Reclamación por silencio en solicitud de acceso a documentación de expediente sancionador y cánones de depuración

ANTECEDENTES

PRIMERO. El día 5 de febrero de 2024, formuló una reclamación, ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM).

La reclamante manifestaba no haber recibido respuesta a su solicitud de acceso a la información presentada el día 15 de enero de 2024 ante la Junta de Compensación Balcón de Tajo Oeste, por la que solicitaba el acceso a la siguiente información:

«A la vista del tiempo transcurrido desde la celebración de la asamblea ordinaria de 17 de diciembre de 2023, en la que se informó verbalmente de una propuesta de sanción formulada por la Confederación Hidrográfica del Tajo por la presunta extracción no autorizada de agua de pozo en las urbanizaciones de , y de la que no se nos ha trasladado a los propietarios hasta la fecha ni con la convocatoria de asamblea ni posteriormente, solicito copia completa de la documentación que integra el expediente que obra en su poder.

Asimismo, solicito confirmación de que existe resolución firme administrativa o judicial en su caso, por la que se determina que corresponde al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja y no a la Junta de Compensación Balcón del Tajo Oeste el pago del canon de depuración de vertidos, así como garantizar la correcta ejecución de dichas operaciones, a fin de evitar eventuales sanciones por daños al medio ambiente.

Se recuerda que, además de que los miembros de la Junta de Compensación gozamos de la consideración de interesados en el citado expediente, por su naturaleza administrativa de la Junta de Compensación esta sujeta a las obligaciones derivadas de la normativa vigente en materia de transparencia».

Este Consejo se pronunció en relación con este asunto en la Resolución RDACTPCM 037/2024, por la que se desestimó la reclamación por haber sido esta presentada fuera de plazo.

SEGUNDO. El día 16 de marzo de 2024 la reclamante se dirigió al extinto Consejo de Transparencia y Participación para solicitar la incorporación de nueva documentación a la reclamación RDACTPCM 037/2024, en concreto de una nueva solicitud formulada al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja.

El día 18 de marzo de 2024, el extinto Consejo de Transparencia y Participación envió un correo electrónico a la reclamante en el que le solicitaron que aclarase si lo que deseaba era presentar una nueva reclamación o si, por el contrario, deseaba acumular la documentación remitida a la reclamación RDACTPCM 037/2024.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente de la presente reclamación RDACTPCM 112/2024, la reclamante solicitó el día 19 de marzo de 2024 que la documentación remitida fuera incorporada a la reclamación RDACTPCM 037/2024: «[b]uenos días. Dada la identidad del asunto y la relación entre los que disponen de la información, solicito su acumulación […]».

En un primer momento, el extinto Consejo de Transparencia y Participación optó por adjuntar la nueva documentación remitida por la reclamante a la reclamación RDACTPCM 037/2024, pero finalmente este decidió abrir una nueva reclamación, que fue la que dio lugar al presente procedimiento RDACTPCM 112/2024.

TERCERO. El día 13 de septiembre de 2024 este Consejo de Transparencia y Protección de Datos envió a la reclamante una comunicación y dio traslado de la reclamación al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja para que, según lo dispuesto en los artículos 79 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), remitiese informe en relación con el asunto objeto de la misma y formulase las alegaciones que considerase oportunas, ya que no consta en el expediente que dicho traslado hubiera sido realizado por el extinto Consejo de Transparencia y Participación.

CUARTO. El día 25 de octubre de 2024, mediante notificación de este Consejo de Transparencia y Protección de Datos, se le confirió al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC con un plazo máximo de quince días para que presentase alegaciones.

Obra en el expediente un certificado del servicio de Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHÚ) que refleja que se accedió al contenido de la notificación el día 28 de octubre de 2024. No obstante, no hay constancia de que el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja haya efectuado alegaciones en uso del trámite de audiencia conferido.

QUINTO. El día 26 de diciembre de 2024 el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja remitió a este consejo una comunicación electrónica cuyo objeto fue un requerimiento preliminar entre Administraciones Públicas. En él, la entidad local reclamada solicitó lo siguiente:

«En relación con el expediente de referencia, iniciado con motivo de la reclamación formulada por [nombre de una persona física], rogamos nos remitan relación de la información que solicitó el interesado y/o escrito presentado en el registro del ayuntamiento, ya que no sabemos en concreto a qué se refiere».

SEXTO. Mediante notificación de este Consejo de Transparencia y Protección de Datos, de fecha 6 de agosto de 2025, se informó a la reclamante de estas circunstancias y se le confirió el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC con un plazo máximo de diez días para que presentase alegaciones. Obra en el expediente acuse de recibo de notificación telemática aceptado por la reclamante el día 12 de agosto de 2025.

En el escrito de alegaciones presentado ante este Consejo en uso del trámite de audiencia conferido, la reclamante manifestó lo siguiente:

«[nombre de la interesada], con DNI [NIF de la interesada] y domicilio a efectos de notificaciones en la dirección electrónica [correo electrónico de la interesada], en respuesta a su notificación en el trámite de audiencia en el expediente referenciado, dentro del plazo concedido al efecto, les confirmo que el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja NO HA ATENDIDO la solicitud de información pública presentada, por lo que solicito que ese Consejo realice las actuaciones necesarias para garantizar los derechos que como ciudadana me asisten.

Asimismo, a la vista de que el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja incumple reiteradamente desde hace años su obligación de resolver en plazo, actuación que tiene la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora, solicito que se adopten las medidas oportunas para sancionar este incumplimiento.

A la espera de recibir la información pública solicitada, reciban un atento saludo».

SÉPTIMO. El día 8 de octubre de 2025, mediante notificación de este Consejo de Transparencia y Protección de Datos, se dio traslado de la solicitud de acceso a la información presentada por la reclamante al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja y se le confirió de nuevo el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC con un plazo máximo de diez días para que presentase alegaciones.

Obra en el expediente un certificado del servicio de Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHÚ) que refleja que se accedió al contenido de la notificación el día 13 de octubre de 2025. No obstante, no hay constancia de que el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja haya efectuado alegaciones en uso de este segundo trámite de audiencia conferido.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) LTPCM, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.

Asimismo, la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, establece que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.

SEGUNDO. Al haber sido interpuesta la reclamación ante el anterior Consejo sin que este hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 LPAC, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

TERCERO. Según dispone el artículo 48 LTPCM, la reclamación «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».

La reclamación que dio lugar al procedimiento RDACTPCM 037/2024 se presentó el día 5 de febrero de 2024, mientras que la solicitud de acceso a la información se envió el día 15 de enero de 2024. Conforme a lo dispuesto por la Ley, la entidad reclamada dispone de un plazo de 20 días para resolver la solicitud. Dicho plazo finalizó el 12 de febrero de 2024, por lo que la reclamación solo podría haberse interpuesto en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al 12 de febrero de 2024.

No obstante, la reclamación RDACTPCM 112/2024 sobre la que versa la presente Resolución fue abierta por el extinto Consejo de Transparencia y Participación, lo que hace imposible determinar si se ha cumplido el plazo legalmente establecido. En este sentido, se recuerda que lo que solicitó la reclamante fue que la documentación que aportó fuera añadida a la reclamación RDACTPCM 037/2024 y no que se abriera un nuevo expediente, tal y como se ha explicado en el antecedente segundo de la presente Resolución.

CUARTO. En este sentido, se informa a la reclamante de que, en la reunión mantenida con la Asamblea de Madrid el 4 de junio de 2024, se hizo entrega a este Consejo de una memoria externa con los expedientes tramitados por el extinto Consejo de Transparencia y Participación. En el archivo Excel contenido en dicha memoria, constaba como pendiente de resolver el expediente RDACTPCM 112/2024.

Sin embargo, y como ya ha quedado acreditado, el extinto Consejo de Transparencia y Participación dio de alta por error este expediente, ya que la reclamación objeto del mismo es idéntica a la formulada en el expediente RDACTPCM 037/2024. Dicha reclamación ya fue resuelta mediante Resolución del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de 19 de septiembre de 2025.

Por tanto, la coincidencia material de la presente reclamación con la contenida en el expediente RDACTPCM 037/2024 implicaría la declaración de este procedimiento como concluso. No obstante, tras consultar la documentación obrante en el expediente, este Consejo ha podido contrastar que la reclamante no solicitó la apertura de este nuevo procedimiento, ya que a nuestro juicio su intención era simplemente aportar documentación a un expediente en trámite.

Por todo lo expuesto, con el fin de garantizar una mejor resolución del asunto y en aras de una interpretación más exhaustiva del caso, se procede a entrar en el fondo del mismo, con el objetivo de analizar y resolver adecuadamente la cuestión planteada.

QUINTO. Es conveniente hacer una referencia al régimen jurídico de las entidades urbanísticas —en el presente caso, la Junta de Compensación Balcón del Tajo Oeste— y analizar si estas se encuentran entre los sujetos obligados por los preceptos contenidos en la Ley 10/2019. En este sentido, el artículo 136 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid (en adelante, LS) establece lo siguiente en relación con el deber de conservación de las obras de urbanización:

«1. La conservación de la urbanización es competencia del Ayuntamiento.

2. El planeamiento urbanístico y, en defecto de éste, las condiciones en las que se defina el sistema de ejecución elegido para su ejecución podrán prever la obligación de los propietarios de los solares resultantes de dicha ejecución de constituirse en entidad urbanística de conservación, en cuyo caso la conservación de la urbanización corresponderá a ésta.

3. La atribución de la conservación a los propietarios agrupados en entidad urbanística de conservación en los términos del número anterior comportará para el Ayuntamiento la obligación legal de subvencionar dicha entidad».

Por su parte, el artículo 137 LS dispone que «las entidades urbanísticas de conservación son entidades de Derecho público, de adscripción obligatoria y personalidad y capacidad jurídicas propias para el cumplimiento de sus fines». Este mismo artículo, en su punto 2, establece que las entidades urbanísticas de conservación se rigen por sus estatutos y sus normas reglamentarias.

Esta calificación como «entidad de derecho público», así como la atribución de personalidad y capacidad jurídica, determinan su inclusión en el ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en la LTPCM tal y como establece su artículo 2.1.c), que incluye a las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia dentro del ámbito de aplicación de la Ley.

Por otro lado, el artículo 26.1 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, establece que «las Entidades urbanísticas colaboradoras tendrán carácter administrativo y dependerán en este orden de la Administración urbanística actuante», que, en este caso, sería el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja.

La potestad de tutela y vigilancia sobre la Junta de Compensación Balcón del Tajo Oeste por parte de este Ayuntamiento, que incluye la fiscalización y control de la entidad, viene justificada por la naturaleza pública de la competencia municipal de conservación. Dicha competencia se lleva a cabo mediante un sistema privado de conservación por los propios titulares de las urbanizaciones y por medio de una persona jurídica constituida ad hoc, que es la propia Junta de Compensación Balcón del Tajo Oeste.

Por tanto, a la vista de lo anterior no hay duda acerca de la sujeción de la Junta de Compensación Balcón del Tajo Oeste a la normativa vigente en materia de transparencia, ni en cuanto a la posición del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja como órgano tutelante de la entidad.

SEXTO. Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones».

Si bien es cierto que la información solicitada por la reclamante encajaría dentro del ámbito material de protección del derecho de acceso a la información pública, este Consejo debe recordar lo previsto en la disposición adicional primera LTPCM, cuyo contenido es idéntico al de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:

«Disposición adicional primera. Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública.

1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo».

El acceso de los ciudadanos a los expedientes administrativos se concede de acuerdo con un doble criterio. En primer lugar, debe tenerse en cuenta la condición o no de interesado de quien solicita la información en el procedimiento. En segundo lugar, debe tomarse en consideración el estado del procedimiento, en el sentido de si este está en curso o ya ha finalizado.

La Ley 39/2015, en su artículo 13.d), establece que cualquier ciudadano tiene derecho a acceder a la información pública, así como a archivos y registros, conforme a lo previsto en la Ley 19/2013 y en el resto del ordenamiento jurídico. En este sentido, el concepto de ciudadano abarca un espectro más amplio que el de interesado en el procedimiento, ya que solo se consideran interesados quienes cumplan alguno de los tres supuestos recogidos en el artículo 4.1 LPAC:

«Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».

De la documentación obrante en el expediente se puede desprender que la reclamante ostenta la condición de interesada en un procedimiento administrativo en curso, circunstancia confirmada por ella misma en las solicitudes de acceso a la información presentadas:

«SOLICITO copia del expediente sancionador en trámite […]».

«Se recuerda que, además de que los miembros de la Junta de Compensación gozamos de la consideración de interesados en el citado expediente, por su naturaleza administrativa la Junta de Compensación está sujeta a las obligaciones derivadas de la normativa vigente en materia de transparencia».

Por tanto, estaríamos ante un procedimiento administrativo (un procedimiento sancionador), en el que la reclamante ostenta la condición de interesada (ya que es miembro de la Junta de Compensación) y que no estaba finalizado en la fecha de la solicitud. Así, existe una normativa propia de aplicación para ejercer el derecho de acceso a la información solicitada, que sería el artículo 53 LPAC, por lo que la Administración recurrida es la que debería resolver la petición de documentación en el curso del procedimiento que está en marcha.

En este mismo sentido se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo en la Sentencia 1213/2025, de 30 de septiembre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo:

«Atendiendo a la literalidad de la redacción del apartado primero de la disposición adicional primera podemos concluir que se aplicará la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo en relación con el derecho de acceso a la información pública cuando concurran dos requisitos. Uno, que exista un procedimiento administrativo en tramitación o en curso. Y dos, que el solicitante del acceso a la información pública tenga la condición de interesado en ese procedimiento en cuanto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se trata de un derecho que se le reconoce para garantizar el ejercicio de su derecho de defensa que le permitirá presentar alegaciones y medios de prueba a la vista de los distintos documentos que figuran en ese procedimiento administrativo».

Dicho de otro modo, este Consejo no puede actuar fuera de su ámbito de competencia y, además, el artículo 47 LPAC dispone que tal actuación acarrearía la nulidad de pleno derecho de la Resolución adoptada:

«1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: […] b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio».

Por todo lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de la disposición adicional primera de la LTPCM, la reclamación presentada debe desestimarse por no ser competente este Consejo para entrar a conocer sobre ella.

SÉPTIMO. Este Consejo recuerda que no ha tenido acceso a los contenidos solicitados y, sin perjuicio de la concurrencia de los requisitos previstos en la disposición adicional primera de la LTPCM, se ha apreciado que facilitar la información solicitada por la reclamante podría afectar a los límites establecidos por la LTAIPBG en sus artículos 14.1 letras e) y g).

Por un lado, el artículo 14.1.g) LTAIPBG indica que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información implique un perjuicio para «las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control»; supuesto en el que se enmarcaría la labor inspectora de las entidades públicas involucradas. Así, la remisión de ciertos documentos podría revelar información esencial relativa a las estrategias, ámbitos de actuación o resultados de la actividad de control.

Asimismo, el conocimiento y difusión por parte de la reclamante de ciertas actuaciones podría entorpecer la labor inspectora y poner en riesgo la eficacia de los mecanismos de control, por ejemplo, al generar situaciones de alerta o provocar cambios en la forma de operar de los afectados. Además, la normativa de transparencia en ningún momento exige que exista un procedimiento inspector abierto o una sanción firme impuesta para que el límite referido pueda ser aplicado, pues bastaría con que el acceso a la información pudiera dificultar o menoscabar las funciones preventivas o investigadoras de la autoridad competente, independientemente de que estas ya hubieran finalizado.

Por otro lado, el artículo 14.1.e) LTAIPBG señala que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». Este Consejo recuerda de nuevo que no ha tenido acceso al expediente aludido, pero ha quedado claro que en este caso existen diligencias previas de investigación administrativa y procedimientos sancionadores.

El límite mencionado aspira a proteger la efectividad de las actuaciones en materia de prevención, investigación y sanción de ilícitos administrativos; bien jurídico que podría verse claramente afectado de revelarse información relativa a estos procesos y que podría guardar una estrecha relación con el límite del artículo 14.1.g) aludido en este mismo fundamento.

Por todo lo expuesto, este Consejo estima que podrían ser de aplicación los límites del artículo 14.1. letras g) y e) LTAIPBG, ya que el acceso a la información relativa a las inspecciones y a los ilícitos administrativos podría comprometer tanto las labores de inspección como la potestad sancionadora de las entidades públicas implicadas.

No obstante, la concurrencia de los requisitos previstos en el apartado primero de la disposición adicional primera LTPCM ya hacen imposible que este Consejo se pronuncie sobre el objeto de la presente reclamación al no ser competente, por lo que la posible concurrencia de estos límites no condiciona el sentido desestimatorio de la presente Resolución.

OCTAVO. La reclamante, en su escrito de alegaciones presentado en uso del trámite de audiencia conferido por este Consejo, solicitó lo siguiente:

«Asimismo, a la vista de que el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja incumple reiteradamente desde hace años su obligación de resolver en plazo, actuación que tiene la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora, solicito que se adopten las medidas oportunas para sancionar este incumplimiento».

La reclamación prevista en el artículo 47 LTPCM se configura como un recurso mediante el cual pueden impugnarse las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información. En el fundamento jurídico sexto de la presente Resolución, este Consejo ya se ha pronunciado sobre el objeto de la solicitud presentada por la reclamante, por lo que el resto de actuaciones materiales instadas por la interesada en su escrito de alegaciones quedarían fuera del ámbito del presente procedimiento de reclamación.

Asimismo, y en relación con el inicio de procedimientos disciplinarios y sancionadores, la reclamante estaría solicitando de este Consejo una serie de actuaciones materiales vinculadas a potestades sancionadoras que escapan a su ámbito de actuación. En este sentido, se informa a la interesada de que la legislación básica del Estado carece de un régimen sancionador específico relativo a la transparencia, situación asimilable a la normativa de la Comunidad de Madrid desde la entrada en vigor de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo 8.5 modificó el Título IV de la LTPCM.

Este Consejo cuenta con un reconocimiento expreso del ejercicio de una potestad sancionadora en virtud del artículo 9 de la Ley 8/2024, de 26 de diciembre, de medidas para la mejora de la gestión pública en el ámbito local y autonómico de la Comunidad de Madrid, por el que se modificó la LTPCM. En virtud de esta norma, se atribuyó a este Consejo de Transparencia y Protección de Datos el ejercicio de la potestad sancionadora prevista en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. No obstante, esta potestad no guarda relación con el ejercicio del derecho de acceso a la información.

Por tanto, y en virtud del principio de legalidad de la potestad sancionadora previsto en el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, no existe un reconocimiento expreso reconocido a este Consejo por una norma de rango de Ley que lo habilite para iniciar el procedimiento sancionador mencionado por la reclamante.

En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas

RESOLUCIÓN

DESESTIMAR la reclamación formulada por

Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.