Acceso a expedientes académicos del Presidente del Gobierno

ANTECEDENTES

PRIMERO. Con fecha 8 de febrero de 2024, formula una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM).

Manifiesta la reclamante su disconformidad con el contenido de la Resolución de fecha 8 de febrero de 2024, por la que la Universidad Complutense desestima la solicitud de derecho de acceso a la siguiente información pública:

“1.- Copia del expediente académico de la Licenciatura en Ciencias Económicas y Empresariales del alumno , cursada en el Real Colegio Universitario María Cristina, centro adscrito a la Universidad Complutense de Madrid.

2.- Copia del expediente académico de la Diplomatura en Estudios Avanzados en Integración Económica y Monetaria Europea del alumno cursada en el Instituto Universitario Ortega y Gasset, centro adscrito a la Universidad Complutense de Madrid.”

Junto a la reclamación, acompaña copia de la citada Resolución.

SEGUNDO. Mediante notificación de la Secretaria General, de fecha 4 de septiembre de 2024, se remite a la reclamante comunicación en la que se le informa que, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, su reclamación será resuelta por este Consejo.

En la misma fecha, se da traslado de la reclamación a la Universidad Complutense, para que remita informe en relación con el asunto objeto de la reclamación y formule las alegaciones que considere oportunas, ya que en la documentación facilitada por el extinto Consejo de Transparencia y Participación no consta que dicho trámite hubiera sido realizado.

El 4 de octubre de 2024, la Universidad Complutense presenta escrito de alegaciones solicitando que sea desestimada la reclamación formulada por . Acompaña copia del escrito de , en el que solicita que se tenga en cuenta el derecho a la protección de sus datos de carácter personal en lo concerniente a los documentos que conforman el expediente académico.

TERCERO. Mediante notificación de la Secretaria General, de fecha 30 de octubre de 2024, se da traslado a la reclamante de la citada documentación y se confiere el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), concediéndole un plazo de quince días para que formule las alegaciones que considere oportunas.

CUARTO. Con fecha 7 de noviembre de 2024, se confiere trámite de audiencia a , de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 LPAC, según el cual tendrán la condición de interesados “los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte”.

QUINTO. El 21 de noviembre de 2024 la reclamante presenta escrito de alegaciones en el que, en síntesis, manifiesta su disconformidad con lo manifestado por la Universidad Complutense y solicita una resolución estimatoria de su reclamación.

SEXTO. El 9 de diciembre de 2024 tiene entrada escrito de contestación de , en el que se reitera en las alegaciones formuladas ante la Universidad Complutense.

SÉPTIMO. En la misma fecha, el citado escrito es trasladado a la reclamante, confiriéndole un nuevo trámite de audiencia para que efectúe las alegaciones que considere oportunas. No consta en el expediente que, una vez notificado dicho trámite, haya presentado escrito de alegaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida, la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.

Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.

SEGUNDO. La reclamación ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48 LTPCM, según el cual “se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”.

TERCERO. El objeto del debate planteado es si se debe dar acceso a los datos de las calificaciones académicas obtenidas por el presidente del Gobierno en sus estudios universitarios de grado (licenciatura), al amparo de lo dispuesto por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y por la ya citada Ley 10/2019, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, reguladoras del derecho de acceso a la información pública en la Comunidad de Madrid. La reclamante solicita que, en contra de lo resuelto por la Universidad Complutense de Madrid, se le dé acceso a dicha información, por tratarse de “datos recogidos por una administración pública, que obran en su poder, y han sido obtenidos en el ejercicio de sus funciones y competencias”. Se alega que la información solicitada no contiene ningún dato de los especialmente protegidos por el artículo 15.1 LTAIBG, y discrepa del juicio de ponderación efectuado por la Universidad Complutense, porque, según expone, del acceso público a la información solicitada no se deriva ningún perjuicio para los derechos intereses legítimos del afectado y se trata de una información relevante para el público, “que quiere conocer cuál es el nivel académico alcanzado por nuestros representantes”. Además, sostiene que los límites al derecho de acceso a la información han de ser interpretados de forma restrictiva, conclusión que apoya en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 16 de octubre de 2017 (rec. casación n.º 75/2017); y, colateralmente, en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 16 de diciembre de 2019 (rec. casación n.º 316/2018).

En el trámite de audiencia previsto por el artículo 82 de la LPAC han presentado alegaciones la Universidad Complutense de Madrid (que es la Administración pública requerida), la reclamante y el afectado por la solicitud de acceso a la información.

La Universidad Complutense se opone a la estimación de la reclamación. Tras previa ponderación de los intereses en juego, entiende que en el caso ha de prevalecer el derecho del afectado a la protección de datos de carácter personal frente al interés público en conocer esta información solicitada. Es verdad –se sostiene— que dar información sobre la titulación o formación académica de un alto cargo “es objeto obligado de publicidad activa, puesto que permite conocer su grado de cualificación como parte sustancial de su proyección y relevancia institucional” (artículo 12 de la LTPCM); pero lo que en realidad se solicita va más allá de la exigencia legal. No se pide el acceso a la titulación o formación académica de un alto cargo (información que se encuentra disponible en el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado, en el que el currículum del afectado se pone a disposición de los ciudadanos), sino conocer otros datos académicos “que no son públicos, ya que no es legalmente exigible que lo sean”, ni han sido publicados de manera voluntaria por el afectado, ni tampoco se requieren para acceder al cargo ocupado, razones que sirven de fundamento, a su juicio, para denegar el acceso a la información.

En esta misma línea, el afectado afirma, entre otras consideraciones sustancialmente coincidentes con las de la Universidad Complutense, que el acceso a la información solicitada no cumple con las finalidades que persigue la LTAIBG, por tratarse de una información “anterior y ajena” a su acceso al cargo público que desempeña.

En sentido contrario a los anteriores, la reclamante entiende, en el escrito presentado durante el trámite de alegaciones, que las presentadas de contrario por la Universidad “no desvirtúan el razonamiento expresado en su escrito de reclamación” y recuerda que el acceso a la información pública tiene la consideración de “derecho subjetivo público”, reconocido legalmente en desarrollo de lo establecido en el artículo 105 b) de la Constitución española. Apela también a que el amplio reconocimiento del derecho de acceso a la información en la LTAIBG “obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG”; y cita en soporte de este argumento la doctrina que emana de la anteriormente aludida Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 16 de octubre de 2017 (recurso de casación nº 75/2017).

QUINTO. En opinión de este Consejo, la reclamación debe ser rechazada. En primer lugar, aunque las calificaciones académicas obtenidas en una titulación oficial encajan en la noción legal de “información pública” (artículo 13 de la LTAIBG: “Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”; en el mismo sentido, el artículo 5, letra b, de la LTPCM), es lo cierto que constituyen un dato personal, tal como han puesto de relieve la Universidad Complutense -donde se encuentra archivada esa información y que es la autoridad responsable del tratamiento- y el afectado, y como reconoce la propia reclamante en su escrito inicial y en sus alegaciones.

Aceptándolo así, no se cuestiona tampoco, ni por las partes ni por este Consejo, que este tipo de datos personales está sujeto a un régimen específico de publicidad, que se regula en el Real Decreto 1002/2010, de 5 de agosto (BOE núm. 190, de 6/08/2010), sobre expedición de títulos universitarios oficiales, desde el entendimiento -difícilmente cuestionable- de que las calificaciones académicas forman parte del expediente académico personal de cada estudiante, y que, como ha señalado expresamente el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en su RT 0025/2020, sólo se puede obtener a instancias del estudiante en cuestión.

SEXTO. Las alegaciones de la reclamante, tanto en su escrito inicial como en el trámite de audiencia, se centran preferentemente en su discrepancia con el juicio de ponderación efectuado por la Universidad Complutense, en su calidad de administración requerida, a la hora de denegar la solicitud de acceso a la información. Seguidamente exponemos las razones por las cuales se considera que dicho juicio de ponderación es adecuado desde el punto de vista del derecho que se confronta con el derecho de acceso a la información pública, que es el derecho a la protección de los datos de carácter personal.

El acceso a la información pública cuando esta afecta a datos personales, como es el caso y han aceptado sin discrepancia las partes del presente procedimiento, está sujeto a un régimen específico de publicidad, de acuerdo con el cual sólo se puede tener acceso público a un dato personal de darse cualquiera de los supuestos a que se refiere el artículo 6 del Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea (Reglamento 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016), desarrollados, en el Derecho interno, por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Resumidamente, y en lo que ahora interesa, dar publicidad a un dato personal sólo será lícito: si el interesado ha prestado su consentimiento [letra a) del artículo 6.1 del RGPD], lo que se entiende implícito si el propio afectado o afectada por la información la hiciese pública de forma libre; por imperativo de una obligación legal [letra c) del artículo 6.1 del RGPD]; cuando sea necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de los poderes públicos otorgados al responsable del tratamiento [letra e) del artículo 6.1 del RGPD]; o cuando se acredite su necesidad para la satisfacción de un interés legítimo, del responsable del tratamiento o de un tercero, “siempre que sobre dichos intereses no prevalezcan los intereses o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran la protección de datos personales” [letra f) del artículo 6.1 del RGPD]. Estos criterios se desarrollan por los artículos 6 y 8 de la citada Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre.

Analizados las circunstancias del caso, parece evidente que no nos hallamos ante ninguno de esos cuatro supuestos.

En cuanto al primero, no hay constancia de que el afectado haya consentido o haya dado publicidad de forma voluntaria a sus calificaciones académicas de licenciatura, y así lo afirma y justifica en sus escritos de oposición a la solicitud de acceso a la información y a la reclamación ulterior contra la resolución denegatoria.

En cuanto al segundo (que sea necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de los poderes públicos del responsable de tratamiento), se trata de un supuesto de hecho no aplicable al caso, dado que la cuestión debatida no se plantea entre una pretendida voluntad de la autoridad de tratamiento de divulgar el dato personal en contra de la de la persona afectada, sino en la voluntad de un tercero ajeno al responsable de tratamiento de conocer la información contenida en el dato personal, a lo que se oponen tanto el responsable del tratamiento como el afectado.

En tercer lugar, para que sea lícito el tratamiento de datos con el fin del cumplimiento de una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento, el propio RGPD impone como condición que la base del tratamiento esté establecida por el Derecho de la Unión o por el Derecho del Estado miembro que se aplique al responsable del tratamiento (artículo 6.3 del RGPD), condición que no se da en el presente caso, pues no hay norma legal aplicable que exija la publicación de las calificaciones contenidas en el expediente académico universitario, puesto que el acceso al contenido del expediente académico se reserva, de afectar a datos personales, y como anteriormente hemos expuesto, al propio interesado.

SÉPTIMO. Idéntica conclusión se alcanza en relación con el cuarto de los supuestos mencionados del art. 6 del RGPD. La cuestión es si, como aduce la reclamante, existía un interés legítimo -en el caso, de un tercero- que justifique el acceso a la divulgación de un dato personal. En estos casos la decisión del responsable de tratamiento exige el juicio previo de ponderación de los diferentes intereses públicos en conflicto, pues la ley no está en condiciones de dar respuesta a la variada tipología de situaciones posibles. Para la Universidad Complutense, una vez efectuado ese juicio de ponderación, la respuesta debe ser negativa; según la reclamante, dicha ponderación fue inadecuada por haberse hecho, en su opinión, desde una interpretación extensiva de un límite al derecho de acceso, cuando a su juicio debería haber prevalecido este último, atendiendo a que el afectado ostenta la presidencia del Gobierno, a que quien lo reclama es una periodista, y a que los ciudadanos tienen derecho a conocer en toda su extensión las calificaciones que se contienen en el expediente académico del afectado. Más en concreto, se afirma que la Universidad Complutense de Madrid fue excesivamente restrictiva en su ponderación, cuando la ley y la jurisprudencia dan un amplio reconocimiento y exigen una interpretación extensiva del derecho de acceso a la información pública.

El argumento no se comparte y, además, puede utilizarse en sentido opuesto al deseado por la reclamante, en la medida en que no tiene en cuenta que en el asunto están en juego no sólo uno sino dos derechos: el derecho de acceso a la información pública, por un lado; y el derecho a la protección de datos personales (es decir, según ha establecido la doctrina constitucional, el derecho a la autodeterminación informativa) que es un derecho igualmente, y de rango constitucional, con carácter de derecho fundamental (artículo 18.4 de la Constitución): Como señaló la STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 4:

“[C]on la inclusión del vigente art. 18.4 CE el constituyente puso de relieve que era consciente de los riesgos que podría entrañar el uso de la informática y encomendó al legislador la garantía tanto de ciertos derechos fundamentales como del pleno ejercicio de los derechos de la persona. Esto es, incorporando un instituto de garantía "como forma de respuesta a una nueva forma de amenaza concreta a la dignidad y a los derechos de la persona", pero que es también, "en sí mismo, un derecho o libertad fundamental" (STC 254/1993, de 20 de julio, FJ 6)”.

Lo destacamos así porque, en resumen, si hay razones para hacer una interpretación extensiva del derecho de acceso a la información pública por los razonamientos que aduce la reclamante, no las hay para que no se reconozca igualmente la necesidad de hacer una interpretación extensiva, y no restrictiva, del derecho a la protección de datos personales, que es una manifestación del derecho a la intimidad (artículo 18.1 de la Constitución) y del derecho a la vida privada del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y que tiene, como decimos, carácter de derecho fundamental. Por esa razón, puede objetarse, de contrario al argumento dado en la reclamación, que no tiene por qué hacerse del derecho que reconoce el art. 18.4 de la Constitución una interpretación más restrictiva que la que se pretende del derecho que el que se confronta, cuando este segundo no tiene rango de derecho fundamental y no se aportan razones que lo justifique.

Eso no quiere decir que el derecho a la protección de datos personales tenga carácter absoluto. Como se ha puesto de relieve, la propia legislación de acceso a la información pública aplicable (artículo 15 de la LTAIBG) previene casos en que la protección es absoluta, otros en los que no y una tercera categoría, en la que nos encontramos, en la que la autoridad ha de ponderar las razones que se aducen para tener acceso a un dato personal. Ese juicio de ponderación es necesario. Para ello, el órgano responsable del tratamiento debe tomar en consideración los intereses que se confrontan antes de decidir si se accede o no a la entrega de la información solicitada, tal como exige el artículo 6.4 del RGPD y en las condiciones que en él se establecen, teniendo en cuenta la diferente calidad de los derechos confrontados. Sin negar la virtualidad de la interpretación extensiva que se invoca, en términos generales, dicha interpretación no puede hacerse en perjuicio de otro derecho subjetivo con rango de derecho fundamental.

OCTAVO. Por otro lado, la reclamante no llega a concretar en qué punto de la fundamentación jurídica contenida en la resolución denegatoria de la Universidad Complutense se produce la inadecuación del juicio de proporcionalidad, más allá de la afirmación apodíctica de la prevalencia del derecho de acceso. No se justifica por qué se entiende así, salvo la afirmación de que se trata una información relevante para el público “que quiere conocer cuál es el nivel académico alcanzado por nuestros representantes, máxime en el presente supuesto al ser referido al Presidente del Gobierno y ser la peticionaria periodista en ejercicio”. El argumento se refiere al interés periodístico, pero en términos vagos, sin razonar por qué debe prevalecer éste (que se justifica en la impresión personal de la reclamante de que se trata de una información “relevante” para el público) al interés de proteger un dato personal del afectado, por mucho que este ostente un cargo público; no hay precedentes en nuestra Historia constitucional (eso, por no remontarnos más atrás en el tiempo) de la compresión como interés relevante que la ciudadanía conozca las notas obtenidas en los estudios universitarios de un presidente del Gobierno; incluso apelando al derecho a la información ha de reconocerse que este tampoco tiene carácter absoluto y que encuentra uno de sus límites precisamente en el derecho a la intimidad y a la protección de datos personales.

En conclusión, a juicio de este Consejo, el dato personal que se pretende revelar debe reservarse a la esfera privada del individuo, como manifestación del derecho a la vida privada y personal, igualmente protegido como derecho fundamental por la Constitución (art. 18.1) y por los instrumentos internacionales sobre derechos humanos de los que España forma parte; sin que exista interés público en su divulgación, dado que para ostentar la condición de presidente del Gobierno, o de otro cargo equivalente, ni la Constitución ni la ley exigen poseer titulación académica universitaria alguna, ni mucho menos haber obtenido en estas un determinado rango o media de calificaciones.

Se aduce también, en este punto, que la Universidad no efectuó el “test del daño” que se podría ocasionar al afectado por la divulgación del dato personal. Discrepamos respetuosamente de dicha conclusión. En el fundamento jurídico cuarto de la resolución denegatoria se pone de manifiesto el juicio de ponderación efectuado por la Universidad, del cual se concluye que “la información solicitada no contribuye a un mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones, al control de su actividad o de la asignación de los recursos públicos, que es el objeto de las normas de transparencia. Por lo tanto, en este caso la ponderación debe resolverse a favor del derecho del afectado a la protección de datos de carácter personal frente al interés público en conocer esta información”, argumentos que compartimos. El simple hecho de invocar la condición de presidente del Gobierno del solicitante -como podría ser la invocación de otra condición equivalente por cualquier otra persona afectada- no es suficiente para justificar el derecho de acceso, puesto que, como puso de relieve el afectado en su escrito de oposición a la solicitud de acceso, ni para desempeñar el cargo de presidente del Gobierno ni para ser elegido para dicho cargo se impone requisito alguno en cuanto a titulación superior o en cuanto a la obtención de una media de calificación académica, por lo que el acceso a tales datos exceden los límites de escrutinio público y del ejercicio de las funciones públicas inherentes a la legislación de transparencia; con las siguientes palabras: “el acceso a los expedientes académicos completos no parece que sirva al cumplimiento de las citadas finalidades que persigue la Ley, al tratarse de información tanto anterior como ajena a la condición del cargo público que desempeño”.

Por tanto, la resolución denegatoria no es que no pondere los intereses en juego, sino que concluye que la solicitante no invoca ningún interés público, dado que entre las obligaciones de publicidad activa no se encuentra la de aportar las calificaciones académicas, y así se afirma en el escrito de alegaciones de la Universidad, en términos que compartimos y transcribimos: “No existe, por tanto, un interés público superior que prevalezca sobre la debida protección de los datos personales del Presidente del Gobierno, ya que estos datos en nada afectan a su cargo”. Por tanto, a falta de la premisa que constituye término de comparación para realizar la confrontación que se pretende, la conclusión que se alcanza por la Universidad requerida es perfectamente razonable y respetuosa con el interés público de protección de los datos personales cuando se trata de las calificaciones académicas oficiales contenidas en el expediente del alumno. Y, por ello, la falta del denominado test del daño es razonable por innecesario este, a la vista de la línea argumental seguida por la Universidad Complutense.

NOVENO. La reclamante trata de reforzar la prevalencia del interés que afirma en la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017. En esa resolución judicial se establece (FD 4) que la “formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1”; lo que no habría hecho, según la promotora del presente expediente, la Universidad Complutense cuando denegó el acceso a la información solicitada.

La cita jurisprudencial es correcta, pero no lo es su aplicación al presente caso. En esencia, porque en el asunto resuelto por esta Sentencia no se trataba de la confrontación del derecho de acceso a la información pública con el derecho a la autodeterminación informativa de las personas, sino de si podía denegarse el acceso a la información por otros límites que impone la LTAIBG, ajenos a la protección de datos personales: los razonamientos del Tribunal Supremo en la Sentencia de 16 de octubre de 2017 afectan a las limitaciones que establecen los artículos 14.1 y 18.1 de la LTAIBG, pero no las del artículo 15 de la LTAIBG, esto es, las referentes a la confrontación del derecho que se regula en dicha ley con el derecho a la protección de datos personales, precepto que no se menciona en sus fundamentos jurídicos ni en sus antecedentes de hecho.

Tampoco resulta de aplicación al caso la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 12 de diciembre de 2019 (recurso de casación n.º 316/2018), que se invocó también por la reclamante en apoyo de su petición: en este caso también los términos del debate procesal diferían de los que definen el objeto de la presente reclamación, puesto que el debate afectaba entonces a sí era posible revelar la identidad de una persona que desempeñaba labores de secretaría como personal de confianza en el Tribunal de Cuentas, dato personal, al amparo de la legislación de acceso a la información pública; el juicio de ponderación allí efectuado partía de premisas diferentes y, por ello, lo allí decidido no es extrapolable al presente caso.

En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con la establecido en las normas citadas

RESOLUCIÓN

DESESTIMAR la reclamación formulada por .

Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.