mes desde la aprobación de esta ley, el Gobierno encargará la elaboración de un informe de auditoría relativo a los ingresos provenientes de cotizaciones sociales y a los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social, con particular atención a los conceptos a los que se refiere la disposición adicional trigésima segunda de la Ley General de la Seguridad Social. Dicho informe, que será realizado en un plazo máximo de seis meses para su elevación a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos de Pacto de Toledo, comprenderá la cuantificación de dichos conceptos y su financiación durante el período comprendido entre los años 1967 y 2019, ambos incluidos. (…) Se solicita, el acceso al informe de la auditoría sobre financiación de los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social entre los años 1967 y 2019, todos los años individuales y ambos incluidos».

La instancia se dirigió a la Dirección General de Gobernanza del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública.

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 2 de abril de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

Consta en el expediente que la reclamación fue presentada por el interesado, con fecha 28 de marzo de 2025, en el Registro General del Ayuntamiento de Pallejà.

4. Con fecha 23 de abril de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 5 de junio de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«En este departamento no se había recibido previamente la solicitud de información a la que alude la reclamación presentada, habiendo tenido constancia de la misma a raíz del envío por ese Consejo. Por tal motivo, se ha procedido a registrar un nuevo expediente con número 00001-00103833, en el que se incorpora la solicitud formulada por D. [nombre y apellidos del reclamante]. A este respecto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al referirse la misma a un asunto que se considera competencia del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la solicitud ha sido remitida al citado departamento, el cual ha aceptado la tramitación de la misma con fecha 30 de abril de 2025».

5. Asimismo, el 27 de mayo de 2025 se recibe en este Consejo escrito del reclamante, presentado el 22 de mayo de 2025 en el Registro General del Ayuntamiento de Pallejà, en el que expone que ha recibido resolución a su solicitud, y manifiesta su disconformidad ya que la información recibida no se corresponde con la solicitada. Aporta copia de la resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones, de fecha 14 de mayo de 2025, del tenor siguiente:

«Considerada la petición formulada al amparo de la Ley 19/2013 (…), recibida en la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones el 05 de mayo de 2025 (…) ACUERDA: Conceder el acceso a la información solicitada. A tal fin, se le facilita el Informe sobre la acción protectora de la Seguridad y la financiación del Estado, entregado a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo con motivo de la comparecencia del ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el 15 de marzo de 2023, tal como se recoge en el diario de sesiones».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información consistente en el «informe de la auditoría sobre financiación de los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social entre los años 1967 y 2019».

El Ministerio requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Con posterioridad, y habiéndose trasladado al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones la solicitud, el reclamante aporta resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones que concede el acceso en los términos ya expresados.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. En concreto, no se ha justificado por la Administración la no recepción de la solicitud, cuya presentación, en cambio, sí ha acreditado el reclamante. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que

«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. No puede desconocerse, sin embargo, que aun con carácter tardío se ha dado respuesta a la solicitud, facilitando información consistente en el Informe sobre la acción protectora de la Seguridad y la financiación del Estado, manifestando el reclamante que considera que dicha información no es la que solicitó. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede analizar si la respuesta dada por el Ministerio requerido resulta satisfactoria de acuerdo con lo previsto por la LTAIBG.

Como queda recogido en los antecedentes, la disposición adicional sexta de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, sobre las pensiones, preveía la elaboración de un «informe de auditoría relativo a los ingresos provenientes de cotizaciones sociales y a los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social (…) para su elevación a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos de Pacto de Toledo», y que debía comprender «la cuantificación de dichos conceptos y su financiación durante el período comprendido entre los años 1967 y 2019, ambos incluidos».

En su resolución, el Ministerio requerido indica que se facilita el Informe sobre la acción protectora de la Seguridad y la financiación del Estado, «entregado a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo con motivo de la comparecencia del ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el 15 de marzo de 2023, tal como se recoge en el diario de sesiones».

En el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados correspondiente a dicha comparecencia se recoge lo siguiente:

«Presidenta, señorías, se les han distribuido dos documentos. El primero contiene, simplemente, las diapositivas de las que me voy a servir para esta presentación, para que dispongan de ellas desde el principio, y el segundo documento es un informe sobre la acción protectora de la Seguridad Social y la financiación del Estado.

Respecto a este segundo documento, quería recordar que ha habido una petición que se ha reiterado en distintos momentos para que se hiciera un estudio relativo a las relaciones financieras entre el Estado y la Seguridad Social y que se hiciera con carácter retrospectivo. En un primer momento, determinados grupos pretendieron que este informe lo hiciera el Tribunal de Cuentas, y esto, de hecho, se canalizó incluso —entiendo— a la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas y también los letrados de las Cortes consideraron que no encajaba dentro de su mandato la posibilidad de hacer un estudio de esta naturaleza a petición de las Cámaras, y tampoco a petición del Gobierno, que fue la siguiente vía que nosotros exploramos; yo personalmente la exploré. Una vez que constatamos que la opción del Tribunal de Cuentas no era posible, como entendíamos que este estudio era útil, deseable y, además, respondía a una petición reiterada, decidimos elaborarlo nosotros mismos en la Seguridad Social. Este es el resultado del informe, que, una vez estudiado, puede ser motivo de una sesión, si les parece a ustedes, de esta Comisión del Pacto de Toledo. Quiero decir que el estudio ha utilizado las fuentes contables disponibles dentro de la Seguridad Social, lo que no quiere decir que en el futuro no pueda extenderse con otras fuentes de información, pero entonces tendría que ser un estudio probablemente encargado y elaborado por instancias complementarias, diría yo».

De lo expuesto se desprende que el «informe de auditoría» previsto en la disposición adicional sexta de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, sobre las pensiones, se ha ejecutado mediante la presentación ante la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo del citado Informe sobre la acción protectora de la Seguridad y la financiación del Estado, entregado a la misma en la sesión de 15 de marzo de 2023, tal y como ha expuesto el Ministerio, por lo que este Consejo estima que se ha dado respuesta conforme con la LTAIBG, con independencia de que el informe finalmente elaborado sea o no conforme con lo previsto por la citada normativa, cuestión esta que no compete a este Consejo.

6. Por lo expuesto, procede estimar la reclamación por motivos formales al no haberse respetado el derecho del reclamante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez