Solicitud de información sobre funcionarios españoles expulsados de Rusia en mayo 2022 y gestión de su reubicación

I. ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidente

COOPERACIÓN.

Número: 2026-0363 Fecha: 26/03/2026

LTAIBG.

R CTBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 14 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Asunto: Información relativa a los funcionarios españoles expulsados de la Federación Rusa en mayo de 2022, en el contexto de las medidas diplomáticas adoptadas tras el conflicto en Ucrania. Información que solicita: - Número total de funcionarios afectados por organismo de pertenencia - Organismos de procedencia de los funcionarios expulsados - Fechas específicas de las expulsiones ocurridas en mayo de 2022 - Información sobre procesos de reubicación: - Países o destinos de reubicación (sin identificar funcionarios específicos) - Criterios utilizados para la reubicación - Información económica y administrativa: Si se mantuvieron retribuciones de destino en la Federación Rusa tras la expulsión - Existencia de expedientes de reintegro de cantidades percibidas - Costes económicos del proceso de reubicación (datos agregados) - Medidas adoptadas para garantizar la continuidad del servicio público».

2. Mediante resolución de 16 de octubre de 2025 se deniega el acceso por considerar concurrente el límite previsto en la letra c) del artículo 14.1., referente a las relaciones internacionales, en el sentido siguiente:

«Facilitar la información requerida (fechas efectivas de expulsión de personal de la Embajada de España en la Federación Rusa, con motivo de la decisión adoptada por esta última, el 18 de mayo de 2022, así como la identificación de los organismos de procedencia, que determinarían, en su caso, las consecuencias económicas posteriores teniendo en cuenta la fecha efectiva de salida del país) supondría un perjuicio en el ámbito de las relaciones exteriores, pues no se trata de información puntual, sino que afecta a la política de largo alcance entre los países y autoridades afectados, de enorme trascendencia y cuya eficacia podría verse comprometida por el acceso a la información solicitada».

3. Mediante escrito registrado el 13 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución, en el sentido siguiente:

«Con fecha 19 de octubre de 2025, remití requerimiento formal al Ministerio concediéndole plazo de DIEZ (10) días hábiles para que: • Facilitase la información solicitada, o subsidiariamente, • Motivase específicamente qué daño concreto causaría facilitar datos agregados de mayo 2022. • Dicho requerimiento NO HA SIDO CONTESTADO, agotándose el plazo sin respuesta alguna, lo que consolida la denegación y habilita la presente reclamación ante ese Consejo (art. 24 Ley 19/2013). (…) En el presente caso, la Administración NO ha especificado: - ¿Qué aspecto concreto de las relaciones exteriores actuales se vería afectado? - ¿Cómo puede información histórica de mayo 2022 (hace 3,5 años) afectar a negociaciones diplomáticas presentes? - ¿Por qué datos agregados de gestión interna de RRHH española impactan en política exterior? (…) c) Versa sobre gestión interna española: La información solicitada se refiere a decisiones administrativas internas sobre gestión de personal español, NO sobre política exterior ni relaciones con terceros países. d) No revela posición estratégica: Conocer cómo la Administración protegió a sus funcionarios tras una expulsión diplomática pública y notoria no puede afectar a la posición negociadora de España. Existe un claro interés público prevalente en conocer: • Cómo la Administración protegió a sus funcionarios tras expulsión diplomática • Justificación del gasto público derivado de medidas de reubicación • Verificación del principio de igualdad de trato entre organismos • Transparencia en la gestión de recursos humanos en situaciones excepcionales La Administración debió identificar qué aspectos concretos de la información solicitada podrían afectar a las relaciones exteriores (si los hubiera) y facilitar el resto. La denegación en bloque es desproporcionada e ilegal. El requerimiento de 19 de octubre de 2025, remitido antes de acudir a este Consejo, fue ignorado por la Administración, vulnerando: • El deber de respuesta de toda Administración (art. 21 Ley 39/2015) • Los principios de buena administración y servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3 Ley 40/2015). Este silencio refuerza la falta de motivación real de la denegación inicial y evidencia la ausencia de argumentos sólidos para mantener la restricción del acceso».

4. Con fecha 14 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 22 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«La aplicación del límite del artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en este caso respecto de los funcionarios destinados en la Federación Rusa en mayo de 2022, pertenecientes a la Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, está plenamente justificada por el hecho de que en estos momentos las relaciones con Rusia definen gran parte de la agenda de seguridad europea actual y de la estabilidad internacional. La revelación, por tanto, de datos o hechos acaecidos durante este conflicto podría suponer un impacto en las interacciones diplomáticas con terceros países, generando, en consecuencia, un perjuicio para las relaciones exteriores. Por otra parte, dado que los hechos ocurrieron en mayo de 2022, esto es hace 3,5 años, y tratándose de un conflicto aún abierto, no puede considerarse que se esté solicitando información de naturaleza histórica».

5. El 23 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 2 de febrero de 2026 en el que reitera los argumentos de su reclamación y señala:

«Las alegaciones del Ministerio se limitan a afirmar que 'la revelación de datos o hechos acaecidos durante este conflicto podría suponer un impacto en las interacciones diplomáticas con terceros países'. Esta afirmación: a) REPITE LITERALMENTE la denegación inicial: El Ministerio NO ha aportado absolutamente ningún elemento nuevo de motivación. Se limita a copiar la misma frase genérica: 'podría suponer un impacto'. b) INCUMPLE la exigencia legal del art. 14.3 Ley 19/2013: La aplicación de límites debe ser 'justificada y proporcionada y atenderá a las circunstancias del caso concreto'. El Ministerio NO ha especificado QUÉ circunstancia concreta del caso justifica la denegación. a) El CONFLICTO GEOPOLÍTICO (guerra de Ucrania) ' sigue abierto b) La INFORMACIÓN SOLICITADA (gestión administrativa interna española sobre funcionarios) ' ES histórica porque: - Ocurrió hace 3,5 años (mayo 2022) - Se refiere a decisiones administrativas internas YA ADOPTADAS - Versa sobre gestión de recursos humanos españoles, NO sobre el conflicto - NO afecta a negociaciones diplomáticas presentes. El hecho de que 27 funcionarios españoles fueran expulsados en mayo 2022 es PÚBLICO Y NOTORIO desde aquella fecha (apareció en todos los medios de comunicación). Lo que solicito NO es información sobre la expulsión en sí, sino sobre: - Cómo la Administración ESPAÑOLA gestionó internamente las consecuencias - Qué criterios aplicó para proteger a sus funcionarios - Qué gasto público generó Esta es información de GESTIÓN PÚBLICA INTERNA que NO revela ninguna estrategia diplomática ni afecta a las relaciones con Rusia ni con terceros países. c) SOLO solicito: - NÚMERO TOTAL (ej: '27 funcionarios') - ORGANISMOS (ej: 'X del MAEC, Y de Industria, Z de Cultura') - CRITERIOS GENERALES aplicados (no casos individuales) El Ministerio NO ha explicado cómo esta información numérica y estadística puede afectar a las relaciones exteriores. PREMISA 1: El conflicto de Ucrania es importante para la seguridad europea 'CIERTO PREMISA 2: Por tanto, TODA información relacionada con Rusia está vetada 'FALSO Esta lógica es INACEPTABLE porque: a) Convertiría en secreto TODO lo relacionado con Rusia: presupuestos, contratos, ayudas, personal, infraestructuras, etc.».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre la expulsión, en mayo de 2022, de los empleados públicos destinados en Rusia por decisión de dicho país. En concreto se solicita: (i) número de funcionarios por organismo de procedencia, (ii) criterios de reubicación y destinos (o países) asignados, (iii) costes económicos del proceso de reubicación y confirmación sobre si se mantuvieron las retribuciones de destino en la Federación Rusa; (iv) medidas adoptadas para garantizar la continuidad del servicio público.

El Ministerio dicta resolución denegando la información solicitada por el perjuicio que el acceso implicaría para las relaciones internacionales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14.1.c) LTAIBG, argumentando que «no se trata de información puntual, sino que afecta a la política de largo alcance entre los países y autoridades afectados, de enorme trascendencia y cuya eficacia podría verse comprometida», añadiendo en las alegaciones que «en estos momentos las relaciones con Rusia definen gran parte de la agenda de seguridad europea actual y de la estabilidad internacional» por lo que el acceso a la información implicaría «un impacto en las interacciones diplomáticas con terceros países».

4. Sentado lo anterior, y tomando en consideración los razonamientos de la resolución recurrida, corresponde verificar la efectiva concurrencia del límite invocado como fundamento de la denegación [artículo 14.1.c) LTAIBG], partiendo de la premisa de su necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].» A lo anterior se añade que «(…) solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad (FJ. 3º)».

5. En concreto, por lo que concierne a la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 14.1.c) LTAIBG —que permite limitar el acceso a la información que suponga un perjuicio a las relaciones exteriores— este Consejo ha remarcado en una doctrina que se expone en la resolución reclamada, la necesidad de preservar un espacio de prudencia y cautela en lo que atañe a las relaciones diplomáticas y las relaciones exteriores. Así, en la R CTBG 1007/2023, de 22 de noviembre —con cita, entre otras, de las resoluciones R/379/2022, de 20 de octubre; R/382/2022 de 21 de octubre—, se señalaba lo siguiente:

«En este sentido debe remarcarse que la divulgación de valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes) atendiendo al contexto complejo (y sensible) en el que se enmarca la política de España en el Sáhara y sus relaciones con Marruecos, supondría desvelar los concretos términos de estrategias y relaciones exteriores con posibilidad de afectar a su desarrollo futuro. A esta conclusión se ha llegado también en la resolución R/390/2022 de este Consejo de conformidad con la doctrina sentada por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 23 de octubre de 2020 (recurso de apelación n.º 34/2020) en la que se pone de manifiesto —respecto del acceso a las cartas intercambiadas entre el Presidente del Gobierno y el Vaticano concerniente a la exhumación de Francisco Franco del Valle de los Caídos— que “se encontraban en curso relaciones entre el Gobierno y la Santa Sede -el Vaticano-, ceñidas al ámbito diplomático, que exige cautela, prudencia y discreción, pudiendo afectar la información interesada, no cabe duda, a las relaciones bilaterales entre ambos Estados e incluso, como señala la Abogacía del Estado, a terceros Estados, en cuanto supondría desvelar los concretos términos de unas relaciones exteriores que se estaban desarrollando, frustrando acaso las mismas”» —.

6. La doctrina expuesta ha de conducir a la desestimación de la solicitud, pues, a pesar de la parca justificación del Ministerio, no cabe duda del carácter sensible de los datos solicitados.

En este caso, el perjuicio que para las relaciones exteriores de España causaría la revelación de la información solicitada deriva de su propia naturaleza, que está estrechamente vinculada a una problemática de carácter diplomático (ámbito en el que, como ya ha señalado este Consejo, los Estados han de conducirse con una cierta cautela, prudencia y discreción), y en que la misma «afecta a la política de largo alcance entre los países y autoridades afectados» y a la eficacia de la actividad diplomática al respecto, siendo evidente, además que las relaciones internacionales con Rusia «definen gran parte de la agenda de seguridad europea actual y de la estabilidad internacional».

Desde esta perspectiva, resulta evidente el impacto que la información sobre las medidas adoptadas para garantizar la continuidad del servicio público tendría en las relaciones internacionales con Rusia, así como el impacto para las relaciones internacionales, con Rusia y con terceros países, del conocimiento de la información sobre los datos de reubicación de los funcionarios afectados. Respecto de la parte de la información solicitada que se refiere a organismos de procedencia, costes económicos y retribuciones, este Consejo también considera que la denegación de acceso determinada en la resolución resulta justificada en razón de la prudencia y cautela que resultan necesarias en las negociaciones diplomáticas que, en su momento, tengan lugar con la finalidad de acordar el retorno de los funcionarios españoles a Rusia.

7. Por consiguiente, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.