Solicitud de nóminas de 2020 a 2024 al Ayuntamiento de Loja

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 8 de noviembre de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. La persona reclamante presentó el 17 de octubre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

“Que como funcionario de carrera de este Ayuntamiento perteneciente al Servicio de Extinción de incendios y salvamento, SOLICITA: Todas las nóminas desde enero de 2020 hasta octubre de 2024".

2. La entidad reclamada contestó la petición el 4 de noviembre de 2024, con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa:

"En relación con su petición de nóminas correspondientes a los años 2019 a 2024, le comunico, que según señala la Jefatura de Recursos Humanos, consultados los programas de gestión de nóminas “Monitor informatica” y el actual SIGEP , consta la remisión mediante correo electrónico de sus nóminas puntualmente cada mes, por lo la información solicitada obra en su poder. Señalarle que no se dispone de personal en el Area de RRHH, para de forma individualizada atender a su petición (junto con la de otros miembros del servicio que han solicitado la misma información) ya que supondrían una carga de trabajo que impediría el funcionamiento normal del servicio. Reitero, dicha información obra en su poder, por lo que ruego revise sus correos ya que ha sido constatada la remisión a la dirección de correo electrónico facilitada por Vd".

Tercero. Sobre la reclamación presentada.

En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa:

"Se realiza petición de entrega de nóminas de los últimos 4 años al departamento de RRHH del Ayuntamiento de Loja y deniegan su entrega tanto a mí, como funcionario de carrera y delegado sindical como al resto de compañeros que lo solicitan argumentando lo que indica en el escrito adjunto".

Cuarto. Tramitación de la reclamación.

1. El 18 de noviembre de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.

2. El 25 de noviembre de 2024 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En las alegaciones remitidas se pone de manifiesto, en lo que ahora interesa, que:

"Se ha realizado la correspondiente comprobación en el programa de gestión de nóminas, tanto el actual (SIGEP), como el anterior (MONITOR INFORMATICA), donde se ha constatado que las nóminas fueron enviadas a los correos personales facilitados por los empleados . A tal efecto, se acompaña al presente a modo de comprobación extracto de dicha circunstancia. TERCERO: Ademas de lo señalado anteriormente, entendemos que la petición realizada, podría incurrir en una de las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18.1 e) de la LT, es decir, tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. En cualquier caso, esta Administración, en ningún momento deniega una información puntual y asumible, en este caso, nominas concretas, que por cualquier motivo hayan extraviado los trabajadores, pero extraña sobremanera que hayan extraviado las nóminas de 4 años anteriores, correspondientes a cinco trabajadores del servicio de Extinción de Incendios. Se adjunta al la presente contestación los siguientes documentos: • petición de los interesados • contestación remitida • justificante de remisión de nómina, ejemplos meses puntuales, siendo que ha constatado su remisión putual mensual".

3. El 27 de enero de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución.

Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 28 de enero de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.

2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.

3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.

Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 4 de noviembre de 2024, y la reclamación fue presentada el 8 de noviembre de 2024, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.

1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].

Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.

La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.

2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).

Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.

1. El objeto de la solicitud fueron las nóminas de los años 2020, 2021, 2022, 2023 y de los meses de enero a octubre de 2024 de la propia persona reclamante.

La entidad reclamada, en la contestación remitida denegó el acceso a la información al considerar que dicha información ya ha sido facilitada pues "consta la remisión mediante correo electrónico de sus nóminas puntualmente cada mes, por lo la información solicitada obra en su poder", y que "no se dispone de personal en el Area de RRHH, para de forma individualizada atender a su petición (junto con la de otros miembros del servicio que han solicitado la misma información) ya que supondrían una carga de trabajo que impediría el funcionamiento normal del servicio".

Antes de entrar a analizar la respuesta de la entidad reclamada, debemos realizar un par de matizaciones y es que esta resolución se centra únicamente en el objeto de la solicitud de información de la que trae causa la reclamación formulada, en la que sólo se pidieron las nóminas de la persona solicitante y en la que únicamente se invocó su condición de funcionario de carrera del Ayuntamiento. Por tanto, este Consejo no entra a examinar ni las peticiones de información realizadas por compañeros de la persona solicitante, ni la condición de delegado sindical que la persona reclamante menciona en el escrito de reclamación.

Aclarado lo anterior, debemos señalar que no puede este Consejo estar de acuerdo con los argumentos esgrimidos por la entidad reclamada para denegar el acceso a la información solicitada por los motivos que se exponen a continuación.

En primer lugar, no se ha acreditado por la entidad reclamada que las nóminas solicitadas estén en poder del empleado público municipal, mediante la oportuna documentación que acredite la recepción de cada una de las nóminas remitidas, en cuyo caso podría haberse analizado si la solicitud debería ser inadmitida por repetitiva. En la documentación remitida a este Consejo consta únicamente la remisión de dos nóminas, las de enero de 2020 y de abril de 2022 al correo electrónico facilitado por el empleado, y respecto a dichas nóminas, no se ha remitido documentación alguna que permita constatar la efectiva recepción de dichos correos por el interesado.

2. Por otro lado, se ha argumentado por la entidad reclamada en la respuesta ofrecida a la persona solicitante de información que "no se dispone de personal en el Area de RRHH, para de forma individualizada atender a su petición (junto con la de otros miembros del servicio que han solicitado la misma información) ya que supondrían una carga de trabajo que impediría el funcionamiento normal del servicio".

En esta misma línea argumental, en las alegaciones remitidas a este Consejo se indica por la entidad reclamada que "entendemos que la petición realizada, podría incurrir en una de las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18.1 e) de la LT, es decir, tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

Pues bien, este Consejo se ha pronunciado sobre la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) referida a la abusividad en reiteradas ocasiones. Esta doctrina ha tenido en consideración el contenido del Criterio Interpretativo 3/2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que requiere para la aplicación de esta causa dos circunstancias:

1. Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho.
2. Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

Seguidamente, el Criterio Interpretativo especifica que podrán entenderse como abusivas las solicitudes en las que se dé alguno de estos elementos:

• Con carácter general, si puede incluirse en el concepto de abuso del derecho del artículo 7.2 del Código Civil.
• Cuando de atenderse, requeriría un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Igualmente, el Criterio considera que la solicitud estará justificada con la finalidad de la Ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Pero además, partiendo del carácter excepcional que tiene la consideración de una solicitud como abusiva dada la regla general del libre acceso a la información pública y de que las causas de inadmisión deben ser objeto de una interpretación restrictiva, la consideración como abusiva en los supuestos de peticiones de información voluminosa o difíciles se sujeta a la observancia de los siguientes requisitos (Resoluciones 358/2019 y 144/2024, entre otras).

En primer lugar, recae sobre el sujeto al que se dirige la solicitud la tarea de argumentar y acreditar el carácter manifiestamente irrazonable de la carga administrativa que le supone atender a la petición en cuestión. Motivación explícita de la cantidad desproporcionada de examen e investigación requerida para afrontar la solicitud que, además, debe fundamentarse en datos objetivos. Así, sin ánimo de ser exhaustivos, han de ser tomados en consideración el número y naturaleza de los documentos objeto de la petición, en el bien entendido de que un cuantioso número no predetermina necesariamente una desmesurada carga de trabajo, ya que ésta depende asimismo de la dedicación que precise un adecuado examen de los mismos. Asimismo, cabe ponderar a este respecto el periodo de tiempo al que se extiende la solicitud, pues la pretensión de abarcar un elevado número de años puede hacer irrazonable una petición que, aisladamente considerada, resultaría plenamente atendible sin mermar el regular funcionamiento de la institución.

Y en segundo término, y de conformidad con lo establecido en el artículo 8.b) LTPA, antes de acordar sin más la inadmisión a limine de la solicitud la Administración ha de agotar la vía de la colaboración para dar ocasión a la persona interesada a que acote en términos razonables su petición inicial, armonizándose así en la medida de lo posible la pretensión del solicitante con el normal desenvolvimiento de la actividad propia del órgano interpelado. La entidad podría, por ejemplo, requerir la subsanación o la mejora de la solicitud con la indicación del posible carácter abusivo de una petición de información voluminosa.

La Resolución 181/2018 afirmaba que:

“De hecho, ya hemos tenido ocasión de rechazar solicitudes de información cuyo carácter tan excesivamente genérico o indeterminado impedían prácticamente identificar o localizar qué documentos o contenidos eran objeto de la pretensión de información (Resoluciones 79/2016, de 3 de agosto, FJ 6º; 80/2016, de 3 de agosto, FJ 6º y 46/2017, de 29 de marzo, FJ 3º). Y más específicamente, en relación con la aplicación del art. 8 b) LTPA a peticiones de información desmesuradamente amplias, en la Resolución 102/2016, de 26 de octubre, compartíamos la valoración de que “el derecho de acceso a la información pública no ampara ni permite un proceso de revisión general de la actividad de las entidades sujetas a la LTPA”, y añadíamos a continuación: “Así, pues, no cabe admitir solicitudes tan excesivamente genéricas como la presente, en las que se pretende un acceso indiscriminado a toda la información existente sobre una entidad sin apuntar siquiera unos determinados -o determinables- documentos o contenidos objeto de la petición. No corresponde, por tanto, al órgano reclamado realizar una búsqueda sobre una información de tal naturaleza, so pena de que se vea comprometida la eficacia del funcionamiento de la entidad, pues la obligación de concretar la información recae sobre quien la pretende […]” (FJ 2º). En resumidas cuentas, no cabe en absoluto descartar que el motivo de inadmisión previsto en el art. 18.1 c) LTAIBG (en el supuesto arriba mencionado) y, sobre todo, el contenido en el art. 18.1 e) LTAIBG resulten aplicables a las solicitudes de información excesivamente voluminosas o complejas. Ahora bien, esta posibilidad excepcional se sujeta a la observancia de los siguientes requisitos. En primer lugar, recae sobre el sujeto al que se dirige la solicitud la tarea de argumentar y acreditar el carácter manifiestamente irrazonable de la carga administrativa que le supone atender a la petición en cuestión. Motivación explícita de la cantidad desproporcionada de examen e investigación requerida para afrontar la solicitud que, además, debe fundamentarse en datos objetivos. Así, sin ánimo de ser exhaustivos, han de ser tomados en consideración el número y naturaleza de los documentos objeto de la petición, en el bien entendido de que un cuantioso número no predetermina necesariamente una desmesurada carga de trabajo, ya que ésta depende asimismo de la dedicación que precise un adecuado examen de los mismos. Asimismo, cabe ponderar a este respecto el periodo de tiempo al que se extiende la solicitud, pues la pretensión de abarcar un elevado número de años puede hacer irrazonable una petición que, aisladamente considerada, resultaría plenamente atendible sin mermar el regular funcionamiento de la institución. Y en segundo término, y de conformidad con lo establecido en el arriba transcrito artículo 8 b) LTPA, antes de acordar sin más la inadmisión a limine de la solicitud la Administración ha de agotar la vía de la colaboración para dar ocasión al interesado a que acote en términos razonables su petición inicial, armonizándose así en la medida de lo posible la pretensión del solicitante con el normal desenvolvimiento de la actividad propia del órgano interpelado”.

En este mismo sentido, en el FJ 6º de la Resolución 126/2019 pusimos el acento en que “el marco normativo regulador de la transparencia permite inadmitir aquellas solicitudes de información que, dado su excesivo volumen o complejidad, son susceptibles de mermar el regular funcionamiento de la institución interpelada”; de tal modo que, atendiendo a las particulares circunstancias concurrentes en el caso concreto, cabe rechazar a limine las solicitudes cuya respuesta pueda “generar una carga de trabajo desproporcionada a la Administración y menoscabar, así, el normal desenvolvimiento de sus funciones”

En el presente supuesto, la entidad reclamada no ha concretado el volumen de trabajo que sería necesario para dar respuesta a la petición, más allá de afirmar que se ha solicitado la misma información por un total de cinco empleados públicos y que no se dispone de personal en el Área de Recursos Humanos del consistorio para poder facilitar la información requerida. El órgano reclamado en las alegaciones remitidas a este Consejo se muestra dispuesto a dar acceso a una información puntual y asumible, pero tampoco consta que haya realizado ninguna actuación que permita al interesado colaborar en la precisión de su pretensión inicial, por lo que no concurrirían los dos requisitos exigidos para entender aplicable esta causa de inadmisión.

Por ello, no puede catalogarse la solicitud como abusiva en el presente supuesto y se ha de estimar la reclamación presentada respecto a las nóminas de la persona reclamante. Y es que la entidad no ha cumplido con los requisitos exigidos para que una solicitud pueda ser calificada como abusiva.

Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.

La entidad reclamada, por tanto, ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que excedan de la información solicitada, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:

“toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”.

A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.

Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.

La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.

Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de:

"Todas las nóminas desde enero de 2020 hasta octubre de 2024".

La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.

Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.