El reclamante solicitó a la Consejería de Sanidad madrileña documentos y trazabilidad sobre comunicaciones con empresas de prótesis, y un informe a estas. La administración inadmitió parte alegando carácter auxiliar. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos desestimó la reclamación, considerando que la información es preparatoria y que el acceso no ampara exigir informes ad hoc o requerir a terceros.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 24 de enero de 2024, en representación de formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM).
El reclamante manifiesta su desacuerdo con la Resolución de la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria, de 23 de enero de 2024 (expediente: ), por la que se resolvieron determinadas solicitudes de información con el siguiente objeto:
«1.- Que por medio del presente escrito y en virtud de todas y cada una de las normativas y preceptos aplicados en la reclamación presentada en fecha y número de registro respectivamente, contra las empresas y , y, en virtud de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, sean aportados los siguientes datos, proporcionando su Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid correspondiente INFORME POR ESCRITO y en los plazos estrictos establecidos en la Norma.
1.- DOCUMENTAL consistente los documentos que se detallan a continuación a cuyo efecto se deberán remitir los correspondientes oficios a los órganos administrativos de quien dependan:
a/ Copia íntegra en formato legible y no modificable de todas y cada una de las partes de las que consta el expediente especificando y, en su caso, aportando copia y motivación de cualquier expediente sancionador incoado por esta causa
b/ Si el volumen de folios debidamente numerados no lo permitiera, acceso al expediente electrónico mediante clave de acceso habilitada
c/ Se aporte copia íntegra de la trazabilidad informática que acredite todas y cada una de las gestiones y comunicaciones realizadas con las empresas denunciadas El reclamante se reserva el derecho a ejercer cuantas acciones y derechos le amparan».
2.- “Es por ello, que por medio del presente documento, SOLICITA se requiera a ambas Entidades y para que por la persona o departamento que corresponda emitan informe en el que conste la siguiente documentación:
- Relación de comunicaciones emitidas por o su familia a “ ” notificando fallos o errores de funcionamiento de las prótesis de miembros superiores desde la fecha de su adquisición hasta la actualidad en la que conste fecha de comunicación, fecha de remisión de la prótesis a la Ortopedia, tipo de fallo de funcionamiento que se reclama y fecha de devolución a la paciente.
- Relación y/o trazabilidad informática de las comunicaciones remitidas por la Entidad “ a la Entidad fabricante del producto comunicando los fallos o errores de funcionamiento notificados a la por o su familia, en la que conste, en cada caso y desglosado, tipo de fallo que se denuncia, fecha de comunicación al fabricante, fecha de remisión de las prótesis para su reparación al fabricante, reparación efectuada y fecha de devolución a la .»
SEGUNDO.
Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación, dio traslado de ella a la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid y le solicitó la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas sobre el asunto correspondiente a la reclamación considerada.
A este respecto, consta en el expediente el informe de la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria, de 7 de mayo de 2024, que, en esencia, contiene las siguientes alegaciones:
«Primera.- En relación con la solicitud primera de acceso a información pública, a los documentos que se detallan en el expediente esta Dirección General se reitera en lo ya expuesto en el apartado primero del Resuelve la Resolución de 23 de enero de 2024 y en la que se pone de manifiesto que no se considera que formen parte de dichos contenidos o documentos la copia íntegra de la trazabilidad informática que acredite todas y cada una de las gestiones y comunicaciones realizadas con las empresas denunciadas, ya que las mismas son información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, que el artículo 18.1.b) de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece como causa de inadmisión de la solicitud. En el mismo sentido, se recoge en el artículo 40 de Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, que establece este tipo de documentación dentro de la que en materia de transparencia y acceso a la información pública incurre en causa de inadmisión, ya que se refiere a información de carácter auxiliar o de apoyo que no ha servido, de forma total o parcial, directamente de motivación a resoluciones.
Segunda.- Por lo que respecta a la solicitud de requerir a las entidades y para que remitan informe con determinada documentación entre estas empresas y , esta Dirección General se reitera en lo ya expuesto en el apartado segundo del Resuelve de la Resolución de 23 de enero de 2024 y en la que se pone de manifiesto que se considera que deben ser inadmitidas, toda vez que no consta que haya ningún procedimiento administrativo en curso relativo a esta empresa, por lo que no es posible el requerimiento de ningún tipo de documentación a la misma. A mayor abundamiento, se trata de comunicaciones que ha realizado la propia interesada con la empresa y que deben enmarcarse dentro de una relación jurídica privada, de empresa con cliente, que se debería considerar dentro de los derechos de los consumidores y usuarios. La Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria no es competente en materia de consumo, ni es competente para requerir o solicitar comunicaciones entre dos empresas o entidades privadas, toda vez que no existe ningún procedimiento administrativo en curso y se podría vulnerar el secreto de comunicaciones, constitucionalmente reconocido.
Por todo lo anterior, se considera que la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria ha actuado conforme a Derecho, dando acceso a la información que le fue facilitada al recurrente y por lo que no procede reclamación en esta materia.»
TERCERO.
Según se desprende del expediente, el Consejo de Transparencia y Participación dio traslado al reclamante de las alegaciones formuladas por la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria para que formulase las alegaciones que estimase convenientes.
Asimismo, constan en el expediente las alegaciones del reclamante, de 9 de mayo de 2024, en las que reitera su desacuerdo con la resolución impugnada y recoge las siguientes solicitudes:
«A) Se aporte por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad los documentos requeridos y debidamente aportados por las empresas reclamadas a la Administración Sanitaria. Que deben constar en el expediente
B. Se aporten documentos por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad que acrediten actuaciones directas a las empresas reclamadas. Solo se ha entregado hasta ahora el expediente aportado por el reclamante
C. Se aporte acreditación fehaciente o trazabilidad informática de las comunicaciones mantenidas entre la citada Consejería con las empresas reclamadas. Dato necesario para comprobar el alcance de las actuaciones
Por ser de justicia, PIDO al Consejo
1) Se abra expediente de comprobación, y en su caso, expediente sancionador contra la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, de comprobarse que reiteradamente pudieran no haber aportado los documentos requeridos por el reclamante, y referidos a las partes reclamadas
2) Al tener constancia por medio de un organismo de control de ámbito estatal (AEMPS), que la empresa no ha aportado los documentos a este organismo basándose en su aportación previa a la Consejería de Sanidad de Madrid, y si se diera el caso de que tampoco han sido aportados a esta Consejería de Madrid, se abra expediente sancionador por obstrucción a las labores de inspección y posible ocultación de pruebas al procedimiento
3) La desatención reiterada a la solicitud de información por parte de la Administración Sanitaria, al provocar INDEFENSIÓN a una persona vulnerable, deja abierta cualquiera de las vías que el Derecho nos ampara»
CUARTO.
Mediante comunicación de la Secretaria General del Consejo de Transparencia y Protección de Datos notificada al reclamante se le informó de que su reclamación pasaría a ser resuelta por este Consejo y se le dio trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) concediendo un plazo máximo de diez días para que se ratificase en las alegaciones presentadas en su momento o, en su caso, informase a este Consejo de su intención de desistir de la reclamación o de la concurrencia de otras circunstancias que pudieran haber ocasionado la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.
Por su parte, el reclamante remitió un escrito de fecha 10 de marzo de 2025 con el mismo contenido que el escrito reseñado en el antecedente de hecho anterior.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) LTPCM, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.
Asimismo, la disposición transitoria única de Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, establece que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO.
Al haber sido interpuesta la reclamación ante el anterior Consejo sin que éste hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 LPACAP establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Con todo, en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
TERCERO.
La reclamación fue formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48.1 LTPCM, según el cual «la reclamación se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
CUARTO.
Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones».
QUINTO.
En el presente caso, el interesado formuló su reclamación ante el extinto Consejo de Transparencia y Participación frente a la Resolución de la Directora General de Inspección y Ordenación Sanitaria, de 23 de enero de 2024 (expediente: , por la que se resolvieron determinadas solicitudes de información cuyo objeto se ha reseñado en el antecedente de hecho primero.
En esencia, las solicitudes de las que trae causa este procedimiento de reclamación requieren el acceso a determinada documentación relacionada con la denuncia formulada por la interesada, dirigida a la Dirección General de Inspección, Ordenación y Estrategia Sanitaria de la Consejería de Sanidad el 21 de febrero de 2023, en la que se manifestaban los perjuicios e incidencias experimentadas por la interesada con dos empresas (fabricante y comercializadora) de las que adquirió determinadas prótesis ortopédicas. Por su parte, la resolución impugnada dio acceso a la interesada a la siguiente información relacionada con la citada denuncia:
«Anexo 1: Reclamación presentada por [la interesada] de fecha 21/02/2023.
Anexo 2: Escrito de inhibición de actuaciones remitido por la Dirección General de Economía, Hacienda y Empleo.
Anexo 3: Contestación a [la interesada] de fecha 17/04/2023.
Anexo 4: Nueva denuncia remitida por [el representante de la interesada (i.e., el reclamante)] de fecha 19/06/2023 y documentación sobre las actuaciones realizadas al respecto.
Anexo 5: Contestación remitida [al representante de la interesada (i.e., el reclamante)] de fecha 19/07/2023.
Anexo 6: Reclamación remitida por [el representante de la interesada (i.e., el reclamante)] a la Presidenta de la Comunidad de Madrid de fecha 24/07/2023.
Anexo 7: Nueva denuncia remitida por [el representante de la interesada (i.e., el reclamante)] de fecha 06/09/2023 y escrito de contestación a la misma, junto con escrito de traslado de la denuncia a la Dirección General de Comercio, Consumo y Servicios.
Anexo 8: Contestación de la Dirección General de Inspección y Ordenación Sanitaria [al representante de la interesada (i.e., el reclamante)] de fecha 22/12/2023.»
No obstante, la resolución impugnada inadmitió algunos extremos de la solicitud en el entendido de que las peticiones formuladas excedían el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información pública. En particular, en relación con la petición de acceso a «la copia íntegra de la trazabilidad informática que acredite todas y cada una de las gestiones y comunicaciones realizadas con las empresas denunciadas», dicha resolución consideró que esta información «tiene carácter auxiliar o de apoyo» y, por tanto, en aplicación de lo dispuesto en el «artículo 18.1.b) de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, [de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG)]»», dicha petición debe ser inadmitida.
Por otra parte, en lo que respecta a las peticiones por las que se «solicita que [la] Dirección General requiera a las entidades [(i.e., a las empresas ortopédicas denunciadas)] para que emitan un informe con determinada documentación y que dicho informe recoja la relación de comunicaciones emitidas por la propia interesada o su familia y la empresa ” y la trazabilidad de las comunicaciones entre dos entidades privadas», la resolución impugnada las inadmite «toda vez que no consta que haya ningún procedimiento administrativo en curso relativo a esta empresa, por lo que no es posible el requerimiento de ningún tipo de documentación a la misma». A este respecto, añade, «[a] mayor abundamiento, [que la información solicitada] se trata de comunicaciones que ha realizado la propia interesada con la empresa y que deben enmarcarse dentro de una relación jurídica privada, de empresa con cliente, que se debería considerar dentro de los derechos de los consumidores y usuarios», por lo que, «[la] Dirección General de Inspección y Ordenación Sanitaria no es competente en materia de consumo, ni es competente para requerir o solicitar comunicaciones entre dos empresas o entidades privadas, toda vez que no existe ningún procedimiento administrativo en curso y se podría vulnerar el secreto de comunicaciones, constitucionalmente reconocido».
Sentadas las consideraciones anteriores, este Consejo entiende que procede valorar la decisión de la resolución impugnada de inadmitir, por un lado, la petición referida de «la copia íntegra de la trazabilidad informática que acredite todas y cada una de las gestiones y comunicaciones realizadas con las empresas denunciadas» y, por otro lado, la petición por la que se solicita a la Dirección General de Inspección y Ordenación Sanitaria para que requiera a las empresas denunciadas a emitir un informe sobre las comunicaciones mantenidas por estas empresas con la interesada y con otras personas de su entorno familiar.
En primer lugar, en relación con la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIPBG respecto de la primera de las peticiones consideradas, son ilustrativas las siguientes consideraciones recogidas en el Criterio Interpretativo 6/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG):
«[…] una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.»
En atención a las consideraciones transcritas, este Consejo comparte la tesis expuesta por la Dirección General de Inspección y Ordenación Sanitaria de la Consejería de Sanidad y estima que la información relativa a las comunicaciones mantenidas con las empresas denunciadas por la interesada, así como la información relativa a la trazabilidad informática de dichas comunicaciones podría incardinarse en el punto 3 mencionado en la cita del párrafo anterior, ya que dichos datos tienen, en su caso, un carácter meramente preparatorio de las actuaciones desarrolladas por la citada Dirección General. En consecuencia, este Consejo entiende que la decisión del órgano informante consistente en aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIPBG es conforme a derecho y, por tanto, este extremo de la reclamación considerada debe ser desestimado.
Por otra parte, la segunda petición controvertida insta a la Dirección General de Inspección y Ordenación Sanitaria a requerir un informe a las empresas referidas en la denuncia de la interesada sobre sus comunicaciones con la interesada y su entorno familiar.
Este Consejo considera que esta petición fue debidamente inadmitida por el órgano informante ya que queda fuera del ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información pública. En virtud de este derecho, los ciudadanos pueden solicitar a la administración el acceso a información que esté a su disposición y que sea subsumible en el concepto de información pública previsto en el artículo 13 LTAIPBG y del artículo 5.b) LTPCM. Sin embargo, este derecho no ampara solicitudes para la realización de informes ad hoc para la resolución de consultas que pueda plantear un interesado, como se desprende de los razonamientos recogidos, entre otras, en nuestras Resoluciones de 4 de junio de 2025 (expediente núm. 175/2024 CTPD) y de 12 de agosto de 2025 (expediente núm. 119/2025 CTPD), y como también ha mantenido el CTBG, entre otras, en sus Resoluciones RT/298/2017, de 18 de agosto de 2017; R/276/2018, de 16 de julio de 2018; y RA/95/2024, de 12 de febrero de 2024. En coherencia con el criterio desarrollado en las resoluciones citadas, puede concluirse que el derecho de acceso a la información pública tampoco ampararía solicitudes que, como ocurre en este caso, insten a la administración a requerir a otros sujetos (públicos o privados) que realicen informes ad hoc sobre las cuestiones que sean, ya que, en esencia, estas peticiones no tendrían por objeto el acceso a información pública a disposición de la administración destinataria de la solicitud en cuestión.
En conclusión, a juicio de este Consejo la reclamación debe ser desestimada, ya que, por un lado, la resolución impugnada facilita el acceso a la información pública solicitada y, por otro lado, inadmite acertadamente las peticiones consideradas que quedan fuera del ámbito del derecho de acceso a la información pública en aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIPBG y del concepto de información pública de los artículos 13 LTAIPBG y 5.b) LTPCM.
RESOLUCIÓN
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESUELVO
DESESTIMAR la reclamación formulada por en representación de
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.