Desestimación de reclamación por acceso a registros de entrada con datos personales de concejales

ANTECEDENTES

PRIMERO.

Con fecha 20 de septiembre de 2023, , en representación de , formuló una reclamación ante el extinto Consejo de Transparencia y Participación al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM).

Manifiesta la reclamante no estar de acuerdo con el Decreto 1471/2023 en respuesta a su solicitud de acceso a la información pública presentada el día 10 de septiembre de 2023 ante el Ayuntamiento de Alpedrete. En el mencionado Decreto, se denegó a la reclamante el acceso a esta información:

«Habiendo sido informados sobre unos registros de entrada fundamentales para nuestro trabajo de concejales. Acceso a los registros de entrada y »

SEGUNDO.

Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación el 24 de noviembre de 2023 y solicitó al Ayuntamiento de Alpedrete la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas, en el que manifiesta lo siguiente:

« Primera.- La petición de información realizada por fue contestada expresamente y de forma motivada en el plazo de 5 días a que se refieren los arts. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de los Entes Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF).

El art. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) establece que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado.

En el mismo sentido se pronuncia el art. 14 del ROF, añadiendo que la petición se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que no sea atendida en dicho plazo.

Pues bien, tal y como se puede comprobar en el expediente administrativo del que se envía copia a ese Consejo, la petición del fue resuelta expresamente de forma motivada dentro del plazo de 5 días fijado por los arts. 77 de la LBRL y 14 del ROF.

Segundo.- La información solicitada por contenía datos de carácter personal que, previa ponderación de los intereses y derechos afectados, debía protegerse.

El derecho de acceso a la información de los Concejales, recogido en el art. 77 de la LBRL y desarrollado en el art. 14.1 del ROF, es un derecho que debe interpretarse en un sentido amplio, ya que deriva del art. 23 de la Constitución Española. En este sentido, la Ley exige que se motive su denegación, además en un plazo muy corto de tiempo.
No obstante, una interpretación amplia de este derecho de los miembros de la corporación no supone que la autorización del acceso a la información no pueda ser objeto de modulación o limitación, en función tanto del tipo o entidad de la documentación solicitada, de la capacidad operativa del servicio municipal correspondiente o, incluso, de la necesidad de aplicar algún tipo de restricción por la existencia de datos personales protegidos.
Pues bien, en el supuesto que ha sido objeto de reclamación ante ese Consejo, la documentación solicitada por contenía datos de carácter personal de dos Concejales de la Corporación que debían ser protegidos, a tenor de lo dispuesto en el art. 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno.

Concretamente, los dos escritos presentados en el Registro de entrada de este Ayuntamiento a los que solicitó acceso provenían de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y eran notificaciones de diligencias de embargos de sueldos, salarios, pensiones y otras cantidades percibidas por el trabajador sin naturaleza salarial que hubieran de ser satisfechas por el obligado al pago, por deudas tributarias de dos Concejales derivadas de actividades privadas realizadas, incluso, con anterioridad a la adquisición de tales cargos representativos.

En efecto, el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que: “Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.
Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.”

Pues bien, en este caso, esta Alcaldía realizó la ponderación a que se refiere el transcrito art. 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, concluyendo de forma motivada que prevalecía el derecho a la protección de datos de carácter personal de los Concejales afectados que el derecho a que se refiere el art. 77 de la LBRL de . Y ello porque la información solicitada por pertenece al ámbito personal de dos Concejales de esta Corporación que nada tiene que ver con su actuación como miembros corporativos ni afectan a ésta. Por tanto, esa información no es necesaria para que los miembros de la oposición, como realicen su función de control y fiscalización de los órganos de gobierno ya que ese control debe hacerse sobre su actuación como tales órganos, no sobre su actuación en su esfera personal o privada.

Tampoco en este caso concreto fue posible aplicar lo dispuesto en el art. 15.4 de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre: “no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas”, al no ser posible practicar una disociación que impidiese identificar a las personas afectadas.
Es cierto que no se puede afirmar taxativamente que al solicitar esa información concreta, conociera qué tipo de información podía ser, y a quién afectaba, pero lo cierto es que en su petición solicitó expresamente lo siguiente:
«Habiendo sido informados sobre unos registros de entrada fundamentales para nuestro trabajo de concejales, SOLICITA acceso a los registros de entrada y »
Eso es, la petición está formulada de tal forma que parece dar a entender que ya conocía de antemano su contenido y a quién afectaba.
Pues bien, las anteriores razones se consignaron expresamente en el Decreto por el que se denegó la solicitud de acceso y que fue notificado en plazo a cumpliendo así con lo dispuesto en los arts. 77 de la LBRL y 14 del ROF, así como con el art. 15 de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, respecto a los límites del derecho de acceso a la información.

Por todo ello, y a modo de conclusión, se informa a ese Consejo:
1º.- Que la petición de acceso a la información solicitada por fue atendida dentro del plazo establecido para ello por el art. 14 del ROF y de forma motivada, cumpliendo así el deber de esta Administración de motivar sus actos administrativos.
2º.- Que la petición de acceso formulada por se desestimó por cuanto la normativa de régimen local establece que el derecho de acceso a la información de los Concejales, fuera de los supuestos de libre acceso, lo es a la necesaria para el desarrollo de la función de Concejal y mediante petición dirigida al Alcalde, que deberá resolver a la vista de la concreta documentación solicitada y ponderando otros derechos o intereses que pudieran verse afectados (a la protección de datos de carácter personal, fundamentalmente).
Realizando la citada ponderación, esta Alcaldía consideró que prevalecía el derecho a la protección de los datos de carácter personales de los dos Concejales afectados por la petición de acceso, que el derecho de a obtener del Alcalde cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación por no ser información relevante ni necesaria para el desarrollo de su función de control y fiscalización de la actuación de los órganos de gobierno.
Además de lo anterior, la disociación a que se refiere el art. 15.4 de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, no habría impedido identificar a las personas afectadas.
Es cuanto se tiene a bien informar al Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, solicitando la desestimación de la reclamación formulada por»

CUARTO.

Con fecha de 12 de agosto de 2024 este nuevo Consejo confirió el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se le concedió a la reclamante un plazo máximo de quince días para que presente alegaciones. Consta en el expediente acuse de recibo de la notificación telemática aceptada por la reclamante ese mismo día, pero no hay constancia de que esta haya efectuado alegaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.

De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1.a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.

Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.

SEGUNDO.

Al haber sido la reclamación interpuesta ante el anterior Consejo sin que este hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

TERCERO.

De la documentación existente en el expediente, podría extraerse que la reclamación habría sido formulada por el interesado dentro del plazo establecido en el artículo 48 de la LTPCM, según el cual «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los»

CUARTO.

La reclamante formuló su solicitud de acceso a la información en calidad de Concejal de la oposición en el Ayuntamiento de Alpedrete. La disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), cuyo contenido es idéntico al de la disposición adicional primera de la LTPCM, dispone que «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información».

El artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), así como el artículo 14.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), establece que «todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función». De ello puede desprenderse que los concejales, en el ejercicio de sus funciones, disfrutan de un régimen jurídico específico y preferente de acceso a la información pública en relación a su ayuntamiento de adscripción. Dicho régimen se desarrolla, también, en los artículos 14 al 16 del ROF.

El alcance de la disposición adicional primera de la LTAIPBG, en el caso de que existieran regulaciones específicas de acceso a la información anteriores su entrada en vigor, fue desarrollado de manera genérica por el Tribunal Supremo en su Sentencia 314/2021, de 8 de marzo 1, así como en la STS 312/2022, de 10 de marzo 2, esta última ya relativa al acceso a la información por parte de los electos locales:

«Examinando los preceptos citados de la normativa sobre régimen local en materia de acceso a la información de los miembros de las corporaciones locales (artículos 77 LBRL y 14 a 16 ROF) a la luz de la jurisprudencia que delimita el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, bien puede decirse que la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013 significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria».

No obstante, en esta misma sentencia se prevé el acceso de los concejales a la reclamación regulada en el artículo 24 de la LTAIPBG, pues en su fundamento de derecho cuarto establece que «la normativa sobre la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno admite que la reclamación que en ella se regula pueda dirigirse contra el acto originario que deniega el acceso a la información o, en su caso, contra el acto que desestima el recurso potestativo de reposición que eventualmente se hubiera interpuesto contra aquél».

Por todo ello, y de acuerdo con la Recomendación 1/2025, de 20 de marzo 3, dictada por este Consejo, en el caso expuesto en el párrafo anterior estaríamos ante un supuesto de aplicación simultánea del régimen especial y del régimen general, por lo que «parece razonable, en términos de hermenéutica jurídica, responder a la cuestión a través de la integración de la vieja regulación especial con la nueva y posterior regulación general del derecho de acceso a la información, en lo no expresamente regulado por aquella». De hecho, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Resolución 0223/2024 4, señaló lo siguiente:

«No es admisible que se pretenda excluir la aplicación supletoria de la LTAIBG a la LBRL con el afán de situar a los representantes públicos, elegidos por los ciudadanos, en una situación de inferioridad por lo que se refiere a la aplicación y garantía de los derechos de acceso a la información pública cuando, por otro lado, la jurisprudencia expresamente manifiesta que justamente por su cargo, el acceso a la información tendría la consideración de cualificado. Aquéllos que representan a la ciudadanía en las Instituciones públicas, en este caso los concejales, no pueden disfrutar de un derecho de acceso a la documentación pública de alcance y calidad inferior que cuando este mismo derecho lo ejerciten sus representados individualmente considerados.
En mérito a lo argumentado no resulta ajustado a derecho excluir el acceso a la información pública solicitada por la existencia de un régimen jurídico especial constituido por el art 77 LBRL, en aplicación de la disposición adicional 1. 2ª LTAIBG»

En conclusión, este Consejo estima que concurre la circunstancia prevista en la disposición adicional primera de la LTAIPBG, al ostentar la reclamante la condición subjetiva de electa local. Por ello, y de acuerdo con la referida Recomendación 1/2025, de 20 de marzo, sería de aplicación el régimen de acceso a la información específico para concejales previsto en la LRBRL y, supletoriamente, la LTAIPBG, siempre y cuando esta no pusiera a la concejala solicitante en posición de inferioridad.

QUINTO.

Los documentos del registro que solicita la reclamante contienen, sin ninguna duda, información con datos personales. De acuerdo con las alegaciones aportadas por el Ayuntamiento de Alpedrete, los registros de entrada y son notificaciones de diligencias de embargos provenientes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Además, de la documentación aportada por el extinto Consejo, puede desprenderse que las notificaciones iban dirigidas a dos concejales de esa misma corporación local.

El tratamiento o utilización de los datos contenidos en la información solicitada por la reclamante estaría, en principio, sometido a los principios y las garantías contenidos en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (en adelante, RGPD).

El artículo 5 del RGPD señala que el tratamiento de los datos personales debe ser lícito. Estos requisitos de licitud se encuentran regulados en el artículo 6 del RGPD:

«1. El tratamiento solo será lícito si se cumple al menos una de las siguientes condiciones:
a) el interesado dio su consentimiento para el tratamiento de sus datos personales para uno o varios fines específicos;
b) el tratamiento es necesario para la ejecución de un contrato en el que el interesado es parte o para la aplicación a petición de este de medidas precontractuales;
c) el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento;
d) el tratamiento es necesario para proteger intereses vitales del interesado o de otra persona física;
e) el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento;
f) el tratamiento es necesario para la satisfacción de intereses legítimos perseguidos por el responsable del tratamiento o por un tercero, siempre que sobre dichos intereses no prevalezcan los intereses o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran la protección de datos personales, en particular cuando el interesado sea un niño.
Lo dispuesto en la letra f) del párrafo primero no será de aplicación al tratamiento realizado por las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones.»

Del mismo modo, el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales explica lo siguiente:

«1. El tratamiento de datos personales solo podrá considerarse fundado en el cumplimiento de una obligación legal exigible al responsable, en los términos previstos en el artículo 6.1.c) del Reglamento (UE) 2016/679, cuando así lo prevea una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma con rango de ley, que podrá determinar las condiciones generales del tratamiento y los tipos de datos objeto del mismo así como las cesiones que procedan como consecuencia del cumplimiento de la obligación legal. Dicha norma podrá igualmente imponer condiciones especiales al tratamiento, tales como la adopción de medidas adicionales de seguridad u otras establecidas en el capítulo IV del Reglamento (UE) 2016/679.»

La habilitación legal referida en los párrafos anteriores es la ya señalada en al artículo 77 de la LRBRL, que permite el tratamiento de los datos personales por los concejales de una entidad local. Sin embargo, la mera existencia de esta habilitación no legitima el acceso a datos de carácter personal de forma indiscriminada. En este sentido, conviene ahondar en el principio de minimización de datos previsto en el artículo 5.1.c) del RGPD, que indica que «los datos personales serán adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados», así como en el principio de confidencialidad del artículo 5.1.f): «[los datos personales serán] tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada […], incluida la protección contra el tratamiento no autorizado o ilícito y contra su pérdida, destrucción o daño accidental, mediante la aplicación de medidas técnicas u organizativas apropiadas».

Consecuentemente, el presente caso demanda una ponderación relativa a la resolución del conflicto entre dos derechos fundamentales: por un lado, el derecho a participar en los asuntos públicos de los concejales previsto en el artículo 23.1 de nuestra Constitución (en adelante, CE) y, por otro, el derecho a la intimidad y a la vida privada del artículo 18.1. de la CE y del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Permitir el acceso a las dos entradas del registro en cuestión implicaría la comunicación de datos de carácter personal a la reclamante, sin quedar en ningún momento demostrado que estos fueran adecuados o pertinentes para las funciones que esta pudiera tener atribuidas. En virtud del principio de minimización, el acceso a la información del registro que contiene datos de carácter personal debe vincularse necesariamente al ejercicio de las funciones derivadas de su condición de representante pública. La reclamante, más allá de indicar en su solicitud que los registros de entrada solicitados son fundamentales para su trabajo de concejala, no justifica en ningún momento esta circunstancia.

Además, si atendemos a las alegaciones del Ayuntamiento, este Consejo no entiende en qué medida dos notificaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria son documentos necesarios para que la reclamante ejerza sus funciones de electa local.

En igual sentido se ha pronunciado el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en su Resolución 749/2024 5:

«Así, el tratamiento de datos personales que puede hacer un concejal, encuentra su justificación, desde la perspectiva de la protección de datos, en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas como miembro de órganos colegiados de la propia entidad local y, especialmente, en las funciones de control, como la formulación de preguntas, interpelaciones, mociones o incluso la moción de censura, que le atribuye la normativa de régimen local.
Cualquier otro tratamiento que pudiera realizarse a partir del conocimiento de datos personales de los interesados, y que no se justificara en el ejercicio de sus funciones, implicaría, de entrada, un cambio de finalidad que requeriría el consentimiento de la persona interesada o bien el amparo por ley.»

En esta misma Resolución se cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1998, que establece que, en el contexto de las facultades de decisión, control y fiscalización propias de los concejales, la determinación de los límites entre los derechos fundamentales de participación política y de intimidad debe concretarse en base a las finalidades para las que serían utilizados los datos personales. Asimismo, y en estrecha relación con el caso presente, conviene recordar la Resolución del procedimiento sancionador PS/00464/2021 6 de la Agencia Española de Protección de Datos (en adelante, AEPD) contra un ayuntamiento que vulneró los principios de minimización y de confidencialidad al dar acceso indiscriminado a los concejales de la oposición a los documentos del registro.

Por todo lo expuesto, este Consejo considera que el acceso a datos personales por parte de la reclamante no sería adecuado ni pertinente en relación con la finalidad del tratamiento. El acceso indiscriminado por parte de la electa local a la información del registro sería, por tanto, contrario al principio de minimización de datos del artículo 5.1.c) del RGPD y no justificado con el ejercicio de sus funciones.

SEXTO.

Por último, podría argumentarse que la vulneración de los principios de minimización y confidencialidad se evitaría mediante un procedimiento de disociación de los datos de carácter personal. Sin embargo, en este caso y como ya se ha expuesto, la reclamante solicita el acceso a las entradas del registro 6677/2023 y 6678/2023, que afectan precisamente a dos concejales de la misma corporación. Si atendemos a esta circunstancia, no sería posible efectuar un proceso de disociación que garantizase el anonimato de las dos personas afectadas.

En este sentido, conviene citar en Informe 0283/2008 de la AEPD 7, en el que se analiza si un procedimiento de disociación de datos es garantía de que la información no pueda asociarse a una persona identificada o identificable. De acuerdo con este informe, el tratamiento de los datos no se consideraría disociado si existe la posibilidad –aunque fuera remota– de identificar a una persona mediante cualquier medio. En este caso concreto, sería muy sencillo para la reclamante cruzar el número de referencia del registro del documento anonimizado con los datos de la aplicación del registro, lo que ya le llevaría a la identificación de las personas sujetas a la protección de datos.

Del mismo modo, la naturaleza de los documentos presentes en las entradas 6677/2023 y 6678/2023 podría implicar la concurrencia de otros límites y causas de inadmisión de la LTAIPBG, así como la colisión del derecho a la participación en los asuntos públicos de los concejales con otros derechos fundamentales, imposibles de fijar por este Consejo.

En conclusión, a juicio de este Consejo la reclamación debe ser desestimada por vulnerar los principios de minimización y de confidencialidad recogidos en el RGPD y, por ende, el derecho fundamental a la intimidad del artículo 18.1 de la CE. Del mismo modo, es motivo de desestimación tanto la falta de concreción de la solicitud como de justificación de que la información solicitada sea necesaria para el desarrollo de las funciones propias de los electos locales prevista en el artículo 77 de la LRBRL.

RESUELVO

DESESTIMAR la reclamación formulada por

Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.