Inadmisión de solicitud de acceso a documentación sobre gestiones de una comunidad de propietarios

RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR

ANTECEDENTES

PRIMERO.

Con fecha 1 de abril de 2023, formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM).

La reclamante manifiesta no estar de acuerdo con la resolución de fecha 3 de marzo de 2023, dictada por el Área de Coordinación del Distrito Centro, del Ayuntamiento de Madrid, en respuesta a su solicitud de información con la referencia 213/2022/00811 por la que se inadmite su solicitud de acceso a la siguiente información pública:

“Solicito se me dé traslado de toda la documentación obrante en los archivos del Ayuntamiento relativa a todas las gestiones realizadas por la Comunidad de Propietarios [Dirección] que presido (ver adjunto) en relación con la clarificación y determinación de la titularidad, uso y/o mantenimiento de la zona de pasaje/pasadizo y soportales situada en la planta baja de la finca entre la Calle [Dirección] y la Plaza [Dirección], desde el año 1983 y hasta 2014, incluidos sin limitación cualesquiera escritos presentados por la Comunidad de Propietarios y sus representantes al respecto, actas de reuniones y/o resoluciones o comunicaciones emitidas por cualesquiera dependencias del Ayuntamiento (Gerencia Municipal de Urbanismo, Junta Municipal de Distrito Centro, u otros). Entre otros y sin limitación, debería constar una comunicación/resolución de la Junta Municipal de Distrito Centro de 1991 ó 1992 en la que se indicaba que la propiedad del pasaje y escaleras correspondía exclusivamente a la Comunidad de Propietarios. Recopilación de todo el historial de las relaciones entre la Comunidad de Propietarios [Dirección] y el Ayuntamiento en relación con el asunto de referencia, al haberse perdido mucha documentación con el paso de los años y por cambios sucesivos en la administración de la finca, y ser necesaria su custodia.”

SEGUNDO.

Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación y el 10 de mayo de 2023 solicitó al Ayuntamiento de Madrid la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas.

Con fecha 27 de septiembre de 2023 tiene entrada escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Madrid en las que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:

En relación con la acumulación de expedientes, la reclamante presentó cuatro expedientes ante el Distrito centro que:

«Fueron objeto de tramitación y análisis conjunto habiéndose resuelto a la vez mediante Resoluciones de la Coordinadora General del Distrito Centro de fecha 3 de marzo de 2023, al objeto de tener una visión global del conjunto de circunstancias concurrentes que debían fundamentar su Resolución en cada caso individualizado. En consecuencia, esta circunstancia ha causado que se ralentice la resolución de las mismas más allá del plazo legal».

En lo referente a la solicitud de acceso de información del presente expediente, se inadmite por

«Considerar que resulta de aplicación lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) al concurrir en la solicitante la condición de interesado en el procedimiento administrativo relativo al expediente sobre el que solicita el acceso».

En contestación a la reclamación sobre la indebida aplicación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG por la falta de justificación de que el procedimiento administrativo relativo al expediente solicitado se halle “en curso”, señala:

«La Resolución de la Coordinadora del Distrito Centro de 3 de marzo de 2023, objeto de esta Reclamación, no fundamenta la inadmisión de la solicitud en que el procedimiento administrativo del expediente que se solicita este o no “en curso”. sino en la condición de interesada en el mismo que consideramos ostenta ».

Por su parte, en relación con la reclamación derivada de la indebida aplicación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG por la «errónea apreciación de la condición de “interesado” en el procedimiento», el Ayuntamiento de Madrid manifiesta:

«Esta inadmisión, por existir este régimen específico de acceso previsto en la Disposición Adicional primera de la LAIPBG, no tiene por finalidad, que la interesada no acceda a la información que solicita, sino que el acceso se realice a través del órgano competente que tramita los expedientes y con todos los derechos que le corresponden como interesada en el mismo; ya que como interesada en cada uno de los procedimientos tiene muchos más derechos que los que corresponden a cualquier ciudadano, y es por eso precisamente es por lo que se articula esta vía específica de acceso».

Finalmente, introduce un fundamento jurídico adicional para la inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública, en virtud del artículo 18.1.c) y e) de la LTAIBG, relativos a la inadmisión por suponer reelaboración, así como por tratarse de una solicitud con un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley:

«Analizado el literal de la solicitud de la interesada, concluimos por una parte, que el acceso a la información, exige claramente, una acción previa de reelaboración puesto que solicita toda la documentación obrante en los archivos, relativa a cualquier asunto que afecte al edificio cuya comunidad de propietarios preside, incluidos los propios escritos de ésta, desde 1984, es decir todo tipo de archivos y documentos que afectarían incluso a la competencia de distintos órganos municipales y a áquella que debe estar en posesión de la propia Comunidad y por otra parte que se desprende, de conformidad con el citado CI del CTBG un carácter manifiestamente abusivo que no se justifica en las finalidades de la Ley».

TERCERO.

Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación dio traslado de la citada documentación al reclamante y confiriendo al reclamante plazo para presentar las alegaciones que considerase oportunas.

Con fecha 13 de octubre de 2023 tiene entrada escrito de alegaciones de la reclamante en el que se manifiesta sobre diversos puntos.

En relación con la extemporaneidad de la resolución dictada por el Ayuntamiento de Madrid:

«Sin perjuicio de que la alegada necesidad de analizar conjuntamente todas mis solicitudes de acceso no estuvo justificada en ningún momento, debe recordarse, de nuevo, como ya manifesté en mi Reclamación, que trascurrieron 3 meses hasta la presentación de mi segunda solicitud (de 5 de octubre de 2022) asignada al Área de Coordinación del Distrito de Centro, por lo que, para entonces el plazo de resolución de mi primera solicitud, objeto de este expediente, estaba ampliamente superado. No puede, por tanto, escudarse la administración reclamada, en una necesidad de analizar conjuntamente mis distintas solicitudes, cuando la primera de ellas, de la que aquí se trata, debió resolverse antes del momento en el que presenté la segunda».

En relación con su supuesta condición de “interesada” en el procedimiento administrativo como fundamento de la Resolución de inadmisión del Ayuntamiento de Madrid:

«[…] Con base en la doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la DA1ª de la LTAIBG -que se invoca como fundamento de la Resolución de Inadmisión- exige la necesaria concurrencia de tres condiciones de carácter acumulativo para que resulte de aplicación: que exista un procedimiento administrativo concreto, que el solicitante del acceso tenga la condición de interesado en el mismo, y que dicho procedimiento esté en curso. Por tanto, la condición de interesado y la circunstancia de que el procedimiento se halle en curso no son motivos de inadmisión diferentes, independientes y separables entre sí en el marco de la DA1ª de la LTAIBG, sino deben concurrir simultáneamente para que dicha disposición resulte de aplicación (amén del tercer requisito adicional, la concreción del procedimiento) […] incluso en el supuesto de que se considerase que la que suscribe ostenta la condición de interesada en el procedimiento, como así defiende la administración reclamada, ello es completamente inane a los efectos de la aplicación de la DA1ª si el procedimiento no está en curso.».

En su escrito de alegaciones, la reclamante señala que, respecto a expedientes anteriores de la misma, el extinto Consejo de Transparencia y Participación ya resolvió en su RDA 161/2023 del CTYPCM que la Disposición Adicional Primera no aplicaba en el caso como causa de inadmisión de la solicitud de información relativa al expediente RDACTPCM 373/2022. Tras la resolución del CTYPCM,

«El Área de Coordinación del Distrito de Centro, no sólo ha acatado el pronunciamiento de este Consejo en el citado expediente RDACTPCM 373/2022, sino que, adhiriéndose plenamente a lo dictaminado en el mismo, ha rectificado su postura y revocado de oficio las resoluciones de inadmisión objeto de los expedientes de reclamación RDACTPCM 104/2023 y RDACTPCM 105/2023».

Es por ello que la reclamante manifiesta que:

«[…] Las anteriores consideraciones de este Consejo aplican aquí de nuevo plenamente. Además, teniendo en cuenta que la administración reclamada ya se ha adherido en los expedientes RDACTPCM 104/2023 y RDACTPCM 105/2023 al análisis realizado por este Consejo en el citado expediente RDACTPCM 373/2022, “compartiendo la argumentación jurídica del mismo”, una vez más el razonamiento de la administración reclamada en su Escrito de Alegaciones resulta contrario a sus propios actos».

Finalmente, en relación con la alegación del Ayuntamiento de Madrid relativo a la inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública con base en el artículo 18 de la LAIBG, señala:

«Aprovecha este trámite de alegaciones en el marco del expediente de reclamación ante el CTYPCM para intentar introducir en el debate un nuevo motivo adicional para justificar la inadmisión de solicitud que no fue aducido en forma en la Resolución de Inadmisión de 3 de marzo de 2023. […] Es meridiano que la Resolución impugnada no contiene motivación ni pronunciamiento alguno por el que deba considerarse la inadmisión a trámite de mi solicitud con base en alguno de los supuestos previstos en el art. 18».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.

De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.

Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.

SEGUNDO.

La reclamación ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48 LTPCM, según el cual “se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”.

TERCERO.

Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública “los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones”.

Por tanto, para considerar el carácter de información pública es necesario la conjunción de dos elementos: por un lado, que obren en el poder de la Administración a la que se le solicita la información; y, por otro lado, que haya sido elaborada, adquirida o conservada en el ejercicio de sus funciones.

La reclamante solicita que se «dé traslado de toda la documentación obrante en los archivos del Ayuntamiento relativa a todas las gestiones realizadas por la Comunidad de Propietarios [Dirección] […] incluidos sin limitación cualesquiera escritos presentados por la Comunidad de Propietarios y sus representantes al respecto, actas de reuniones y/o resoluciones o comunicaciones emitidas por cualesquiera dependencias del Ayuntamiento (Gerencia Municipal de Urbanismo, Junta Municipal de Distrito Centro, u otros)».

Este Consejo considera que parte de la información que solicita no cabe subsumirse en la noción legal de información pública puesto que no ha sido elaborada por la Administración en el ejercicio de sus funciones, sino que son documentos elaborados exclusivamente por la propia comunidad de propietarios que la reclamante preside, sin que la Administración tenga la obligación de conservar.

A mayor abundamiento, parte de los documentos reclamados son información que la Comunidad de propietarios debería tener en virtud de su deber de custodia y conservación, prevista en los artículos 19 y 20 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal.

CUARTO.

La reclamación trae causa de la Resolución dictada por el Área de Coordinación de Distrito Centro del Ayuntamiento de Madrid por la inadmisión a trámite de la solicitud de la reclamante fundamentándose en la aplicación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG.

La Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG) hace mención a las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública. En concreto en su apartado primero señala:

«1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo».

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en su criterio interpretativo CI/008/2015 señala que «el carácter de ley básica de la LTAIBG en esta materia tiene como consecuencia principal que las excepciones a su aplicación en materia de acceso a la información pública deben venir expresamente previstas y autorizadas por ella». Esta salvedad se reconoce en la Disposición Adicional Primera.

En concreto, en relación con el procedimiento administrativo, actualmente, la Ley 39/2015, de 1 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece en el artículo 53 los derechos que ostentan los ciudadanos en su condición de interesados en un procedimiento administrativo. Entre los mismos se encuentra el derecho a «acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos».

El Ayuntamiento de Madrid, en su Resolución de 3 de marzo de 2023 inadmite la solicitud de información de la reclamante en virtud de la salvedad prevista en la Disposición Adicional Primera fundamentándose en su condición de interesada al ser la presidenta de la Comunidad de Propietarios de la que pide información.

Ante dicha postura, la reclamante expone en su reclamación que el ayuntamiento no ha justificado adecuadamente la aplicación del límite indicado. A este respecto, como apunta la interesada, para proceder a la aplicación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se debe dar la concurrencia de un triple requisito que ha sido establecido por el CTBG en su Resolución R-0801-2022, de 29 de marzo de 2023:

«[…] Para que la previsión contenida en el primer apartado de la Disposición adicional primera desplace la aplicación de la LTAIBG deben concurrir, cumulativamente, tres circunstancias: que el solicitante tenga la condición de interesado, que la solicitud de acceso se formule en relación con información perteneciente a un procedimiento administrativo y que tal procedimiento se halle en curso. Por lo que respecta a lo que deba entenderse por procedimiento en curso ya se ha precisado que debe entenderse referido a las actuaciones que se realizan desde la incoación del procedimiento administrativo hasta su terminación por resolución definitiva (ya sea expresa o presunta), o bien por la concurrencia de alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 84 LPAC. Es, en efecto, la resolución definitiva (y no necesariamente firme) la que pone fin al procedimiento y a la que, una vez notificada a la persona interesada o publicada, se anuda la eficacia del acto — diferenciándose, así, de los actos de trámite— con independencia de la posibilidad de interposición de los recursos que procedan».

Trasladando la cuestión al presente asunto, se puede comprobar que el ayuntamiento no ha justificado si el proceso se encuentra en curso o ha sido finalizado, lo que es un claro incumplimiento del deber de motivación que se le impone en virtud de lo dispuesto en el artículo 43 de la LTPCM.

A la misma conclusión llegó el extinto Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid en su resolución RDA 161/2023, relativo al expediente 373/2022, que también presentó la reclamante, por el que se deniega invocar la Disposición Adicional Primera como causa de inadmisión de la solicitud.

Como señala la reclamante, tras dictar dicha Resolución, el Ayuntamiento de Madrid, de oficio dictó resoluciones relativas a los expedientes en curso 104/2023 y 105/2023 en las que se acordaba su admisión y estimación. No obstante, el Ayuntamiento no se pronunció en relación con el presente expediente.

En conclusión, este Consejo considera, sin perjuicio de las consideraciones que se desarrollan en los siguientes fundamentos jurídicos, que no cabe invocar como causa de inadmisión la Disposición Adicional Primera puesto que no se ha justificado la concurrencia cumulativa de los tres requisitos de tratarse de un procedimiento en curso, en la que la reclamante ostente la condición de interesada y que no se haya resuelto. No obstante, corresponde valorar si concurren otros motivos por los que deba denegarse el acceso a la información solicitada.

QUINTO.

El Ayuntamiento de Madrid en su escrito de alegaciones señala la concurrencia de dos motivos de inadmisión de la solicitud fundamentados en el artículo 18 de la Ley 19/2013.

En concreto, el artículo 18.1.c) de la LTAIBG indica que se inadmitirán a trámite aquellas solicitudes «relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración».

De acuerdo con el Criterio Interpretativo CI 007/2015, dictado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la reelaboración «puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que reciba la solicitud, deba: a) elaborarse expresamente para dar respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada».

El Ayuntamiento de Madrid alega que concurre la causa de inadmisión de reelaboración y asienta su argumento en la Resolución de 23 de enero de 2017 del Director General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía por la que se dicta el “Criterio Interpretativo 002/2017 sobre inadmisión por exigir el acceso a la información una acción previa de reelaboración”, así como en el criterio del CTBG arriba mencionado. De esta forma señala que «el acceso a la información, exige claramente, una acción previa de reelaboración puesto que solicita toda la documentación obrante en los archivos, relativa a cualquier asunto que afecte al edificio cuya comunidad de propietarios preside, incluidos los propios escritos de ésta, desde 1984, es decir todo tipo de archivos y documentos que afectarían incluso a la competencia de distintos órganos municipales y a aquella que debe estar en posesión de la propia Comunidad».

Este Consejo comparte el pronunciamiento efectuado por el Ayuntamiento de Madrid teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

En primer lugar, no toda la información que reclama la solicitante se encuentra en el poder del órgano de la Administración requerida, en este caso el Área de Coordinación de Distrito Centro, sino que se encuentra diseminada entre diferentes órganos del Ayuntamiento de Madrid. Además, para que la solicitud pudiera ser atendida, sería necesaria una revisión pormenorizada de todos los expedientes relativos a la citada Comunidad de Propietarios, así como todos los documentos adicionales presentados por la misma. Esta petición excedería los límites del derecho de acceso puesto que requiere una actuación previa compleja de reelaboración técnica para poder localizar y reunir la extensa relación de datos solicitados por la reclamante.

Por otro lado, en segundo lugar, la reclamante solicita información generada durante un amplio periodo de tiempo, desde 1983 hasta 2014. La mayoría de la documentación obrante en la Administración no se encuentra en formato electrónico puesto que se trata de documentación anterior a la digitación de la Administración. Por ello, muchos documentos requieren un trabajo de digitalización, cambio de formato y recomposición. Una tarea para la que este Consejo considera necesario una acción previa de reelaboración.

De todo lo expuesto se desprende que la relación de documentos solicitados no existe en un único expediente ni soporte, ni tampoco de forma agregada (no siendo reutilizable), ya que requiere el cruce de datos administrativos entre diferentes órganos del Ayuntamiento de Madrid, así como la búsqueda de todos los expedientes que tengan relación con la zona del pasaje/pasadizo de la Comunidad de Propietarios desde 1983 hasta 2014. Lo que supone, no solo una tarea de búsqueda e investigación, sino también de cribado de los expedientes de dicha Comunidad.

SEXTO.

Conviene analizar el segundo motivo de inadmisión alegado por el Ayuntamiento relativo al posible carácter abusivo de la petición.

El artículo 18.1.e) LTAIPBG indica que se inadmitirán a trámite aquellas solicitudes «que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley». De su redacción se desprende que para que sea de aplicación esta causa de inadmisión es necesaria la conjunción de dos elementos: por un lado, el carácter abusivo en sentido cualitativo y; por otro lado, la justificación con la finalidad de la normativa de transparencia. En este mismo sentido se ha expresado el CTBG en su Criterio Interpretativo 003/2016: «la concurrencia de las causas de inadmisión a que se refiere este criterio interpretativo requiere […] en el caso de la solicitud abusiva, que esta debe no solo ser cualitativamente abusiva sino además no estar justificada con la finalidad de la Ley».

En relación con el primer elemento - el carácter abusivo en sentido cualitativo-, la solicitud versa de «toda la documentación obrante en los archivos del Ayuntamiento relativa a todas las gestiones realizadas por la Comunidad de Propietarios […], desde el año 1983 y hasta 2014, incluidos sin limitación cualesquiera escritos presentados por la Comunidad de Propietarios y sus representantes al respecto, actas de reuniones y/o resoluciones o comunicaciones emitidas por cualesquiera dependencias del Ayuntamiento».

El CTBG en su criterio interpretativo CI/003/2016 señala, sobre las solicitudes de información repetitivas o abusivas, que una solicitud puede entenderse abusiva cuando «de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos».

La documentación solicitada supone un volumen considerable de documentos a recopilar, por lo que se entiende que la primera condición establecida en el artículo 18.1.e) LTAIPBG se cumple al entenderse la solicitud cualitativamente abusiva, a la luz de la argumentación del Ayuntamiento y siguiendo el criterio establecido por el CTBG.

En relación con el segundo elemento que se debe dar, según lo dispuesto en el artículo 18.1.e) la petición de información debe estar justificada con la finalidad de la normativa de transparencia. En este sentido, la reclamante no ha justificado que su solicitud tenga por objeto someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones políticas, conocer cómo se manejan los fondos públicos ni conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Si bien no es necesario la motivación expresa de una solicitud (artículo 38.4 LTPCM), de la misma se desprende que la reclamante tiene por objeto verificar la titularidad y de quién es la responsabilidad de mantenimiento de la zona pasaje/pasadizo y soportales situados en la finca en la que reside. Esto es, tiene una finalidad no incluida dentro de la ley de transparencia.

Por todo lo anterior, este Consejo considera que se cumple la conjunción de requisitos establecida en el artículo 18.1.e) de tal forma que se puede entender que la petición tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la ley.

RESOLUCIÓN

En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas

RESUELVO

DESESTIMAR la reclamación formulada por .

Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.