La Unión de Policía Municipal solicitó al Ayuntamiento de Madrid información sobre la composición y creación de la Sección de Investigación de Asuntos Internos. Tras la denegación e inadmisión de las peticiones, interpuso reclamación alegando la falta de justificación del interés público y la irregularidad orgánica. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos desestimó la reclamación, entendiendo que la administración aplicó correctamente el límite de prevención de ilícitos disciplinarios, ya que la divulgación perjudicaría la eficacia de las funciones de Asuntos Internos sin que existiera un interés público prevalente.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 10 de abril de 2023, la Unión de Policía Municipal, representada por formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM).
El reclamante manifiesta no estar de acuerdo con dos resoluciones de la Secretaria General Técnica del Área de Gobierno, Portavoz, Seguridad, y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid. La primera, la resolución de fecha 9 de marzo de 2023, dictada por el Ayuntamiento de Madrid, en relación con la solicitud de información pública que se tramitó con la referencia por la que se deniega su solicitud de acceso a la siguiente información pública:
«SOLICITA A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPARENCIA Y CALIDAD DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID se sirva admitir este escrito y facilite la siguiente información 1.- El responsable de dicha Sección. 2.- El número de funcionarios que la componen y su categoría. 3.- Copia de la convocatoria que se llevó a cabo para proveer los puestos de dicha Sección de Investigación. (…) A esta organización sindical no le interesa ni necesita los datos personales que obran en la documentación que se solicita y con la previa anonimización se concilia el derecho a la privacidad de los datos personales y el derecho de acceso a los documentos de la Administración. Por todo ello, SOLICITA que se anonimicen previamente los datos personales de los documentos que se solicitan por esta organización sindical».
La segunda resolución de fecha 13 de marzo de 2023 dictada por el Ayuntamiento de Madrid, en relación con la solicitud de información pública que se tramitó con la referencia , por la que se inadmite la solicitud de la siguiente información pública:
«SOLICITA AL DIRECTOR GENERAL DE POLICÍA MUNICIPAL se sirva admitir este escrito y proceda: 1. A comunicar el Acuerdo de la Junta de Gobierno que aprobó la creación de la SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN de Asuntos Internos. 2. A especificar las funciones que los miembros de la SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN. tienen atribuidas conforme el Acuerdo de la Junta de Gobierno. 3. La Relación de Puestos de Trabajo donde consta la citada SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN».
En relación a la tramitación de esta reclamación contra dos resoluciones, el reclamante en su el razonamiento del escrito, solicita la acumulación de los expedientes en virtud del Art 57 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP).
SEGUNDO.
Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación y el 10 de mayo de 2023 solicitó al Ayuntamiento de Madrid la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas.
Con fecha 14 de junio de 2023 tiene entrada escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Madrid junto con el cual aporta el informe de la Dirección General de la Policía Municipal de fecha 8 de marzo de 2023 que sirvió de soporte jurídico para la resolución del 9 de marzo de 2023, de denegación de la primera solicitud, , así como el informe de la Dirección General de la Policía Municipal de fecha 12 de junio de 2023.
En el Informe de fecha 8 de marzo de 2023, la Dirección General de la Policía Municipal manifiesta lo siguiente:
«(…) Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General de Policía Municipal considera que la divulgación de la información a la que se pretende acceder supondría un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, por lo que se vería afectada por una limitación al acceso a la información pública, tal y como recoge el artículo 14.1 letra e) de la ley 19/2013. Este perjuicio podría producirse ya que el conocimiento de la información solicitada podría incidir negativamente en la eficacia de las actuaciones que lleva a cabo Asuntos Internos (…) Asimismo hay que señalar, que los límites establecidos en el artículo 14 se han aplicado llevando a cabo previamente desde Policía Municipal una valoración o test del daño conforme subraya la exposición de motivos de la propia LTAIPYBG, y el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno relativo a “Aplicación de los límites al derecho de acceso a la información”, emitido conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la ley. En la citada valoración se ha tenido en cuenta que los intereses que se salvaguardan con los límites aplicados prevalecen sobre el posible interés público del solicitante. En este sentido cabe indicar que en la solicitud de acceso a la información no se justifica en modo alguno el interés público de dicho acceso, por lo que desde esta Dirección General de Policía Municipal se ha estimado que proporcionarle el acceso a la información, así como su divulgación, podría representar un perjuicio para la eficacia de las funciones que desarrolla Asuntos Internos».
En el Informe de 12 de junio de 2023, la Dirección General de la Policía Municipal manifiesta lo siguiente:
«Así mismo, la Comisaría General de Régimen Interior de esta Policía Municipal, de la cual depende Asuntos Internos, informa lo siguiente: La normativa que regula la organización y estructura de la Administración municipal, entre la que se encuentra la Policía Municipal, es una competencia que la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid atribuye en su artículo 17.1.h) a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid. En base a ello, mediante Acuerdo de la junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 27 de junio de 2019 se aprobó la organización y competencias del Área de Gobierno de Portavoz, Seguridad y Emergencias constando en dicho Acuerdo la estructura de esta Área de Gobierno, estructura en la que se integra el Cuerpo de la Policía Municipal dependiente de la Dirección General de Policía Municipal y de la Jefatura del Cuerpo. Por tanto, el Cuerpo de Policía Municipal queda adscrito a la referida Dirección General y todas las Unidades Orgánicas del mismo dependen de la Jefatura del Cuerpo que tiene rango de Subdirección General al tener asignado un nivel 30 de nivel de complemento de destino. El Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid de 31 de mayo de 2004, en su artículo 8.1 dispone lo siguiente: “Los órganos directivos y las Subdirecciones Generales se crean, modifican o suprimen por la Junta de Gobierno, a través de los acuerdos de organización administrativa, a propuesta del titular del Área de Gobierno correspondiente y previo informe del órgano directivo competente en materia de organización municipal. Los servicios, departamentos y las unidades administrativas de nivel inferior a éstos, así como los demás puestos de trabajo, se crean, modifican y suprimen a través de la relación de puestos de trabajo”. A la vista de lo establecido en el citado artículo, la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, aprobó el Acuerdo de Organización y Competencias del Área de Gobierno de Portavoz, Seguridad y Emergencias referido anteriormente en el que se determinan los órganos directivos así como aquellas Unidades Administrativas con rango de Subdirección General, como es la Jefatura del Cuerpo, no constando en dicho Acuerdo el resto de Unidades orgánicas dependientes de ellas toda vez que su creación, modificación o supresión se realiza mediante la Relación de Puestos de Trabajo. La delegada del Área de Gobierno de Hacienda y Personal es el órgano competente para la aprobación de las modificaciones de la Relación de Puestos de Trabajo de conformidad con lo establecido en el apartado 3º, punto 10.2 f) del Acuerdo de 27 de junio de 2019 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Hacienda y Personal. Independientemente de lo señalado anteriormente, se significa que la denominada “Sección de investigación” es una denominación puramente operativa y de gestión de trabajo, estando todo el personal adscrito a Asuntos Internos. Por ello los responsables son el Comisario jefe de Asuntos Internos y el Comisario Principal jefe de la Comisaría General de Régimen Interior. Asuntos Internos, bajo la dependencia de la Comisaría General de Régimen Interior de la Policía Municipal de Madrid, tiene como misión fundamental gestionar el procedimiento disciplinario, encontrándose entre sus funciones la recepción e investigación de las denuncias que por cualquier conducto sean presentadas relativas a conductas irregulares del personal del Cuerpo. Por tanto, tal como se señalaba anteriormente, esta Dirección General de Policía Municipal reitera la improcedencia del acceso a lo solicitado, de acuerdo a la limitación establecida en el artículo 14.1.e) de la LTAIPYBG, dado que causaría un grave perjuicio al ejercicio de la potestad disciplinaria en el Cuerpo de la Policía Municipal».
TERCERO.
Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación da traslado de la citada documentación al reclamante para que presente alegaciones.
El 30 de junio de 2023 tiene entrada escrito de alegaciones del reclamante en el que manifiesta lo
«(…) Si se pretende dar la apariencia de que el término “SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN” es un pseudónimo utilizado en la jerga policial “operativa” sin contenido jurídico, no resulta creíble que un Director General de la Policía Municipal de Madrid utilice dicho término en un informe que va a servir como prueba en un proceso judicial ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 26 de Madrid (DOCUMENTO-1), a menos que su denominación y existencia sea real. Si lo que se pretenden es afirmar que la “SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN” es lo mismo que Asuntos Internos, estaríamos ante una duplicidad de órganos con las mismas funciones y que prohíbe el artículo 5.4 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público. (…) El quid de la cuestión no radica en su dependencia, sino en el hecho de que no figura ni en el organigrama ni en la Memoria del Cuerpo. Además, no se conoce el Acuerdo de la Junta de Gobierno que lo aprobó, ni está presente en la RPT. Tampoco, además, se ha realizado ningún proceso de selección para cubrir sus plazas. En los procesos para cubrir plazas en Asuntos Internos nunca se ha mencionado la SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN que nos ocupa. (…) No quedarían completas las alegaciones si no se señalara que la regularización de la SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN que persigue esta organización sindical, no puede ocasionar nunca un “grave perjuicio al ejercicio de la potestad disciplinaria en el Cuerpo de Policía Municipal”. Muy al contrario, lo que realmente representa un grave peligro es contar con una SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN que no está incluida en la estructura del Cuerpo, ni en la RPT, cuyas funciones, responsables y número de funcionarios se desconocen, así como el procedimiento de selección utilizado para cubrir sus plazas».
CUARTO.
Mediante notificación de la Secretaria General del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, de fecha 7 de marzo de 2025 se confiere al reclamante el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones (en adelante, LPAC), concediéndole un plazo máximo de diez días para que ratifique alegaciones ante el extinto Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid.
A su vez se le solicitaba que, dado el tiempo transcurrido y encontrándose el expediente completo para resolver a fecha de presentación de sus alegaciones, confirmase si recibió la información solicitada, si su reclamación fue resuelta (no constando en el expediente por no haber sido incorporada por el anterior Consejo) o si bien renunció o renuncia a la continuación de su reclamación.
Consta en el expediente la efectiva notificación telemática que fue aceptada por el reclamante con acuse de recibo el 14 de marzo de 2025. No le consta a este Consejo que el reclamante haya presentado alegaciones ni se haya pronunciado al respecto.
QUINTO.
Con fecha 2 de julio de 2025, este Consejo remitió copia completa del expediente administrativo a la Sección Octava, Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ante el que se está sustanciando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte reclamante contra la desestimación presunta de su reclamación, con el número de procedimiento ordinario 843/2025.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.
Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO.
Según dispone el artículo 48 LTPCM, la reclamación «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
En este caso, la reclamación ha sido presentada dentro del citado plazo.
TERCERO.
Según el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones».
Este Consejo considera que el objeto de las solicitudes que traen causa de la presente reclamación es subsumible en la noción legal de información pública, sin perjuicio de que corresponda valorar si concurre alguna de las limitaciones que pudieran condicionar el acceso a las informaciones solicitadas.
CUARTO.
La presente reclamación se interpone contra las dos resoluciones del Ayuntamiento de Madrid –de las que se ha dado cuenta en el antecedente primero—, de las que discrepa el reclamante.
En la primera se solicitaba (1º) conocer quién es el responsable de la Sección de Investigación, (2º) el número de funcionarios que la componen y su categoría y (3º) la copia de la convocatoria que se llevó a cabo para proveer los puestos de dicha Sección de Investigación.
En la segunda se solicitaba conocer el acuerdo de la junta de gobierno que aprobó la creación de la sección de investigación de asuntos internos, las funciones que los miembros de la sección de investigación tienen atribuidas conforme el acuerdo de la junta de gobierno y la relación de puestos de trabajo «donde consta la citada sección de investigación».
A partir de las alegaciones contenidas en los informes de la Dirección General de Policía, el Ayuntamiento de Madrid deniega el acceso a la información, aplicando el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) según el cual el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: «e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».
Para la Dirección General de Policía, «la divulgación de la información a la que se pretende acceder supondría un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, por lo que se vería afectada por una limitación al acceso a la información pública, tal y como recoge el artículo 14.1 letra e) de la ley 19/2013. Este perjuicio podría producirse ya que el conocimiento de la información solicitada podría incidir negativamente en la eficacia de las actuaciones que lleva a cabo Asuntos Internos».
Asimismo se hace referencia al Criterio Interpretativo 02/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante CTBG), en el que se señala que «los límites establecidos en el artículo 14 se han aplicado llevando a cabo previamente desde la Policía Municipal una valoración o test del daño conforme subraya la exposición de motivos de la propia LTAIPYBG, y el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno relativo a “Aplicación de los límites al derecho de acceso a la información”, emitido conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la ley».
En este criterio, el CTBG establece que los límites a que se refiere el artículo 14 LTAIBG no deben ser aplicados de manera automática, sino que deberá analizarse si la eventual estimación de la petición de información supondría un perjuicio (test del daño) correcto, definido y evaluable. Y cómo, del mismo modo, es necesario una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).
En su informe, la Dirección General de la Policía afirma haber realizado dicha ponderación y sostiene que «se ha tenido en cuenta que los intereses que se salvaguardan con los límites aplicados prevalecen sobre el posible interés público del solicitante. En este sentido cabe indicar que en la solicitud de acceso a la información no se justifica en modo alguno el interés público de dicho acceso, por lo que desde esta Dirección General de Policía Municipal se ha estimado que proporcionarle el acceso a la información, así como su divulgación, podría representar un perjuicio para la eficacia de las funciones que desarrolla Asuntos Internos».
En relación a estas cuestiones, el reclamante, en contra de la postura de la Dirección General de Policía, se remite al razonamiento decimotercero de su reclamación, en el que se dice así: la «Al respecto, esta organización sindical debe afirmar, con el más digno respeto, que en sus dos solicitudes no se pidió: Ningún documento con datos personales pues se aclaró que cualquiera que contuviera que se anonimizara antes de su entrega. Ningún documento con datos especialmente protegidos. Ningún documento de procedimiento penal o administrativo sancionador. Ningún otro documento que pueda afectar a la privacidad de los datos personales. Pues cuando se solicita el responsable de la Sección o el número de sus miembros, no se está pidiendo ningún dato personal. Se pide únicamente el cargo (inspector, subinspector, etc.) que desempeña esa función».
En virtud de lo señalado, se analiza la posible concurrencia del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG. Este límite tiene por finalidad proteger intereses de naturaleza pública, como son la prevención, la investigación, y sanción de este tipo de ilícitos. Se trata de asegurar que todos los actos de investigación puedan realizar debidamente en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo, o disciplinario. Por otro lado, es conveniente incidir en que este límite no protege los derechos o intereses de las personas investigadas (que sí concurren, serían protegidos por el artículo 15.1 LTAIBG), sino las actividades administrativas de prevención, investigación, o sanción de las infracciones.
En este sentido, la Dirección General de Policía Municipal alega que la aplicación del límite del artículo 14.1.e) se justifica en la propia razón de ser de la Sección de Investigación. Según se dice, el nombre de “Sección de investigación” «es una denominación puramente operativa y de gestión de trabajo, estando todo el personal adscrito a Asuntos Internos. Por ello los responsables son el Comisario jefe de Asuntos Internos y el Comisario Principal jefe de la Comisaría General de Régimen Interior. Asuntos Internos, bajo la dependencia de la Comisaría General de Régimen Interior de la Policía Municipal de Madrid, tiene como misión fundamental gestionar el procedimiento disciplinario, encontrándose entre sus funciones la recepción e investigación de las denuncias que por cualquier conducto sean presentadas relativas a conductas irregulares del personal del Cuerpo».
Antes de decidir por este Consejo si es aplicable al caso el límite previsto por el artículo 14.1 e) LTAIBG y si se dan los presupuestos legales para su correcta aplicación, es necesario realizar un juicio de ponderación de los intereses implicados en el caso.
En relación con el test del daño que podría derivarse de una eventual estimación de la petición de acceso a la información, hay que considerar lo siguiente. La confidencialidad de la actuación de los responsables de asuntos internos de la Policía y de los grupos de trabajo en que se puedan estos organizar se justifica en la importancia de las funciones que tienen encomendadas: facilitar información relativa a su funcionamiento interno y composición podría constituir un obstáculo para la correcta consecución de las labores que tienen encomendadas. Entre ellas se encuentra la gestión del procedimiento disciplinario, la recepción e investigación de las denuncias relativas a conductas irregularidades del personal del Cuerpo de policías. En este caso, facilitar el acceso de la información podría limitar la eficacia de los procesos, no sólo los iniciados sino también la prevención de los procedimientos disciplinarios futuros, y amenazar la investigación de futuras irregularidades disciplinarias internas. Incluso podrían dar lugar a represalias contra las personas responsables o implicadas en esta sección de investigación.
La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública en Cataluña (GAIP), en su Dictamen 1/2016, se pronunció sobre el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, y respecto de la prevención, investigación y sanción de ilícitos disciplinarios recordó que es necesario acreditar que el acceso perjudicara las indagaciones o pudiera llevar a la destrucción de pruebas o la sustracción de los infractores de la acción de la justicia, como podría ocurrir en los procedimientos disciplinarios que instruye Asuntos Internos.
Asimismo, también sería necesario analizar si existe un interés público que justificara el acceso a la información solicitada. La propia Dirección General de Policía, tras llevar a cabo un análisis del expediente, concluye que no queda acreditado el interés general que justificaría el acceso a la información solicitada en el presente caso. El reclamante (la Unión de Policía Municipal) es un sindicato de policías que cuestiona la manera en que se crea la sección de investigación. Ante la alegación de la Dirección General de la Policía en el sentido de que la sección de investigación es una denominación operativa y de gestión de trabajo, la reclamante sostiene que «[s]i se pretende dar la apariencia de que el término “sección de investigación” es un pseudónimo utilizado en la jerga policial “operativa” sin contenido jurídico, no resulta creíble que un Director General de la Policía Municipal de Madrid utilice dicho término en un informe que va a servir como prueba en un proceso judicial ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 26 de Madrid (…), a menos que su denominación y existencia sea real.». En línea con lo anterior añade que «[s]i lo que se pretenden es afirmar que la “sección de investigación” es lo mismo que Asuntos Internos, estaríamos ante una duplicidad de órganos con las mismas funciones y que prohíbe el artículo 5.4 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público». Considera, además, que «el quid de la cuestión no radica en su dependencia, sino en el hecho de que no figura ni en el organigrama ni en la Memoria del Cuerpo. Además, no se conoce el Acuerdo de la Junta de Gobierno que lo aprobó, ni está presente en la RPT».
Este Consejo considera que insistir en la naturaleza de la sección de investigación como órgano administrativo, cuando la propia Dirección General de Policía alude al carácter meramente operativo de esa denominación, no puede ser considerado un interés público que prevalezca sobre el perjuicio que aportar la información sobre esta sección de investigación podría conllevar en el desempeño de sus funciones.
En virtud de todo lo anterior, este Consejo considera que resulta de aplicación el límite contemplado en el artículo 14.1.e) LTAIBG, por lo que procede desestimar la reclamación en todas sus peticiones.
RESOLUCIÓN
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESUELVO
DESESTIMAR la reclamación formulada por en representación de
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.