La reclamante solicitó a la Consejería de Sanidad datos mensuales desglosados de reclamaciones sanitarias en Madrid. La administración inadmitió las peticiones alegando que requerían una reelaboración de datos. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos desestimó la reclamación, entendiendo que la extracción y cruce de información excedía la capacidad administrativa y constituía la confección de un informe ad hoc no amparado por la ley.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR
ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 3 de mayo de 2024, formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM).
La reclamante manifestó no estar de acuerdo con las resoluciones, de fechas 8 y 10 de abril 2024, dictadas por la Dirección General de Humanización, Atención y Seguridad del Paciente (Consejería de Sanidad), por la que se inadmitían sus dos solicitudes de acceso a la siguiente información pública:
En la primera solicitud, con número de referencia , solicitaba la siguiente información pública:
«El número de reclamaciones que ha habido en cada uno de los meses siguientes: enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre y octubre del año 2023 en la Comunidad de Madrid, sobre las siguientes cuestiones:
- En atención primaria: las de los centros de salud y las específicas de pediatría.
- De las urgencias extra hospitalarias.
- Y de las listas de espera: de citas con el especialista, pruebas diagnósticas e intervenciones quirúrgicas.
Y si fuera posible, distinguir entre reclamaciones online y presenciales, y los datos mes a mes no en conjunto».
Por su parte, en la segunda solicitud, con número de referencia pedía la siguiente información:
«En relación a la respuesta dada sobre el expediente Exp.: vuelvo a solicitar los datos de reclamaciones del mes de febrero junto a los meses de enero y marzo. Al igual que solicitaré los datos de los meses de noviembre y diciembre de 2023 y me fueron dados de forma casi inmediata.
Por otro lado, la última memoria publicada en la web es del año 2002, por tanto, no puedo obtener los datos que necesito que vuelvo a solicitar.
Es por eso que solicito el número de reclamaciones que ha habido en cada uno de los meses siguientes: enero, febrero y marzo de 2024 en la Comunidad de Madrid, sobre las siguientes cuestiones:
- En atención primaria: las de los centros de salud y las específicas de pediatría.
- De las urgencias extra hospitalarias.
- Y de las listas de espera: de citas con el especialista, pruebas diagnósticas e intervenciones quirúrgicas.
Y si fuera posible, distinguir entre reclamaciones online y presenciales».
SEGUNDO.
De la documentación facilitada por el extinto Consejo de Transparencia y Participación, se desprende que no ha sido resuelta y dado que en el expediente no consta informe ni alegaciones de la Consejería de Sanidad y de conformidad con los artículos 79 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), se le da traslado de la documentación obrante en el expediente y se concede un plazo máximo de quince días para que remitan informe en relación con el asunto objeto de la reclamación y formulen las alegaciones que consideren oportunas.
Con fecha 28 de octubre de 2024 tiene entrada escrito de alegaciones de la Consejería de Sanidad en las que, en resumen, manifiesta lo siguiente:
1. […] este órgano en ningún momento ha vulnerado el derecho que asiste en esencia a la interesada, puesto que se le ha proporcionado la información solicitada en la medida en que esta obra en nuestro poder y actuando en todo momento bajo los principios de proporcionalidad, racionalidad y buena fe. Únicamente se ha aplicado de forma estricta y motivada la limitación que la propia ley reconoce. […] Por ello, si bien se inadmiten las dos últimas solicitudes, se explican detalladamente los motivos en los que se ampara la resolución, no solo citando el motivo de inadmisión recogido en el art. 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, sino explicando por qué la información solicitada exigiría una reelaboración que excede de nuestra capacidad y, a mayor abundamiento, se le remite a la Memoria Anual del Servicio Madrileño de Salud, donde puede encontrar los datos solicitados, si bien de forma no desglosada. […]
2. […]. Debemos señalar al respecto que también fue necesario realizar una labor previa de reelaboración para la resolución de los dos primeros expedientes, puesto que la información solicitada en ningún caso se puede obtener de forma automática. […] La extracción no automatizada de datos para dos meses de forma individualizada (noviembre y diciembre de 2023) supuso un considerable esfuerzo adicional de reelaboración, que se puede calcular en la dedicación a tiempo completo de una persona durante cuatro días, dos días por cada mes.
3. […] Para la gestión de reclamaciones se utiliza una base de datos dinámica, el CESTRACK, que además registra otro tipo de eventos: solicitudes, quejas y agradecimientos. Decimos que es una base de datos dinámica porque los datos consultados en un momento dado no tienen por qué coincidir en el tiempo, al ir abriéndose y cerrándose eventos en todos los centros sanitarios y servicios centrales de forma continuada. [...] La finalidad esencial del sistema CESTRACK no es obtener una información estadística exhaustiva sobre datos de reclamaciones sugerencias y quejas, pues la realización de estadísticas no está entre las funciones principales de este centro directivo ni tiene una relación con su carácter esencial.
[…] la multiplicación de esta reelaboración por fraccionamiento de los periodos y, dentro de cada uno de ellos, por tipo de centro, especialidad y materia, tal como pidió la persona solicitante (datos que además no coinciden exactamente con campos automatizados de búsqueda), en un contexto de gestión, supervisión y análisis ordinario de las sugerencias, quejas y reclamaciones referido a cerca de 200 centros sanitarios, obstaculiza, incluso bloquea, como se ha dicho anteriormente, la gestión de los servicios.
4. […] «los datos que en cada momento constan en la base de datos son dinámicos y están sometidos a variaciones por incidencias, correcciones, anulaciones…», «la información se refiere a ciclos anuales, lo que se considera un criterio normal de información pública», «cuando la solicitud implica un fraccionamiento temporal y material de la información de la base de datos, genera un efecto multiplicativo en la tarea de extracción de la información y una necesidad de reelaboración».
TERCERO.
Mediante notificación, de fecha 29 de octubre de 2024, se da traslado de la citada documentación al reclamante, ya que no consta en el expediente que dicho trámite haya sido realizado por el extinto Consejo de Transparencia y Participación. Se confiere al reclamante el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC, concediéndole un plazo máximo de quince días para que presente alegaciones.
Según ha quedado acreditado en el expediente, el trámite de audiencia fue notificado el mismo día 29 de octubre de 2024, sin que conste que el reclamante haya presentado alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.
Asimismo, la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, establece que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO.
Al haber sido interpuesta la reclamación ante el anterior Consejo sin que éste hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
TERCERO.
Según dispone el artículo 48 LTPCM, la reclamación «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
En este caso, la reclamación ha sido presentada dentro del citado plazo.
CUARTO.
Según el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones».
Este Consejo considera que el objeto de la solicitud que trae causa de la presente reclamación es subsumible en la noción legal de información pública, sin perjuicio de que corresponda valorar si concurre alguna de las limitaciones que pudieran condicionar el acceso a la información solicitada.
QUINTO.
El artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG), establece que se inadmitirán aquellas solicitudes de acceso que «se refieran a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración».
En el presente caso, la persona reclamante solicitó, en una primera solicitud, el número de reclamaciones que ha habido en cada uno de los meses comprendidos entre enero y octubre de 2023 en la Comunidad de Madrid, referidas a las siguientes cuestiones: atención primaria (incluyendo las de los centros de salud y las específicas de pediatría), urgencias extrahospitalarias y listas de espera relativas a citas con el especialista, pruebas diagnósticas e intervenciones quirúrgicas. Asimismo, solicitaba que, si fuera posible, se distinguiera entre reclamaciones online y presenciales, y los datos mes a mes, no en conjunto.
Posteriormente, presentó una nueva solicitud en la que solicitaba información estadística relativa al número de reclamaciones registradas en la Comunidad de Madrid durante los meses de enero, febrero y marzo de 2024, igualmente clasificadas por áreas asistenciales (atención primaria, pediatría, urgencias extrahospitalarias y listas de espera), y distinguiendo entre reclamaciones presenciales y telemáticas.
En este caso, la Consejería de Sanidad fundamenta la inadmisión en que la información solicitada no existe elaborada en el formato solicitado, ni puede extraerse de manera directa o automatizada de los sistemas de gestión existentes, en particular de la base de datos CESTRACK, utilizada para el registro de quejas, reclamaciones y agradecimientos en el ámbito sanitario.
Conforme se detalla en las alegaciones para responder a las solicitudes sería preciso cruzar diversos campos de información no automatizados, realizar búsquedas manuales en registros de texto libre, generar nuevas tablas maestras con filtros específicos, y elaborar un tratamiento estadístico ad hoc no previsto en los procesos ordinarios de gestión. Además, la información contenida en dicha base de datos es dinámica, por lo que sus resultados varían en el tiempo en función de la apertura o cierre de eventos, lo que impide disponer de un registro fijo y consolidado con la periodicidad mensual solicitada.
La Consejería de Sanidad ha precisado, asimismo, que con anterioridad a las solicitudes objeto de la presente reclamación, la reclamante ya había formulado una petición previa, referida a los meses de noviembre y diciembre de 2023, en la que se le facilitó la información solicitada. La Consejería alega que eso pudo realizarse porque, en ese momento, cuando tuvieron entrada las solicitudes, se estaba trabajando en la extracción de datos para la elaboración de la Memoria 2023, lo que permitió aprovechar el proceso de recopilación de información estadística que se encontraba en curso. Dicho esfuerzo se llevó a cabo de forma excepcional y coyuntural, y no puede interpretarse como una respuesta parcial a las solicitudes posteriores, sino como una actuación puntual en un contexto concreto de trabajo. Por ello, no resulta exigible a la Administración repetir ese esfuerzo en nuevas peticiones que requerirían una reelaboración específica y desproporcionada, ajena a sus procedimientos ordinarios de gestión.
En cualquier caso, la Consejería de Sanidad, en su página web, publica las Memorias e Informes del Servicio Madrileño de Salud 1, documento en el que se recogen los datos consolidados sobre reclamaciones ciudadanas en el ámbito sanitario, aunque no de forma desglosada ni con el nivel de detalle solicitado, garantizando así el acceso a la información general sin necesidad de realizar un tratamiento estadístico adicional.
La Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7ª, de 24 de enero de 2017 (Recurso de apelación 63/2016), en su Fundamento de Derecho Cuarto, señaló lo siguiente:
«[…] Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art.18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art.13 de dicha Ley. De lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art.82 de la Ley 30/92) […]».
Asimismo, y de acuerdo con el Criterio Interpretativo 007/2015 dictado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el concepto de reelaboración: «puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba elaborarse expresamente para dar una respuesta». Este mismo criterio ha sido confirmado en diversas resoluciones del CTBG, como la Resolución R/0792/2021, de 28 de marzo de 2022, y la Resolución R/0437/2021, de 14 de octubre de 2021, en las que se concluye que no resulta exigible a la Administración la elaboración de listados o informes a medida.
Tal y como dispone el Criterio Interpretativo 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), el concepto de «reelaboración» puede entenderse aplicable cuando la información solicitada, aun perteneciendo al ámbito de actuación del órgano, deba elaborarse expresamente para dar respuesta, bien por requerir la integración de diversas fuentes o por carecer el órgano de los medios técnicos necesarios para extraer y explotar los datos concretos.
Tal y como dispone el Criterio Interpretativo 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), el concepto de «reelaboración» puede entenderse aplicable cuando la información solicitada, aun perteneciendo al ámbito de actuación del órgano, deba elaborarse expresamente para dar respuesta, bien por requerir la integración de diversas fuentes o por carecer el órgano de los medios técnicos necesarios para extraer y explotar los datos concretos.
En este sentido, la Consejería de Sanidad ha señalado que «la finalidad esencial del sistema CESTRACK no es obtener una información estadística exhaustiva sobre datos de reclamaciones, sugerencias y quejas, pues la realización de estadísticas no está entre las funciones principales de este centro directivo ni tiene relación con su carácter esencial». Por tanto, la compilación y tratamiento estadístico de los datos solicitados no forma parte de las funciones ordinarias del órgano, sino que requeriría una labor adicional de elaboración técnica no prevista en su ámbito funcional, lo que refuerza la concurrencia de la causa de inadmisión por necesidad de reelaboración del artículo 18.1.c) LTAIBG.
En atención a lo anterior, este Consejo considera que la petición del reclamante encaja en el supuesto de inadmisión previsto en el artículo 18.1.c) LTAIBG, en tanto que exige a la Consejería de Sanidad realizar una labor de localización, análisis, compilación y actualización de datos que supone la creación de un documento nuevo no preexistente. Por tanto, el derecho de acceso no ampara la exigencia de que la Administración confeccione un nuevo informe o certificado ad hoc para satisfacer la petición del reclamante.
En consecuencia, este Consejo concluye que procede desestimar la reclamación presentada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1.c) LTAIBG, en la medida en que la información solicitada requiere la reelaboración de datos y la elaboración de un nuevo informe por parte de la Consejería de Sanidad.
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESOLUCIÓN
RESUELVO
DESESTIMAR la reclamación de
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.