La reclamante solicitó a la Dirección General Asistencial de la Consejería de Sanidad listados de llamadas a emergencias y correos electrónicos desde residencias durante marzo-abril 2020. La administración denegó el acceso alegando límites a procesos judiciales y prevención de ilícitos. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de la Comunidad de Madrid desestimó la reclamación, estimando que se requiere una acción previa de reelaboración de la información y confirmando el límite por la existencia de procesos judiciales en curso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR
ANTECEDENTES
PRIMERO.
El día 1 de marzo de 2024, formuló una reclamación ante el extinto Consejo de Transparencia y Participación al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM).
La reclamante manifestaba no estar de acuerdo con la respuesta recibida a su solicitud de acceso a la información pública presentada el día 23 de diciembre de 2023 ante la Dirección General Asistencial de la Consejería de Sanidad. En ella, pedía que se le facilitase la siguiente información:
«1. Listado de llamadas diarias desde residencias de mayores, o desde familiares de personas que vivían en residencias de mayores, al SUMMA112, o al 061. Desde el 6 de marzo de 2020 hasta el 10 de abril 2020, quién llamó (personal de residencia o familiar de residente), quién recibió la llamada (personal de enfermería u otro tipo de profesional sanitario) y cuál fue la decisión del profesional del 112 o el 061 en las categorías en que esté recogida esa decisión o en verbatim si no se grabaron las categorías) 2. Lista de comunicaciones de correo electrónico desde el SUMA112 o el 061 hacia Geriatras de Hospital, o la Dirección de Salud Pública en los días desde el 6 de marzo de 2020 hasta el 10 de abril 2020 Por favor, enviar estos listados en formato Excel».
SEGUNDO.
Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación el día 11 de mayo de 2024. En dicho documento de admisión a trámite, se señaló que serían iniciadas las actuaciones ante la Dirección General Asistencial del Servicio Madrileño de Salud de la Consejería de Sanidad, a la que se solicitó la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas.
Tras analizar la documentación obrante en el expediente aportada por el extinto Consejo de Transparencia y Participación, no hay constancia de que el órgano reclamado haya efectuado alegaciones en uso del trámite de audiencia mencionado.
TERCERO.
El día 30 de octubre de 2025 este Consejo confirió a la reclamante el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con un plazo máximo de diez días para que presentase alegaciones.
Obra en el expediente un certificado del servicio de Dirección Electrónica Habilitada única (DEHÚ) en el que consta que la reclamante aceptó la notificación ese mismo día 30 de octubre de 2025. En uso del trámite de audiencia conferido, la reclamante presentó un escrito de alegaciones en el manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Que todas las personas tienen el derecho de acceder a información pública y que «el artículo 9 de la Constitución Español, el cual establece, en su apartado segundo, que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” y en su apartado tercero recoge que “la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”».
Que su objetivo al presentar la solicitud fue «facilitar un mayor y mejor conocimiento de la actuación pública como elemento esencial para favorecer la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y el proceso de rendición de cuentas, máxime como es el asunto que afectó a las personas mayores en las residencias. De esta forma, la inadmisión solo podrá producirse ante la presencia clara y fundada de alguno de esos motivos; circunstancia que la resolución que la declare viene obligada a motivar por imperativo del artículo 18.1 de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno. Una exigencia mantenida además con todo rigor por ese organismo, recuerdan siempre la necesidad de que la resolución de inadmisión especifique, previo análisis de todas las circunstancias presentes, las causas que la motivan y la justificación, legal o material, aplicable al caso concreto, pues es totalmente incompatible con la norma, no sólo en su literalidad sino también en su espíritu, el no argumentar, siquiera mínimamente, las razones por las que se considera que no se puede tramitar una solicitud de acceso a la información».
Que la información solicitada se integrará en un proyecto de investigación que «documenta las asociaciones temporales entre los traslados de residentes a hospitales y las defunciones ocurridas en las residencias de mayores entre el 6 de marzo al 10 de abril de 2020 en la Comunidad de Madrid. Para completar la documentación de la cadena temporal de acontecimientos, se necesita conocer las llamadas diarias desde las residencias a los sistemas de emergencias (112 y 061) y las resoluciones de estas llamadas».
Que la información solicitada no afecta a la protección de datos personales porque en este tipo de investigación se utilizan datos estadísticos sin información relacionada con la identificación de individuos ni de instituciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1.a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.
Asimismo, la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, establece que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO.
Al haber sido la reclamación interpuesta ante el anterior Consejo sin que este hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
TERCERO.
De la documentación existente en el expediente, podría extraerse que la reclamación habría sido formulada por el interesado dentro del plazo establecido en el artículo 48 LTPCM, que establece que la reclamación «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
CUARTO.
En la solicitud de acceso presentada por la reclamante el día 23 de diciembre de 2023, se interesaba la siguiente información:
«1. Listado de llamadas diarias desde residencias de mayores, o desde familiares de personas que vivían en residencias de mayores, al SUMMA112, o al 061. Desde el 6 de marzo de 2020 hasta el 10 de abril 2020, quién llamó (personal de residencia o familiar de residente), quién recibió la llamada (personal de enfermería u otro tipo de profesional sanitario) y cuál fue la decisión del profesional del 112 o el 061 en las categorías en que esté recogida esa decisión o en verbatim si no se grabaron las categorías) 2. Lista de comunicaciones de correo electrónico desde el SUMA112 o el 061 hacia Geriatras de Hospital, o la Dirección de Salud Pública en los días desde el 6 de marzo de 2020 hasta el 10 de abril 2020 Por favor, enviar estos listados en formato Excel».
De los términos en los que la reclamante formula su solicitud se advierte que, para satisfacer las peticiones efectuadas, sería necesaria una acción previa de reelaboración de la información disponible. A mayor abundamiento, dar respuesta a las peticiones de la interesada en las condiciones señaladas implicaría emprender las siguientes acciones:
Localizar y acotar los registros de llamadas entrantes al SUMMA112 o al 061 desde el 6 de marzo de 2020 hasta el 10 de abril de 2020.
Una vez identificadas dichas llamadas, debería procederse con una acción de análisis y filtrado para apreciar cuáles de ellas fueron realizadas desde residencias de mayores. Para ello, la Administración debería determinar qué centros de asistencia de los previstos en el Registro de Entidades, Centros y Servicios de Atención Social pueden encajar en el concepto de «residencias de mayores» mencionado por la reclamante, ya que en él figuran una gran cantidad de centros sociosanitarios públicos, concertados y privados; muchos de ellos identificados como modelos mixtos que prestan parte de los servicios propios de las residencias de ancianos.
Una vez realizada esta acción, la Dirección General reclamada debería localizar aquellas llamadas entrantes realizadas por familiares de personas que vivían en ellas. Para ello, correspondería a la Administración precisar si las personas que realizaron dichas llamadas ostentan la condición de «familiar de persona que vive en una residencia de mayores».
La reclamante señala una serie de datos que desea que acompañen a las llamadas realizadas, en concreto «quién llamó (personal de residencia o familiar de residente), quién recibió la llamada (personal de enfermería u otro tipo de profesional sanitario) y cuál fue la decisión del profesional del 112 o el 061 en las categorías en que esté recogida esa decisión o en verbatim si no se grabaron las categorías)». Para poder satisfacer esta petición, la Dirección General reclamada debería precisar para cada una de dichas llamadas todos los datos señalados por la reclamante y realizar una labor de categorización que se corresponda con la enunciada.
A continuación, habría que localizar todas las comunicaciones de correo electrónico desde el SUMMA 112 o del 061 no solo a la Dirección General de Salud Pública, sino también al órgano referido por la reclamante como «Geriatras de Hospital». La imprecisión y generalidad de este extremo de la solicitud obligaría a la Administración a identificar este órgano o bien determinar los profesionales que encajen con esta descripción que intervinieron en las comunicaciones, ya pertenezcan a hospitales públicos, privados o entidades adscritas a regímenes híbridos — si es que esto fuera a lo que se refiere la reclamante—.
Ya determinadas todas estas cuestiones, sería necesario confeccionar uno o varios documentos que sigan los patrones indicados por la reclamante en formato Excel en el que figuren todas las comunicaciones que la Administración determine que puedan encajar con las precisiones y categorías enunciadas por la interesada.
Una vez elaborado dicho documento, habría que examinar todos los contenidos de este para así poder determinar individualmente si en cada uno de ellos concurre alguna causa de inadmisión o límite de los previstos en la normativa de transparencia. En este caso, es muy posible que fueran de aplicación límites relacionados con la protección de datos personales (por tratarse de datos sobre personas identificadas o identificables y decisiones relativas a su salud), que existiesen apreciaciones subjetivas auxiliares de profesionales sanitarios o incluso la existencia de procesos judiciales que puedan guardar alguna relación con esta cuestión — circunstancia constatada en el fundamento jurídico sexto de la presente Resolución—.
En el caso de que pudieran verse afectados los derechos de terceros que hayan tomado parte en las llamadas solicitadas o que tuvieran algún tipo de relación con los contenidos reclamados, habría que proceder con los trámites de audiencia pertinentes, tal y como establece el artículo 19 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG). En caso afirmativo, habría que analizar y examinar las alegaciones de estos para así decidir en qué medida aportar la información podría perjudicarles.
Una vez realizada esta labor, habría que proceder con la anonimización de todos esos contenidos para así garantizar el cumplimiento de la normativa de protección de datos. Si tenemos en cuenta que en los contenidos solicitados se podrían cruzar una gran cantidad de datos relacionados con personas identificables [centros sociosanitarios en los que vivían, «quién llamó (personal de residencia o familiar de residente), quién recibió la llamada (personal de enfermería u otro tipo de profesional sanitario)» o decisiones de profesionales sanitarios], sería posible que la disociación de datos desnaturalice parte de la información o no fuera suficiente para garantizar cuestiones como el honor de personas fallecidas o la protección de categorías especiales de datos de salud que quedasen fuera del mero interés científico o estadístico.
En consecuencia, las notas de imprecisión y las categorizaciones efectuadas por la reclamante hacen imposible que se pueda estimar el acceso a los contenidos solicitados, ya que para poder satisfacer las inquietudes de la interesada en los términos precisados por esta sería necesaria la elaboración de una relación de información ad hoc. En relación con la imprecisión de algunos extremos de la solicitud, este Consejo quiere recordar que el artículo 39 LTPCM, en relación con las solicitudes imprecisas, establece lo siguiente:
«1. Cuando una solicitud esté formulada de manera que no se identifique de forma suficiente la información a que se refiere, se pedirá al solicitante que la concrete, y se le facilitarán las indicaciones precisas que sean necesarias para ello, dándole para ello un plazo de diez días, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido en su petición, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución».
Por tanto, en relación a la imprecisión, amplitud y generalidad de parte de la solicitud en relación con los «Geriatras de Hospital» y las residencias o centros sociosanitarios involucrados, consideramos que la Dirección General reclamada debería haber procedido según lo establecido en este precepto. No obstante, el carácter desestimatorio de la presente Resolución —que se motivará debidamente en el fundamento jurídico sexto— hace imposible para este Consejo retrotraer el procedimiento para que el órgano reclamado pueda solicitar una concreción de las peticiones.
Este Consejo, a pesar de no haber accedido o analizado los contenidos solicitados por la reclamante, sí que ha podido apreciar la posible concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 letra c) LTAIPBG, relativa a la reelaboración. En relación con esta cuestión, este Consejo aprecia que facilitar a la reclamante la información solicitada implicaría la consulta ad hoc de una inmensa cantidad de fuentes de información (en este caso, registros de llamadas) para, después, proceder con arduos trabajos de análisis, categorización y compilación en los términos precisados por la interesada. En este sentido, la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero, señaló que:
«Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico».
En análogo sentido se pronunció el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 163/2021 en la que acogió la reelaboración en los casos en los que el organismo careciese de los medios técnicos y humanos necesarios para extraer la información. Así, y a juicio de este Consejo, localizar, filtrar, compilar, analizar y categorizar la información solicitada por la reclamante (así como llevar a cabo todas las acciones enumeradas previamente) podría suponer la paralización de la gestión pública encomendada a la Dirección General Asistencial.
En atención a estas consideraciones, este Consejo aprecia que proveer la información solicitada requeriría realizar una laboriosa actividad de tratamiento de la información no amparada por la normativa de transparencia. En términos empleados por la Jurisdicción contencioso-administrativa, estaríamos ante un supuesto en el que «la información requerida precisaría realizar nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación» (Sentencia del Juzgado Central de los Contencioso-Administrativo Nº2, de 25 de abril de 2016).
Si ponemos todas estas consideraciones en relación con el Criterio Interpretativo 7/2015, dictado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la causa de inadmisión puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: «a) elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información».
Además, los términos en los que la reclamante formula la solicitud hacen que esta englobe contenidos de diversa naturaleza (en este caso, llamadas telefónicas con parte de su contenido y correos electrónicos) elaborados o adquiridos por los órganos y profesionales mencionados por esta. En este sentido, cabe recordar la Sentencia del Tribunal Supremo 306/2020, de 3 de marzo, recurso de casación número 600/2018:
«De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información».
A juicio de este Consejo, se encuentra justificada la concurrencia de la acción previa de reelaboración, ya que en este caso se trata de volver a elaborar a partir de una información pública mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información relevante o afectada por límites de la que no; sistematizar y categorizar, y, finalmente, adaptar dicha información para su ulterior divulgación. Esta labor podría asimilarse a la confección por parte de la Administración de una relación de datos elaborada ad hoc en los términos señalados por la reclamante. En este sentido, la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7ª, de 24 de enero de 2017, Recurso de apelación 63/2016, en su Fundamento de Derecho Cuarto 1 indicó lo siguiente:
«[…] Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art.18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art.13 de dicha Ley. De lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art.82 de la Ley 30/92) […]».
Por todo lo expuesto, atender la petición de información de la solicitante en los términos explicitados por esta requeriría realizar una labor de procesamiento de la información disponible de magnitudes considerables para, finalmente, elaborar una relación a medida a partir de unos registros de llamadas; acción que podría subsumirse en el concepto de reelaboración establecido en el artículo 18.1.c) LTAIPBG.
Asimismo, este Consejo quiere recordar que la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 1 de marzo de 2023 (recurso 54/2021) estableció que «la Ley de Transparencia 19/2013 no consagra un derecho absoluto e ilimitado a obtener cualquier tipio de información por parte de quien lo solicita».
QUINTO.
En la Resolución de 20 de febrero de 2024 de la Dirección General Asistencial, por la que se denegó el acceso a la información solicitada, el órgano reclamado invocó la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.e) LTAIPBG, relativo a «[l]a prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». Tras examinar la documentación obrante en el expediente, este Consejo no ha podido localizar motivación alguna en la que se fundamente la concurrencia de este límite, ya que la Dirección General reclamada únicamente lo invocó.
Si bien es cierto que la falta de motivación en relación con la concurrencia este límite hace imposible para este Consejo su respaldo, no puede obviarse que la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios guarda una estrecha relación con el límite abordado en el fundamento jurídico siguiente, cuya concurrencia sí ha sido apreciada por este Consejo.
SEXTO.
En la Resolución de 20 de febrero de 2024 de la Dirección General Asistencial, por la que se denegó el acceso a la información solicitada, el órgano reclamado invocó también la concurrencia del límite establecido en el artículo 14.1.f) LTAIPBG, relativo a «[l]a igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva».
De acuerdo con el criterio de este Consejo, la existencia de un procedimiento judicial en curso puede efectivamente suponer la concurrencia del límite de acceso a la información pública que establece el artículo 14.1.f) LTAIPBG, en la medida en que la información solicitada forma parte del objeto del proceso y su publicación podría afectar a la estrategia procesal de las partes.
La reclamante presentó su solicitud de acceso a la información el día 23 de diciembre de 2023 y la Resolución impugnada por la que se denegó el acceso a la información solicitada fue dictada el día 20 de febrero de 2024. Este Consejo ha tenido conocimiento de procesos judiciales que estaban en curso de resolución en este marco temporal y que versaban sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial en el contexto especificado por la reclamante en su solicitud, como es el caso de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo) nº 198/2025, de 6 de marzo. Asimismo, tampoco es ajeno a este órgano de garantía que, en la fecha de la presente Resolución, existen pleitos en curso en la Audiencia Nacional en relación con este mismo asunto y en los que la Comunidad de Madrid ostenta la condición de codemandada.
El anterior razonamiento se ve reforzado por la doctrina que emana de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) n.º 645/2022, de 31 de mayo, en la que se estima un recurso de casación promovido contra una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. El Tribunal Supremo aplica la restricción del derecho a la información pública prevista por el artículo 14.1.f) LTAIPBG en un asunto en el que se había concedido el acceso a cierta documentación que obraba en un procedimiento judicial seguido ante el Tribunal de Cuentas. En lo que aquí interesa, la STS 645/2022 estableció, en el asunto enjuiciado, que carecía de fundamento ordenar la entrega de la documentación –dados los términos del artículo 13 LTAIPBG—, «en la medida que compete al Tribunal de Cuentas ponderar si la divulgación de los documentos solicitados, por su contenido específico, podría suponer una merma de las garantías procesales de las partes afectadas». Este mismo razonamiento es aplicable en el caso que trae causa de la presente Resolución.
En conclusión, procede desestimar la presente reclamación por haber quedado acreditada la necesidad de una acción previa de reelaboración para poder satisfacer las peticiones de la reclamante (artículo 18.1.c) LTAIPBG); así como por la concurrencia del límite 14.1.f) LTAIPBG, relativo a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, al haber estado o estar pendiente la resolución de procedimientos en la vía judicial que guardan estrecha relación con la información solicitada.
RESOLUCIÓN
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESUELVO
DESESTIMAR la reclamación formulada por
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.